社会治理视域下城市人才房和共有产权房供给体系优化策略

李鹏

摘   要：基于社会治理的视角，本着主体多元、多方参与、民主协商、权力分散等核心理念，以广东省珠海市住房保障体系为研究对象，采取定性分析和定量分析相结合的研究方法，通过实证调研获取珠海本地实际情况的具体数据，在对珠海市人才房和共有产权房的需求状况与影响因素作出分析的基础上，提出人才房和共有产权房供给体系优化策略，旨在为进一步优化珠海市人才房和共有产权房供给体系提供理论和实践借鉴。

关键词：社会治理；人才房；共有产权房；供给体系；优化策略

中图分类号：F293        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）03-0037-04

社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。黨的十八届三中全会提出了“创新社会治理”，将“社会管理”转变为“社会治理”。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”可见，不断实现以“共建共治共享”为基本理念的社会治理制度，已经成为社会各界普遍关注的问题。住房问题是事关民生福祉的重大事项。党的十九大报告提出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，深化住房保障体系改革，让全体人民住有所居，是当前党与政府的重要任务。近年来，在住房保障体系中，人才房和共有产权房的兴起，在很大程度上满足了城市中不同住房需求群体的居住需要。我们以“社会治理”理论为根本遵循，本着主体多元、多方参与、民主协商、权力分散等核心理念，以珠海市的人才房和共有产权房的需求情况、影响因素和管理实践为依据，进而提出住房供给体系的优化策略，加快推进住房保障体系的改革与实践。

一、社会治理理论的含义和特征

治理（governance）这一概念来源于古希腊语，原意指操纵、控制。20世纪90年代以后，随着公民社会的逐渐形成，第三组织等社会自治力量对公共生活的影响日益加深，又重新引发了人们对政府与社会、政府与市场关系的思考。治理理论的兴起，拓宽了人们对公共管理领域研究的视角。

关于“治理”的概念，这里引用全球治理委员会于1995年所做的界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力[1]。治理有以下特征：治理是一个过程，而非单指一些规章、规则和制度，也不是单指一项或几项活动；治理的过程不以权威、命令和服从为基础，而以协商、调和为基础；治理并非只是公共管理部门行使职责，而是同时涉及公、私部门[2]。

从社会治理视角出发，为珠海市人才房和共有产权房供给体系提出优化策略，应重点基于主体多元、多方参与、民主协商、权力分散等治理理论的核心理念，促进政府—市场—社会三者关系重构，合理界定政府、市场主体、承租人、房屋产权所有者等各主体在住房租赁体系中的地位、权限、职责，这对于解决当前人才房和共有产权房供给体系中存在的问题，完善珠海市住房保障体系有着重要价值。

二、人才房和共有产权房的需求情况分析—以广东省珠海市为例

2018年4月，珠海市委、市政府印发了《关于实施“珠海英才计划”加快集聚新时代创新创业人才的若干措施（试行）》，其中提出对新引进的各级各类人才的住房问题给予不同程度的照顾，包括政府需保证人才房、共有产权住房的有效供给。

（一）珠海市人才房的需求分析

高层次人才和企业骨干员工是政府建设人才房的主要考察对象，良好的住房政策能够为留住人才创造有利条件。我们对珠海市南屏科技工业园、新青工业园、珠海国家高新区（唐家湾）等园区内的珠海光宇电池有限公司、珠海鹏辉能源有限公司、珠海格力电工有限公司等企业的部门主管级以上和技术骨干人员，发放了125份有效调查问卷，对其中数据进行分析。被调查者85%为大专以上学历（其中，大专学历28%，本科学历45%，研究生学历12%），58%为非珠海市户籍人口，有28%左右的受访者已购买自己的住房，35%受访者为租住的小区成套住宅。

