基于淡马锡模式的地方政府平台公司转型发展路径

李自强

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.06.049

［摘 要］自《关于加强地方政府性债务管理的意见》实施后，我国对地方政府平台依托政府信用而开展投融资活动的行为实施限制。在此背景下，一些地方政府平台开始朝着公司制的方向转型。在此过程中，新加坡淡马锡控股（私人）有限公司的改革模式具有一定的参考价值。本文在阐述淡马锡模式基本内涵的基础上，分析我国地方政府平台公司转型发展的问题，提出淡马锡控股（私人）有限公司在改革中的优势在于具有独立均衡的董事结构，坚持走国际化经营道路，重视企业信息披露控制，审慎对待经营风险，重视人力资源管理问题，并结合这些经验提出地方政府平台公司转型发展路径，期望能为我国地方政府平台公司转型工作提供一些参考，在减少政府债务规模及风险的基础上，推动地方政府平台公司的可持续发展。

［关键词］地方政府平台；公司转型；淡马锡模式

［中图分类号］F20文献标志码：A

在《关于加强地方政府性债务管理的意见》实施后，我国开始高度关注地方政府债务规模，要求在过“紧日子”的制度下，严控地方政府债务规模，化解地方政府债务风险。在此背景下，严禁地方政府过度举债，并对地方政府平台依托政府信用而开展的投融资活动实施限制。因此地方政府平台公司转型发展已经成为一种必然趋势。

1 淡马锡模式的基本内涵

淡马锡控股（私人）有限公司是1974年在新加坡成立的一家国有公司，成立于新加坡政府推进国有企业改制的特殊背景环境。成立后，该企业凭借独特的法律环境、特殊的董事会治理机制等要素取得快速发展，形成淡马锡模式，成为全世界国有企业现代化改革的典范。淡马锡控股（私人）有限公司在经营中采用公司制的经营模式，通过控股管理方式的应用，拥有多家子公司，在多个领域均有投资。新时期，淡马锡控股（私人）有限公司积极从事国家能源、运输事业，并参与社会公共事业的投资与建设，取得突出的发展成绩［1］。

2 淡马锡模式的经验总结

2.1 董事结构独立均衡

淡马锡控股（私人）有限公司（以下简称“淡马锡公司”）具有较为独特的治理结构，从公司董事会构成来看，其不仅包含新加坡中央政府委派人员，而且涉及内部企业管理人员和外部专家。按照惯例，淡马锡董事会人员一般为10人。

在淡马锡董事会职能发挥过程中，董事会的政府官员多由政府委派，多来自总统府、财政部和贸易发展等部门，这些部分董事在企业经营中主要开展监督管理工作。企业管理人员多是从市场选拔而来的，具有突出的业务能力、管理经验丰富，且具有良好的市场信誉，他们能从经济利益的角度出发，决定公司战略、经营计划等事项。淡马锡公司的外部专家包含企业家、研究学者等，他们负责企业经营状况的论证和研究，为日常的经营活动提供参考。在董事会治理中，淡马锡董事会三类成员相互制衡，能够有效地實现国家意志与董事会成员治理的平衡，满足国家控制与市场化运作的实际需要［2］。

2.2 坚持国际化经营

淡马锡公司的成功与其自身坚持国际化经营具有较大关系。自成立开始，淡马锡公司凭借其在国家能源、运输等领域的优势，积极参与国际经营和竞争，使企业从更高的站位实现快速发展。结合实际可知，淡马锡公司的国际化经营表现在以下两个方面：一方面，淡马锡公司坚持经营管理的国际化，在积极开展国内投资建设的基础上，注重海外投资的战略布局。据调查，淡马锡公司的海外投资占其总投资的

70 %［3］。在早期阶段，淡马锡公司就开始在欧美发达国家投资布局，学习先进的管理经验，有效提升企业的经营水平、治理能力及综合竞争力。另一方面，淡马锡公司在人员管理层面坚持国家化的发展道路。在淡马锡公司内部，拥有海外留学、工作背景的职工和外籍职工占企业总人数的比例也很多，这些职工学历水平较高，业务能力突出，且具有国际化视野，能够为企业的战略发展提供人力资源支撑。

2.3 重视信息披露控制

在早期阶段，受新加坡政府部门的影响，淡马锡公司的财务信息并未公开，这使其自身财务状况的透明度较低，加之特殊的身份背景，导致淡马锡公司的海外投资受阻，很多投资活动被外部市场所抵制。然而在后续发展中，淡马锡公司逐渐放宽对财务信息公开的限制，大大增加了海外投资者对淡马锡公司的投资信心。除国际权威的评级机构标准普尔外，穆迪这一评级机构也给予淡马锡公司Aaa的国际信用评级，有效扩大了淡马锡公司在国际市场的影响力，为其筹资、投资创造良好的条件［4］。

