家庭托育点，何以不负所“托”

刘金华

发展普惠托育服务体系，有助于改善民生福祉，有助于减轻家庭生育、养育负担，是优化积极生育支持政策、促进人口长期均衡发展的重要举措。自2019年5月国务院办公厅出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，我国已经基本形成托育机构、家庭托育点、幼儿园托班、社区托育、用人单位办托等类型多元化以及形式多样化的托育服务供给体系。其中，“家庭托育点”作为普惠托育服务供给体系的重要组成，成为政府、行业和社会的关注热点。“家庭托育点”利用居民住宅提供托育服务，一方面具有场地资源丰富、举办灵活、收托规模小、就近方便等优势，另一方面在合法合规层面却受到“住改商”的约束，即便在合法合规顺利举办之后，在安全健康、保育质量、专业师资、监督管理、邻里协调等方面仍存在发展的堵点。如何发挥小而美的“家庭托育点”的优势和价值，为家长提供优质教育服务？本文试图从利益相关者的视角分析其发展动因、限制问题与破解方向。

明确家庭托育点的概念和内涵

家庭是婴幼儿生活的主要空间，也是照护婴幼儿的主要场所。从国际经验来看，一些国家和地区将家庭托育点称为居家式托育或客厅式托育，利用居民住宅提供婴幼儿托育服务。从国内实践来看，最初将以“家庭”为主要场所提供托育服务的形式统称为“家庭托育”，既包括利用住宅为婴幼儿提供托育服务的经营性机构，又包括上门提供托育服务、同社区家庭之间开展邻里互助托育等形式。2023年10月，《家庭托育点管理办法（试行）》印发，从备案信息、收托人数、托育场所、人员资质、监督管理等方面提出了规范要求，明确了家庭托育点的概念及内涵。

本文所讨论“家庭托育”特指办法规定的“家庭托育点”，是“利用住宅为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等托育服务的场所”。从规模来看，家庭托育点属于小微类型，收托人数不得超过５人。从主体来看，家庭托育点是取得合法经营资质、纳入统一监督管理的专门机构，名称中应当注明“托育”字样，在服务范围及经营范围中明确“家庭托育服务”。从场所来看，除人均建筑面积、照护比例、保育环境、安全监控等通用要求外，对家庭托育点的特别要求在于“应当符合所在地地方政府关于住宅登记为经营场所的有关规定，应当取得住宅所在本栋建筑物内或者同一平房院落内其他业主的一致同意”。

从“利益相关者”视角理性分析

在界定家庭托育点的过程中可以看到，相较于其他托育服务类型，家庭托育点的运营和管理涉及政府相关部门、街道居委、运营主体、婴幼儿及其家长、产权所有者及其他业主等多个相关群体，我们选取利益相关者的视角，尝试分析家庭托育点的发展动因与限制问题。

政府相关部门。《家庭托育点管理办法（试行）》印发后，从管理机制来看，规定“家庭托育点由卫生健康部门主管，住房城鄉建设、市场监管等相关部门按照各自职责，加强对家庭托育点的指导、监督和管理”。卫生健康部门主要监督管理家庭托育点的备案信息、收托人数、照护比例、托育场所等，协同其他相关部门开展营养膳食、卫生保健、疾病防控等日常监管工作。从管理层级来看，“家庭托育点”的直接管辖权在街道，同时，要求“村（居）民委员会应当加强对家庭托育点的监督，引导家庭托育点尊重相邻业主权利，规范开展托育服务”。因此，家庭托育点横向涉及多部门之间的职责分工，纵向涉及地方政府、街道（乡镇）乃至居委会的协调联动，呈现出事前举办设立、事中监督管理的复杂性和多方协调性。

