基于治淮建设项目探讨审计整改体制机制问题

李 婷，马福正，石文轩

（1.水利部淮河水利委员会，安徽 蚌埠 233000；2.淮河水利委员会水利水电工程技术研究中心，安徽 蚌埠 233000）

0 引言

近年来，针对国家、水利部及淮委对治淮建设项目审计发现的问题，项目法人及相关单位高度重视、积极整改，大部分问题已整改落实，但通过报送的整改资料、后续监督检查、审计整改台账来看，部分问题由于体制机制和制度，尚未完全整改到位。本文着重梳理了治淮建设项目审计中提出的“地方配套资金不到位”“建设单位管理费用超支”“土地证未办理”“竣工财务决算上报审批不及时”等四个较为普遍、典型的问题进行探讨。

1 地方配套资金不到位

1.1 基本情况

对于治淮建设项目存在地方配套资金不到位的问题，审计部门以“项目法人尽快向上级部门汇报，抓紧协调落实未到位的配套资金”“抓紧协调地方财政局妥善处理滞留的配套资金”下达审计意见，被审计单位大多以“积极协调上级部门，尽快落实未到位资金”“与财政局协商，将未拨付资金用于项目配套建设”作为整改结果上报。

1.2 问题影响及原因分析

地方配套资金不到位会延误建设期间的建设进度、导致项目法人拖欠工程款、不利于工程尾工实施、影响项目结余资金的处理。主要原因如下 。

（1）地方配套资金滞留在中间环节。部分地方财政部门或融资平台将已落实的地方配套资金滞留，未拨付项目法人，造成建设资金不到位。

（2）配套资金分解不符合制度要求。个别地方配套资金落实要求不合理，要求贫困县配套资金，但贫困县因财力有限难以落实。如：某主管部门在分解某一般堤防加固工程投资计划时，要求贫困县怀远县落实配套资金296.90 万元，该要求不符合《关于取消贫困县国家安排的公益性建设项目县级配套资金的通知》“取消国家在贫困地区安排的公益性建设项目县级配套资金适用地区”的要求，造成配套资金一直未落实到位。

（3）部分项目尚有概算结余未到位。部分工程因预算安排不合理、设计变更、相同建设内容在不同部门的建设项目中重复涵盖等，导致概算结余较大，地方政府认为工程建设资金已满足建设需要，不愿再到位配套资金。如：某沿淮洼地治理应急工程因相应建设内容已在其他部门项目中实施，导致该工程的概算结余较大，尚有县级配套资金210 万元未到位。

1.3 意见建议

（1）国家有关部门应进一步明确建设资金拨付程序、手续和要求，减少资金滞留，确保地方配套资金按时、足额到达项目法人。

（2）地方政府主管部门分解投资计划时，应严格执行国家关于地方配套资金相关制度，加强淮河流域经济发展较为落后的地区资金统筹平衡；对贫困县中央预算内投资安排的水利建设项目，可由原县级财政承担的配套资金改为省级或市级全额予以保障。

（3）完善建设项目落实地方配套资金的相关规定，并明确在存有概算结余的情况下，地方配套资金应按时到位或在满足建设管理基础上配套资金可以不到位。

2 建设单位管理费用超支

2.1 基本情况

对于治淮建设项目竣工决算审计中建设单位管理费用超支问题，审计部门以“对建设管理费超概算原因进行分析，完善手续；今后加强建设管理费的支出控制，防止超概算”下达审计意见。被审计单位大多会对问题产生原因进行分析，但完善手续的措施难以得到落实。

2.2 问题影响及原因分析

《基本建设财务管理规定》《基本建设财务规则》明确要求建设单位建管费应实行总额控制，超额列支且手续不完善违反了财经制度要求。除此之外，建管费超支会影响竣工财务决算审批，水利部明确建管费超支的直管项目不予审批竣工财务决算。主要原因如下。

（1）未完全结合水利项目特点批复建管费。《基本建设项目建设成本管理规定》和《水利工程设计概（估）算编制规定》以项目总概算或建安工作量为基数，按相应费率计算建管费，未结合水利项目时间跨度较大、战线长、管理难度较大等特点。

（2）地方实施项目的审批主体不明确。《基本建设项目建设成本管理规定》明确建管费超支的地方级项目应由同级财政部门确定审核批准的要求和程序，但实际工作中，部分同级财政部门未明确审批主体，手续无法完善。

（3）水利部明确建管费超支一律不批。虽财政部《基本建设项目建设成本管理规定》明确“中央级项目应事前报项目主管部门审核批准并报财政部备案”，但水利部在落实中明确建管费超支一律不批，手续无法完善。

2.3 意见建议

（1）主管部门应结合不同类型水利工程特点，充分考虑不同水利工程的投资额、人员配置、建设地点和周期等特点，优化建管费计算标准，定员定额计算建管费，满足建设管理需要。

（2）地方财政部门需完善有关规定，明确建管费超支项目的审批主体、审核批准、审核要求和程序；项目法人在建设过程中，应积极向当地财政部门反映建设情况，以便建管费超支时，及时完善手续。

（3）水利部在落实财政部规定时，不搞“一刀切”，考虑项目具体特点和实际建设情况，在对建管费不提高标准和扩大范围的前提下进行审批，减少项目法人用自有资金弥补的情况。