2.4 审慎对待管理风险

风险管理是企业现代化经营管理中需要考虑的重要内容。在投资风险管理中，淡马锡公司坚持审慎的风险管理态度，按照多元化的方式完成资产配置工作，并在资产投资和运营管理中建立风险评估模型，以此来衡量企业的投资风险、成本和收益，实现对投资风险的准确控制。

在多元化的资产投资过程中，淡马锡公司所投资的资产类型包含股票、债券、实体资产等。这些投资活动分布在亚洲、欧洲、北美洲和非洲等多个地区，涵盖交通、金融、房地产、电信等多个行业领域。在这些投资活动中，淡马锡公司通过风险价值模型、蒙特卡罗风险模拟模型实施风险管理，实现项目投资风险的量化评价，确保投资风险控制的准确性。

2.5 重视人力资源管理

淡马锡公司的发展离不开专业人力资源的支撑。在企业经营过程中，淡马锡公司始终坚持“精英治企”的发展理念，并且在人力资源管理中建立“能者居之”的岗位调整机制，形成能上能下的人员任用模式。在实际操作中，淡马锡公司在每个管理层级储备专业管理人员，并建立成熟的培训机制，结合管理人员长期的业绩表现完成人员任用工作，准确设计企业的薪酬体系，能够有效激发管理人员的积极性，为企业的投资发展提供人力资源支撑。

3 地方政府平台公司转型发展的问题

3.1 平台公司性质与淡马锡公司不同

一是淡马锡公司董事层有新加坡中央政府委派人员，国家控制身份明显，而我国地方政府平台公司在公司制转型中，很少有政府的直接参与管理，这与淡马锡公司有较大的差异。二是淡马锡公司与我国地方政府平台公司在市场环境、社会人文环境、投资环境中均有较大的差异。这些差异使地方政府平台公司在转型过程中，不可完全照搬淡马锡公司的改革经验，须结合本国本公司实际情况，选择适合自己发展的公司制改革道路［5］。

3.2 资本市场不成熟，地方政府平台公司运行管理不足

地方政府平台公司发展中存在资本市场不成熟的问题，这与淡马锡公司改革过程具有较大的差异。新加坡的资本市场起步较早，资本市场相对成熟，在淡马锡公司改革发展中，各种类型的资产价格都能通过公开市场交易公允、客观地展现出来，为淡马锡公司的市场进入、运行和退出管理创造良好条件。在我国，具有中国特色社会主义的市场经济发展仍处于持续探索、改革、深化阶段，这使得地方政府平台公司在参与市场投资时存在国有资产流失的风险，须进一步规范资本市场环境，为地方政府平台公司的发展奠定良好基础。

另外，地方政府平台公司本身对于地方政府财政的依赖性较强，其投融资活动有政府兜底，导致部分地方政府平台公司的管理者缺乏市场化经营意识，在市场投资中存在风险管理意识不足的问题，容易使地方政府平台公司转型发展受阻。同时，在转型过程中，地方政府平台公司缺乏对自身业务的整体布局，且在公司财务管理中缺乏对财务信息的准确披露，导致部分市场投资者不了解地方政府平台公司的实际情况，存在不敢投资的问题。另外，在转型发展过程中，地方政府平台公司还需要大量具有专业素养的人员作为支撑。结合实际可知，部分地方政府平台公司存在专业管理人员较少的问题，难以适应新时代的发展需要。

4 淡马锡模式下地方政府平台公司转型发展路径

4.1 加强平台公司董事结构管理

在地方政府平台公司转型发展过程中，我国政府部门对于这些国有性质的企业，管理重点发生转移，即企业管理由“管资产”发展到了“管资本”。在此背景下，为更好地满足企业的发展需要，还须重视公司董事会结构的有效建设。一方面，我国公司治理已经逐渐形成了“五会一层”的治理模式，在该模式下，董事会具有“定战略、作决策、防风险”的核心功能，而经理层侧重执行管理，股东会、监事会、职工代表大会分别从出资人角度、内外部监督角度、员工民主管理角度支撑企业健康运行。为充分发挥董事会的作用，需要进一步提升董事会的履职效能，引导其积极参与企业战略规划、投资融资、经营管理、改革发展等多项活动，为企业的经营发展指明方向和道路。另一方面参考淡马锡模式的实际应用情况，在新时代的董事会管理中，还需要考虑董事会成员权利职能的相互约束和制衡，并从知识结构、从业背景、能力互补性等多个层面出发，努力提升董事会成员的专业性，以更好地适应新时代的公司治理需要。

4.2 做好业务活动的谋篇布局

淡马锡公司坚持走国际投资路线，为企业的发展创造良好环境，通过学习先进的管理经验和技能，淡马锡公司的市场影响不断增加。为适应地方政府平台公司转型发展需要，其在转型发展的初期，需要借鉴淡马锡公司的经验，做好自身发展现状的深入分析，并实施可用资源的整合，为地方政府平台公司转型发展奠定良好基础。另外，在业务活动布局中，需要坚持多元化的业务布局方式，实现业务投资的多元化发展，有效消除和化解业务投资风险问题。