全部受访者的月平均收入一般在2万元左右，房租支出占个人月收入的10%—20%左右。他们的收入水平已远高于珠海市居民月平均收入，但仍有40%受访者表示自己“想买房，但资金仍然不足”。由此可见，对于企业骨干和技术人员，特别是非珠海市户籍这部分人口，他们有着较为迫切而强烈的住房需求，配建一定比例的人才安居房，能够行之有效地解决这部分人才的住房问题。同时，32.5%的受访者表示，政府不用建设专门的人才公寓，只要给相关人员发放租房补贴，自己愿意到市场租房。另外，调研问卷中提到“珠海市已经出台了针对人才的共有产权房政策，个人和政府各拥有房子的50%产权，个人连续工作10年后可无偿获得政府持有的50%产权。如果你符合人才的有关要求，你对于此项政策的态度是？”47.4%的受访者表示“很想申请，少花一半钱就能住上自己的房”，30%表示“是否申请，取决于该房子的具体位置、面积、结构、周边配套等情况”。

（二）珠海市共有产权房的需求分析

共有产权房是以满足新市民住房需求为主要出发点，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，通过推进住房供给侧结构性改革，加快解决“新市民”等群体的住房困难问题[3]。共有产权房的保障对象以无法享受基本住房保障且短期内难以通过市场渠道解决居住问题、在城镇首次置业的“夹心层”家庭为主。共有产权房作为商品房和保障性住房的有效补充，将帮助城镇“夹心阶层”和各类人才实现住有所居。

我们针对珠海部分市民开展了对于共有产权房的政策了解和需求情况的调研，回收有效问卷347份，其中“关于共有产权房，你了解多少？”仅有3.25%的受访者表示“十分了解”，高达37.7%的受访者表示自己对共有产权房“完全不了解”，53.3%表示“了解一些”。可见共有产权房作为一项“新生事物”，还未完全进入公众的视野并为大家所熟知。调研问卷中关于对共有产权房的态度时，18.8%的受访者表示“希望马上实行”，53.9%表示对共有产权房“有点关心，是否申请要看共有产权房的位置、面积、结构、配套等具体情况”。实际上，珠海高新区首个共有产权房惠景慧园79套房源，开售两小时就全部售罄。珠海高新区的共有产权房的申购对象主要针对来自高新区优秀科技企业的优秀人才，这进一步显示出共有产权房在珠海有着广阔的发展前景。而且更值得关注的是，专门针对人才的共有产权房，可以通过配建或是货币补贴的方式来实现。调研结果显示，37.7%的受访者表示“不用专门建设共有产权房，给予买房补贴，自己买商品房”。

三、影响人才房和共有产权房需求的因素分析

（一）影响人才房需求的因素

1.人才增量。“珠海英才计划”的出台，有利于不断加大对各类人才的引进、培养、使用和服务力度，不断完善人才政策和优化人才发展环境，推动全市人才工作和人才队伍建设取得明显成效。在政策的带动下，未来珠海将呈现人才聚集的态势，对人才安居房的需求量成增长态势。

2.准入条件。目前，人才安居房的申请对企业和个人准入条件都有着严格的限制。一般来讲，人才保障对象包括全日制本科及以上学历，来自高新技术或是规模较大的企业。准入标准的设定将极大影响人才安居房的需求量。

3.居住便利程度。人才安居房首要满足的就是人才工作和生活之间的便利，以提高居住平衡水平为目标，加强就业中心附近以及半小時通勤圈内的人才安居房配给。调研中提及“如果你没房且符合目前公租房（含人才公寓）的申请条件，决定你是否申请的最重要的因素是”，36%受访者重点考虑周边学校、医院和其他公共设施的配套情况，31%受访者主要考虑公租房的位置、小区管理和交通情况。

4.价格定位和收入水平。人才安居房是专门针对人才的保障性住房，所以租售的价格定位都要体现出对人才的照顾倾斜。如果是出租的方式，人才房的租金比例一般占到收入的10%以内较为合理；引进人才的共有产权房价格定位，应符合贷款偿还金额在月家庭收入的15%—30%之间比较合理。

5.配建方式。新增建设用地配建是人才安居房建设的重要组成部分，但仅仅依靠新增建设用地配建的人才房是无法满足需求的。调研中提及“如果你符合目前人才公寓的申请条件，你最希望公租房……”33.1%受访者希望分散建在一些商品房小区里，25.3%受访者希望在某个地点集中建设。可见城市住房保障发展所需的土地资源正日益紧缺，急需在供应渠道上结合不同的筹建方式制定多渠道的供应方式。