运营主体。运营主体是指家庭托育点的举办者和经营者，包括个人或机构。从美国、英国、澳大利亚等国家家庭托育点的实践来看，家庭托育的运营主体可以取得营业执照，也可以没有执照，这取决于地方政府和运营主体的选择，但其照护人员必须符合身体健康、具备专业资质、受过相关培训和无犯罪记录等条件要求。我国的家庭托育点对运营主体及其举办条件进行了相应规定，为其提供了合规发展路径，但从经营发展的角度来看，运营主体的积极性尚未被充分调动。主要原因有两点：其一是登记备案要求，如何取得业主一致同意、通过“住改商”进行工商登记，是许多家庭托育探索者遇到的最大阻碍；其二是收托人数与照护比例。办法规定收托人数不得超过5人，每1名照护人员最多看护3名婴幼儿，这就限制了收入水平。运营者或可选择提高托费标准，但这与家庭托育的普惠特点相悖，或可选择控制照护人员的薪资成本，或精简其他岗位设置，由照护人员身兼额外的工作任务、加重工作负担，这势必影响保育质量的实现。在实践中，许多家庭托育点运营困难，只能勉强实现收支平衡，甚至亏损。因此，迫切需要从运营主体这一利益相关者的角度提供支持政策与扶持措施，使得家庭托育从业人员获得合理回报或奖励补贴，支撑其发展。

婴幼儿及其家长。家庭托育的生成与发展，很大程度上就是回应婴幼儿及其家长的实际需求。家庭托育点具有较高的可及性、信任度、个性化、家庭式等特点。可及性是指离家近、接送灵活、收费一般较低，因此对家长来说方便可及。信任度是指天然具备的邻里信任度高，更受家长青睐。个性化是指服务人性化、有弹性，家长一般可以就接送时间、收费形式、个性照护等合理需求，与运营者与照护人员进行协商处理。家庭式一方面是指家庭托育点的环境是家庭式的、温馨的，有助于婴幼儿适应，另一方面是指许多家庭托育的照护人员由社区全职妈妈担任，有助于建立良好的照护关系。对这类妈妈群体来说，既能够解决自己带娃的问题，又能够运用自身养育照护技能获得一份工作，乃至作为职业发展，有利于实现自我效能、发挥社会价值。

产权所有者及其他业主。家庭托育点的典型特点是利用居民住宅变为经营性用房，并且没有限制楼层，有利于盘活社会的存量房产，充分利用社区现有的公共服务设施和资源，扩大普惠托育服务的有效供给。从实际来看，一些家庭托育举办者就是住宅所有者，还有一些则采取租赁住宅的方式来举办，这将涉及“住改商”谁来办理、租赁期限多长为宜、停业后是否改回住宅属性等一系列问题，让产权所有者持犹豫、观望态度。对社区其他业主来说，能否一致同意举办托育？如果托育经营过程中出现扰民投诉、破坏社区环境、人员进出复杂造成安全隐患等问题，如何协调沟通与解决？类似问题都需要逐一回应，找到合理、可行的管理方案。值得注意的是，文件中规定了居委会的监督职能。在被授权开展家庭托育点监督职能后，如何发挥社区基层组织的自治优势、妥善协调举办过程中的邻里问题，将成为重要的研究与实践课题。

家庭托育点为发展普惠托育服务体系提供了必要支撑，为托育经营主体和从业人员提供了有选择的发展路径，为确有需求的婴幼儿家庭提供了灵活多元的照护支持，为盘活场地与社区设施资源、促进社区就业和志愿服务提供了平台与载体。可以预见，随着《家庭托育点管理办法（试行）》文件的出台，家庭托育点将向着标准化、规范化的方向有序发展，但仍需要依靠政府部门、行业与社会力量在其资质合规、降本增效、安全质量保障、邻里自治等方面打通堵点、难点，实现健康、可持续发展。

具体来说，政府部门应当做好顶层设计，积极出台相关政策细则，为家庭托育点找到合理的落地方案，通过运营补贴、奖励补助、购买服务等措施降低运营成本，调动社会力量举办家庭托育的积极性；运营主体应当积极履行办托责任义务，规范托育服务与管理，保障婴幼儿安全、健康与早期发展，为家长提供照护服务支持和科学育儿指导，同时保障场地业主及其他业主的权益；社区居委会可以充分调动家长、居民、业主委员会等社会力量，既能为家庭托育点提供志愿服务、场地等资源支持，又能积极参与家庭托育点的社会监督、协调与管理，切实构建全社会、全方位支持家庭托育服务发展的新格局。