3 土地证未办理

3.1 基本情况

对于大多水利建设项目未办理土地证的问题，审计部门以“抓紧完成永久征地不动产权证办理”下达审计意见。被审计单位大多以“已积极沟通协调，尽快办理”作为整改结果上报，但实际上基本无法落实。

3.2 问题影响及原因分析

未办理土地证会影响水利管理范围内土地确权划界工作，并对划分管理范围与保护范围、明确责任主体及相应的责任义务产生影响，不利于水利工程设施的维护管理。主要原因如下。

（1）初步设计批复的经费与实际需要差异较大。水利工程大多未将实施占补平衡的资金纳入初步设计概算内，实际建设中，用于占补平衡的资金量较大，造成较大资金缺口，致土地证无法办理，如：某水库工程征地资金缺口测算约70 亿元，水库淹没影响区近10 亩建设征地手续及土地证尚未办理。

（2）前期未办理征地手续。因办理征地手续前置要素较多、办理难度较大，部分水利工程在概算批复后未及时办理征地手续，对后期办理土地证形成阻碍，如：某行洪区调整和建设工程某县境内永久用地14689.38 亩和某某县境内永久用地17523.72 亩的征地手续尚未办理。

（3）部门沟通协调不够。国土资源或生态环境部门将水利建设用地划分为基本农田或自然保护区，按照现行法律法规规定，水利建设项目所在区域无法办理土地证。

3.3 意见建议

（1）结合治淮建设项目所在地区情况和项目特点，在编制及批复项目初步设计概算时，按实际需要，将占用耕地实施占补平衡的资金纳入概算，补足办理征地手续的资金缺口，推进土地证的办理。

（2）水利部门应积极协调国土部门、地方政府进一步优化建设项目的用地审查报批要求，缩小用地预审范围、简化建设项目用地预审流程，分期分段办理农用地转用和土地征收；部分重大项目结合实际情况，可申请先行用地，后续补办用地手续。

（3）完善相关制度规定，进一步明确占用永久基本农田的重大建设项目范围；水利部门应与国土部门、自然资源部门加强沟通协调，明确已作为水利工程的建设用地不划分为基本农田或自然保护区，目前水利工程占用基本农田的事项基本得到解决。

4 竣工财务决算上报审批不及时

4.1 基本情况

对于建设项目项目法人上报竣工财务决算不及时、无确定部门审批竣工财务决算的问题，审计部门以“按要求编制竣工财务决算，并尽快上报”下达审计意见。被审计单位大多以“已按照相关要求编制竣工财务决算”作为整改结果上报，但部分项目竣工财务决算一直未审批。

4.2 问题影响及原因分析

首先，影响结余资金的处理，由于工程结余资金认定应以批复竣工财务决算为依据，竣工财务决算未批复，导致结余资金不能最终确认；其次，影响交付使用资产的确定，交付使用资产的规格、型号、数量、金额等信息虽以编制的竣工财务决算入账，但要批复后再进行调整；最后，影响交付使用资产和基建拨款的核销，竣工财务决算批复前需一直挂账，待批复后才能核销。主要原因如下。

（1）审核审批主体不明确。《基本建设财务规则》明确地方建设项目“竣工财务决算审核、批复管理职责和程序要求由同级财政部门确定”，但流域部分地方同级财政部门并未确定审批主体，如：某堤防加固工程的竣工财务决算早已编制完成，因项目法人无法掌握审核审批主体，一直未报送审批，审计部门后续监督检查时建议上报市水利局。

（2）成果共享机制尚未形成。大多地方水利建设项目由主管部门组织竣工决算审计及问题整改，项目竣工验收后，地方财政部门对竣工财务决算先进行财政评审再批复。由于主管部门和地方财政评审部门之间未形成成果共享机制，且竣工决算审计的定额标准存在差异，可能出现对工程价款和费用再次核减的情况。验收后，部分款项已支出，扣回款项难以实施，导致财政评审提出的问题无法整改到位，影响了竣工财务决算审批。

（3）审计问题未整改到位的项目一律不批。水利部对尚未完成审计整改的直管项目，竣工财务决算一律不批，如：某除险加固工程在上报竣工财务决算时，因仍有部分未完工程未实施，导致竣工财务决算延迟上报。

4.3 意见建议

（1）地方水利建设项目的同级财政部门应细化制度规定，明确竣工财务决算审核审批主体、管理职责和程序等，以便建设单位按时上报审批竣工财务决算。

（2）推动建立成果共享机制，探索地方水利建设项目主管部门与建设地财政厅联合开展竣工决算审计和财政评审，将发现问题、建议意见及时共享，督促问题整改，为竣工财务决算上报、审核、审批创造有利条件。

（3）水利部应进一步完善直管项目竣工财务决算审批的相关制度，对审计发现问题应分情况考虑整改方式和期限。对于涉及体制机制的复杂问题尚未整改的，应要求项目法人积极反映、明确整改目标，酌情对竣工财务决算予以审批。

5 结语

做好审计整改工作，不仅需要项目法人提高认识、规范行为，也需要审计机构剖析整改难点，积极反映，打通因体制机制和制度影响审计整改的壁垒，营造审计整改的良好氛围，提高审计整改效率和质量，进一步发挥审计效能