（二）影响共有产权房需求的因素

共有产权房的需求量应定义为居民愿意且能够购买的共有产权房的数量。按照这个定义，能否形成有效的共有产权房需求量受到两方面因素的影响：一方面，居民要有购买共有产权房的意愿，如果居民根本没有考虑过购买共有产权房，便不会形成共有产权房的需求量；另一方面，居民要有购买共有产权房的能力，如果仅有购买的意愿而没有购买的能力，也无法形成有效的需求量。居民的购房意愿和购房能力受到准入标准、居民经济状况、住房消费情况、住宅租赁市场、商品房市场、共有产权房价格、人口等因素的影响[4]。

1.价格因素和个人出资比例。共有产权房的价格是由政府直接制定的，它对居民的最终购买决策同样有着重要的影响，居民会在综合考虑房屋的租赁价格、商品房价格、共有产权房价格后，做出是租房还是买房，抑或是购买商品房还是共有产权房的决定。此外，个人与政府的产权比例直接决定着个人出资额的多少。调研显示，59.7%的受访者表示如果可以申请共有产权房的话，最希望个人与政府的产权比例是5∶5。

2.选址、户型和周边配套情况。居住的舒适度和便利性直接影响共有产权房的需求量。调研结果显示，70%的受访者认为共有产权房的位置、小区管理和交通情况以及周边学校、医院和其他公共设施的配套情况等会直接影响自己是否选购共有产权房。30.5%的受访者表示共有产权房“不用集中建设，可分散建设在品牌开发商的商品房小区里（俗称‘配建）”。40.9%的受访者表示最希望申请100—120平方米的共有产权房，35.7%的受访者表示最希望申请80—100平方米的共有产权房。

四、人才房和共有产权房供给体系优化策略

通过上述对珠海市人才房和共有产权房的需求状况与影响因素分析，基于社会治理的视角，我们认为从人才房与共有产权房的供给侧来看，应本着多元主体参与、民主协商的原则，政府可调动社会多方力量共同参与到供给体系的建设中来，重点发挥“两机构、一平台”（珠海市住建局、珠海市安居集团有限公司和珠海市保障性住房管理平台）的作用，实现政府—市场—社会三者关系重构，合理界定政府、各方市场主体、承建方、房屋产权所有者等各主体在供给体系中的地位、权限、职责，具体来讲可实施以下策略。

（一）“多管齐下”实现多主体供给

人才安居工作应与公共租赁住房保障体系结合起来，通过发放住房补贴、租赁人才公寓、购买共有产权房等方式相结合。具体可以考虑面向人才采取专配公租房、共有产权房和发放租房补贴、购房补贴等多管齐下的方式，提供有效供给。另外，现阶段需要引进人才的企业主要集中在工业园区。而大多数工业园区的配套设施质量并不高，考虑到人才对居住环境、配套设施的要求，园区配建的人才房难以满足人才的长远居住要求。为此，应重点考虑以购房货币补贴+过渡性人才公租房的形式满足人才的住房需求。既充分考虑到市场上可供出租及购买的房屋较多的现状，做到既保障人才的住房需求，又实现促进楼市健康发展、避免社会资源浪费的目的。

对于共有产权房的相关政策，可将公共租赁住房、共有产权住房与普通商品住房三者紧密联合成一个整体来考虑，处于中间的共有产权住房可通过“先租后售”和“政府助购”等方式与公共租赁住房和普通商品住房相衔接[5]。

（二）多渠道保障房源供应

人才房建设涉及到的配套设施较多，成本较高，从建设到交付的周期也较长，后期的管理成本也较高。建议政府慎重考虑是否建以及建在哪里。从珠海目前情况来看，在工业园区周边进行集中建设人才房较为合理。但由于人才对配套设施的要求高（如考虑子女就读优质校等），如果选择在工业园区附近建设人才房，其实也难以达到以房留人的目的。

现阶段工业园区周边已经有较多的住宅小区，可以考虑在工业园区周边由政府改建、配建、长期租赁、收购社会存量住房等方式多渠道筹集房源，面向符合条件的各类人才供应。企业自身对于人才的待遇也较好，待这些人才具备一定的经济基础后，再通过共有产权住房、购房补贴的形式协助其解决住房问题。特别是当前珠海存量住房过剩、新建住宅过剩的情况下，通过收购社会存量住房来筹措人才房房源，具有现实的可行性，对于化解当前库存过高的难题也有帮助。综上，对于珠海而言，人才房应当以小区配建房、人才聚集区域园区配建为主，不适宜大规模单独建设。人才房应当被定位为过渡性房屋，以优惠条件鼓励人才自主购买住房。