例如，随着地方债务压力的缓解，国家提出“平急两用”“安居房”“城中村改造”三大发力点，必然会产生新的改革，而现阶段新加坡淡马锡模式下关于安居房或保障房的研究较多，可为地方政府平台公司在这一方面的转型提供参考。就新加坡租屋而言，其是政府出面组织专业的房地产开发公司建设公共住房，又称“组屋”，然后再低价卖给民众。在该模式下，房地产市场的稳定性较强，房产价格波动较小，新加坡多为二房式和三房式灵活组屋，且价格较为低廉，大部分人能购买得起，这使购房支出占新加破居民支出的比例常年较低。在地方政府平台公司转型过程中，可借鉴淡马锡模式下新加坡的租屋模式，引导政府型平台公司参与“平急两用”“安居房”“城中村改造”等工程建设，发挥政府调控作用，形成住房市场和保障体系双循环的新格局。

4.3 建立完善信息披露制度

在经营过程中，淡马锡公司初期的财务信息公开度不够，导致市场投资者获取的信息有限，自身发展受限。而在后续经营中，淡马锡公司重视自身财务信息的公示，赢得了良好的市场信誉，树立了良好的市场形象。对于我国地方政府平台公司而言，同样需要建立完善的信息披露管理制度，通过定期报告的方式动态更新自身的业务信息、经营信息，从而赢得市场的信赖。另外，在信息披露管理中，须明确制定严格的信息披露标准，明确信息披露的程度，在确保披露信息真实性的同时，为企业的发展创造良好环境［6］。

4.4 强化平台公司风险管理

淡马锡公司在经营中侧重自身风险的系统管理。地方政府平台公司在转型发展中，还需要建立系统、完善的风险管理体系，并在该系统下，从分析识别、监督、防控的各个环节出发，做好对自身投资经营风险的精准控制，确保投资活动的顺利开展。同时，淡马锡公司防范投资风险的有效手段是“不把鸡蛋放在同一个篮子里”，即在长期经营中，淡马锡公司始终坚持多元化的投资模式。对比我国地方政府平台公司实际情况可知，其多侧重于债权投资，对于股权投资的应用较少，导致投资标的品种单一，地方政府平台公司还需要使用多元投资方式，实现投资风险的有效分散。此外，淡马锡公司侧重于对经济发达区、高新技术领域的投资，学习先进的管理经验和技能，推动企业的持续发展。我国地方政府平台公司可借鉴淡马锡公司的经验，重视在高新技术、经济繁荣区域的投资，确保自身的投资取得成功。

4.5 培养专业管理人才

淡马锡公司采用委派与市场化结合的选人机制，确保企业的投资发展具有专业的人力资源支撑。在地方政府平台公司发展中，管理者同样需要重视专业管理人才的引进和培养。一方面，地方政府平台公司需要重视市场招聘平台的应用，从国内外市场上准确寻找高端专业人才，建立企业人才库，增加企业的人才储备。另一方面，地方政府平台公司应结合自身的业务实际，规范化地开展人才培养工作，并探索跨越中长期的激励考核机制，实现人员考核与激励管理的结合。在人力资源激励中，除物资激励外，还需要重视表扬、晋升等激励方式的应用，并建立能上能下的人才任用机制，发挥人才的能动作用，以此推动企业持续稳步发展。

5 结语

在国家严控地方政府债务规模的背景下，推动地方政府平台公司转型发展已经成为一种全新需要。在此过程中，淡马锡模式的实践虽然具有一定的借鉴意义，但是结合实际可知，我国地方政府平台公司转型发展与其存在一定的区别。对此，地方政府平台公司只有科学分析淡馬锡模式改革成功的经验，结合自身的业务及管理实际，有针对性地借鉴经验，调整自身的改革方向和管理重点，才能探索出符合我国地方政府平台公司发展的特色道路，推动地方政府平台公司的持续发展。

参考文献

［1］樊鼎之，徐桠楠，李蔚雯. 淡马锡模式对地方政府平台公司转型发展的借鉴意义［J］. 全国流通经济，2020（9）：84-86.

［2］罗叙. 地方政府融资平台公司市场化转型对策［J］. 中国商论，2021（15）：77-79.

［3］崔光霞. 地方政府融资平台公司市场化转型研究［J］. 财经界，2021（11）：15-16.

［4］李晓军. 地方政府融资平台公司的战略转型［J］. 中国科技投资，2021（12）：66-67.

［5］潘理权，程霞珍，吴义达. 分类推进地方政府融资平台公司市场化转型［J］. 地方财政研究，2019（12）：43-47，59.

［6］王培刚. 浅谈地方政府融资平台公司的转型与发展［J］. 经济师，2017（7）：54，56.