突破瓶颈，建立公平优质的普惠托育服务体系

秦旭芳 臧天品

在日益凸显的“少子化”“老龄化”形势下，发展普惠性托育服务体系成为破解局面的重要举措，不仅有助于促进我国人口长期均衡合理发展，还对解决婴幼儿照护这一民生难题大有裨益。2019年，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》；2020年，国家发展改革委办公厅、国家卫生健康委办公厅印发了《关于组织实施普惠托育服务专项行动的通知》，为我国托育服务体系的建设提供了顶层设计与实践指南。此后，国家又密集出台了托育服务机构备案登记、设置标准、管理规范以及托育服务从业人员职业标准、行为准则等相关政策文件，逐步建立起托育服务的政策法规和标准规范。同时，各省市也陆续出台了符合本地实际的落地政策，如2022年安徽省出台《安心托幼行动方案》持续扩大普惠托育服务供给，2023年上海市正式实施《上海市学前教育与托育服务条例》以建立完善托育服务工作机制。从中央到地方，都对普惠托育服务体系进行了初期构建，并朝向规范化、标准化发展。但从现实的角度来看，我国普惠托育服务体系仍在政策、制度、机构和师资方面存在发展限制，需要多维破解。

正视普惠托育服务体系发展之“限”

政策之“限”：文本制约。近年来，中央层面密集出台了一系列相关托育政策文件，在全国一致的普惠托育服务政策理念的引领下，托育服务行业开局良好。各省市也相继颁布地方性托育服务政策规范，积极推动区域内托育服务事业发展。但当前托育服务政策顶层设计尚不完善，在托育服务体制建设、经费投入、质量评估、教师管理、监督等诸多方面，政策法律体系尚未健全，整体政策框架下的文本实施细则较为模糊。这就会给托育服务政策从中央到各省市地方的落实过程造成概念提法不统一、层级执行难落地、部门权责分不清等弊端。

制度之“限”：责任制约。在我国托育服务制度的具体责任落实中，国家层面是由国家卫生健康委负责托育服务管理工作，绝大多数省市托育服务工作则是由各级卫生健康部门牵头，但下落到一些地方，尚未明确托育服务行动的主要任务与具体责任单位。部分地区存在幼儿园有意愿办托、而地方实践管理中却缺少幼儿园下沉办托备案登记的可循路径，导致出现“办托无门”的现实情况。同时，从中央到各省市在制定具体托育方案和任务分解的过程中，统筹推进托育行动的工作机制尚不明朗。而普惠托育服务体系的建设涉及教育、人社、财政、民政、市场监管等多个部门的协同参与综合管理，仅靠单一部门牵头负责很难高效推动。另外，政府各个部门之间在托育政策的执行上往往缺乏组织互动与反馈沟通，这就减少了部署行动的一致性，一定程度上弱化了托育服务政策的實施成效。

机构之“限”：供给制约。有调查显示多数婴幼儿家长将“方便接送孩子”“离家距离近”作为选择托育机构时首要考虑的因素，就近托育服务的市场需求十分旺盛。然而，我国托育服务的社会供给目前还存在较大缺口，现存托育服务机构类型有限且机构资源布局不均，多集中于商业中心或临街商铺，婴幼儿照护服务的普及性与可接近性不足，普惠托育的辐射覆盖面亟待扩展，在现实层面呈现出托育服务供给规模与家庭托育需求失衡的局面。

师资之“限”：质量制约。由于我国普惠托育服务建设起步晚、需求大，特别是托育师资人才队伍建设相对滞后，托育教师身份属性模糊、职业标准和准入资质不完善等问题导致了教师流动性高、专业水平难以保障的困境。目前，托育师资队伍整体力量相对薄弱，从业人员主要为学前教育专业与医学护理专业，学历以中专、大专为主，其0-3岁婴幼儿照护理论基础不扎实、实践技能少，也为职后培训带来了难度。此外，托育专业多在中专、高职开设，本科院校与硕士培养点稀缺，升学通道尚未打通，课程设置与培养方案也模糊不清，托育从业人员专业发展路径受限。

探索普惠托育服务体系突破之“路”

以“完善托育服务政策法规的支撑性与配套性”为立法之路。从托育服务政策的顶层设计来看，应当建立清晰全面的托育服务政策体系，健全政策框架以细化政策实施细则。一方面需明确托育服务政策的逻辑体系，不断细化现阶段相关法律法规，包含托育服务经费投入、托育服务质量保障和托育服务师资建设等方面，构建互相支撑、相互配套的托育服务政策体系。另一方面，应立足我国各地区经济发展水平不同的基本国情，在由中央政府提供统一托育服务政策框架和指导的基础上，根据各地实际建设情况和托育服务需求，将政策落地与地方实际相结合，以实现托育服务的普惠、均衡和可持续性发展。

以“贯通托育服务制度的统一性与互动性”为管理之路。应当从托育服务制度的顶层设计和中央统筹开始明确定责，各级政府尽快设立托育主管部门，明确各部门职责边界，确保由国家卫健委履行牵头职责，会同教育部、人社部、财政部等各级各部门的托育服务顶层管理有序。各地方政府应建立清晰明朗的属地管理和分工负责机制，厘清地区内托育服务机构的申报登记与综合监管的职责所在，以避免出现无人监管的混乱局面。同时，建立中央与各省市地方执行部门机关之间的良性互动与反馈机制，推动托育服务责任部门的整合管理，明确政策目标、执行程序与考核标准，确保托育服务制度的有效运行。

以“丰富托育服务机构模式的多元化和普及性”为供给之路。我国城乡托育服务发展水平有所差异，不同家庭和人群的托育场所与模式需求也十分多样。要统合托育服务机构发展供给侧与各类家庭托育模式实际需求侧，积极推动有针对性的托育服务机构供给模式设计。按照常住人口分布和家庭托育需求配置托育服务机构设施，因地制宜地将社区托育服务、家庭托育服务点和家庭入户育儿指导，纳入“15分钟社区生活圈”、乡镇居家嵌入式服务和城乡社区托育服务体系等多模式建设内容。在此基础上，从大型城市逐步向中小型城市、城镇和乡村地区延伸，从而形成多元多样、普及覆盖的婴幼儿托育服务供给网络，让更多家庭在家门口就能享受到放心、便利的托育服务，逐渐缩小各地区托育服务发展的差距。

以“赋能托育服务人员培养一体化和专业性”为人才之路。构建多层次托育人才培育体系，在职前培养阶段，支持符合条件的普通高校、中高等职业院校设置婴幼儿发展和健康管理以及婴幼儿照护等相关专业，结合托育行业发展和0-3岁婴幼儿照护需求，修订专业培养方案，调整课程体系，细化教学标准。不断完善中职婴幼儿托育、母婴照护及幼儿保育，大专婴幼儿托育服务与管理及早期教育，本科婴幼儿发展与健康管理，硕士托育及管理等各层次专业人员队伍建设。各大高校与中高等职业院校、托育行业协会和相关企业可以走进托育专业课堂，深化校企合作，通过培育产教融合型企业，支持0-3岁婴幼儿托育实习实训基地建设。在职后培训阶段，完善已经初步形成的以普通高校、中高等职业院校为依托的托育服务人员进修、研修网络，倡导托育智库专家与托育机构、托育一线教师的合作，推行托育“职业培训包”和“工学一体化”培训模式，逐步设立和完善多形式、多层次的托育教师培训体系。同时制定科学、公正的托育服务人员评价标准，建立健全托育服务人员的职业等级评定、职业晋升与激励制度，赋能托育服务人员专业发展。