在共有产权房的供应方面，结合珠海当前新建住宅库存，以及存量住宅空置较多的状况，在房源供应方面，建议采取共同购买社会存量住房、“单独选址，集中建设”及“在商品住宅建设项目中配建”三种方式，为共有产权住房保障形式提供房源。而其中又以共同购买社会存量住房、“在商品住宅建设项目中配建”两种形式为主要来源。

（三）合理界定保障对象的申请资格

如果想进一步加大人才引进力度，“不拘一格降人才”，则可以合理降低企业准入条件和企业申请人才住房准入条件，让更多规模尚小、纳税尚低的有发展潜力的创新型企业人才享受到住房保障。人才房的申请对象可以不受户籍限制，以有效满足企业人才的需求为导向。共有产权住房的保障对象，就当前珠海的实际来看，应当以新引进的人才，以及企业无房的核心人才为主要保障对象。在认定的标准上，可以政府标准与企业标准相结合的形式来确定保障对象。

（四）用好政府和市场“两只手”调整定价

人才房是专门针对人才的保障性住房，所以租售的价格定位都要体现出对人才的照顾倾斜。结合现阶段市场租金状况，如果以出租的方式提供人才房，租金比例一般占到收入的5%—10%较为合理；用于引进人才的共有产权房，价格定位为目前市场价的1/3—1/2较为合理，贷款偿还金额占家庭月收入的15%—30%之间较为合理。

共有产权房的定价方面，对于来源于“单独选址，集中建设”及“在商品住宅建设项目中配建”的房源，可采取“保本微利”的定价原则和差异化的定价策略。产权分配上，个人出资额不低于50%—70%，在此基础上居民可自行选择出资份额。供应对象一般根据企业的纳税、生产规模等状况，给予一定的指标；在退出管理方面，应规定居民购买房屋至少满5年方可将房屋上市转让，转让时政府有优先回购权。

（五）逐步探索落实“租购同权”政策

住房“租购同权”政策是促进公共服务均等化从而实现社会公平的重要体现。珠海现阶段可吸取其他城市的相关经验，不断探索完善“租购同权”相关政策，切实满足租房群体的正当利益诉求，实现发展成果更多更公平，惠及全体人民。

参考文献：

[1]   郭晓明.马克思社会治理思想及其在新时代中国的发展研究[D].赣州：赣南师范大学，2020.

[2]   王名，董俊林.关于新时代社会治理的系统观点及其理论思考[J].行政管理改革，2018（3）.

[3]   住房城乡建设部印发《意见》支持京沪开展共有产权住房试点[N].经济日报，2017-09-22.

[4]   王浩.基于BP神经网络的上海市共有产权保障房需求预测研究[D].西安：西安建筑科技大学，2016.

[5]   刘远胜.市场化背景下共有产权住房制度的创新与发展：以江苏省淮安市为例[J].产业与科技论坛，2015（11）.

Optimization Strategies for the Supply System of Urban Talent Housing and Shared Property Housing from the Perspective of Social Governance

— A Case Study on Zhuhai in Guangdong Province

Li Peng

（School of Marxism，  Guangdong Institute of Science and Technology， Zhuhai 519090， China）

Abstract： Based on the perspective of social governance， adhering to the core concepts of diverse subjects， multi-party participation， democratic consultation， and decentralization of power， this study takes the housing security system in Zhuhai， Guangdong Province as the research object， adopts a combination of qualitative and quantitative analysis research methods， and obtains specific data on the local actual situation of Zhuhai through empirical research. Based on the analysis of the demand and influencing factors for talent housing and shared property housing in Zhuhai， propose optimization strategies for the supply system of talent housing and shared property housing， aiming to provide theoretical and practical references for further optimizing the supply system of talent housing and shared property housing in Zhuhai.

Key words： social governance; talent housing; shared property rights housing; supply system; optimization strategy

[責任编辑   刘   瑶]