农村留守儿童受教育权政策法律分析

智普 何颖

在我国城市化进程持续推进中带来的一项后果是大量农村年轻人背井离乡，来到城市，而大多数农民工无法将子女带到城市，因此其子女被迫成为农村留守儿童。而留守儿童的义务教育方面出现了一些新的问题亟待解决。

一、农村留守儿童教育现状

在我国城市化进程中，有大量农村劳动力进入城市，出现了大量农民工子女留守乡村的局面，成为农村留守儿童。农村留守儿童规模庞大，分布相对集中。据资料统计显示，不满16周岁的留守儿童已达900多万人。隔代监护，即由（外）祖父母监护的人数占89%；而由亲朋好友监护的占3%；还有近8%留守儿童为无监护人或者无监护能力的人进行监护。由此可见，留守儿童大部分由隔代老人监护，还有少量为无人或者无监护能力人监护，这就造成农村留守儿童教育出现很多问题。根据《中国留守儿童心灵状况白皮書》的调查，留守儿童的心理健康水平、学习成绩和性格养成与非留守儿童相比，更容易出现问题，根据对云南、安徽和江西三省的调查数据分析结果，这些地区的留守儿童遭受到躯体暴力的发生率多达65%，而精神上受到暴力的情况更是高达91%。这些数据表明大量农村留守儿童无法正常获得家庭教育，导致了心理问题突出。

虽然我国《义务教育法》实施九年义务教育，但农村留守孩子的情况却不容乐观。首先，由于孩子在学业方面缺乏父母有效的监护，农村留守孩子的学习成绩普遍较差，辍学率也很高。其次，在中国高速城镇化进程中，部分地区撤并了乡村小学。农村留守孩子在乡村可以接受到教育时间大大减少了，同时由于父母缺乏经济实力承担农村留守孩子在县城读书的学费，加上城市面临着户口壁垒的问题，更加减少了农村留守孩子可以接受教育的时间，压缩了农村留守儿童受教育的机会，长此以往，留守儿童的发展势必会受到影响。

二、法律保障留守儿童受教育权

我国有一系列法律保障留守儿童受教育权。《中华人民共和国宪法》中“父母有义务教育未成年子女”。《教育法》中“受教育者在入学和升学上有平等的权利”。《义务教育法》中也提出了地方政府应该为农民工子女提供平等接受义务教育的条件。《未成年人保护法》规定：“父母或监护人不得放任未成年人失学、辍学；未成年人的父母或者其他监护人因为要外出，在短时间内不能照看未成年人的，他们应该选择一个在品德、身心健康等方面合适照看的人来照顾他们的生活。”此外，2016年国务院为全面系统地解决农村留守儿童问题，发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，文件中明确了保护农村留守儿童的一些政策和工作机制，说明留守儿童问题开始受到前所未有的重视。

《中华人民共和国家庭教育促进法》在2022年1月正式实施，这是我国首次就家庭教育进行专门立法。其中规定“在教育未成年子女时，应该亲自养育，加强亲子陪伴，父母双方要共同参与到未成年人的教育中来”。这就要求父母不得生而不养，养而不育。

由此可知，关于儿童受教育权的家庭保障法律已经规定得较为完善，从宪法、义务教育法、未成年人保护法，再到最新出台的家庭教育促进法，均保障儿童受教育权。

对于农村留守儿童问题的解决，国家虽然在宏观层面已经制定了一些较为完善的法律制度和其他相关鼓励措施，但是在具体如何解决问题方面需要各地方政府去积极落实，而在实际落实过程中也存在一些问题。

三、农村留守儿童权益保障实施中出现的问题

（一）留守儿童教育权保障法保障力度不够

农村学校受到城镇化的冲击，使得农村留守孩子的受教育权益逐渐被挤压。中国现有立法制度对于农村留守孩子受教育权益的保障力度还远远不够。此外，城市二元户籍制度也在限制随家长进城的农村留守孩子受教育权益的实现。农村留守儿童也无法享受到与城镇居民相同的基本医疗和社保。

目前依然缺少专门针对农村留守儿童教育的法律。现阶段的立法文件主要针对普通儿童，却忽视了留守儿童的特殊教育诉求。虽然现有的教育法等法律及相关政策也适用于留守儿童受教育权，但由于针对留守儿童为主体的教育权立法尚未出台，使作为困境主体的留守儿童受教育权得不到全面保障，完善的留守儿童教育权保障体系尚未形成。针对留守儿童仅有《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，这样的执法力度远远不够。国家、社会等对留守儿童受教育权保障的责任内容规定笼统，法律原则性规则较多，法律条文的精准指导有待加强。

（二）教育政策落实难

我国虽然出台了若干受教育权保障政策，但这些规定具有较强的概括性和原则性，缺乏相应政府配套措施的衔接，操作性不强。农村留守儿童是我国的特殊群体，处于弱势地位，在教育行政执法过程中应当充分考虑农村留守儿童的特殊性，尤其是政府制定相关的配套政策时要有明确性和针对性。例如教育部在管理全国性的教育工作时，可以为农村留守儿童设立专门的部门，在留守儿童受教育权受损害时，国家应该设置教育公益诉讼。

教育行政部门的处罚力度相对较小，教育强制性措施未能很好地实施。在面对一些违规学校及机构时，罚款金额较少，甚至有些行政部门没有罚款的职责。例如在面对罚款问题时，行政部门需要向法院进行申请后才能执行，这使我国现阶段的教育行政执法力度偏小。

四、完善农村留守儿童权益保障建议

为确保农村留守儿童受教育权的实施，需要政府、学校、家庭三方面配合，才能促进农村留守儿童的全面发展。

（一）政府

1.制定完善的法律制度

健全的法律政策和完善的法规制度体系对于解决农村留守儿童问题具有较大的推动力，所以要重点从法律和制度层面进行跟进和完善。国务院办公厅发布的《工作意见》在效力层级上只是行政规章，为了更充分保障农村留守儿童利益，可以制定针对留守儿童教育权的《留守儿童保护法》，形成更加完善的法律保障制度框架，进一步健全政府执法监督体系和行政立法制度，提高对农村留守儿童生命财产安全的法制保护力度，为广大农村留守儿童创造出一个健康和谐安全的成长平台。

2.加快完善我国的监护制度

可以从以下三个方面加快完善我国的监护制度，确保农村留守儿童受教育权，第一，根据家庭教育促进法中对家长及其监护人的监护要求，监护内容不仅包括监护人对孩子的监护责任，在培养和保护孩子上还应该补充一些内容，并适当提出一些规范措施，如监护内容中涉及农村留守儿童的一些权利问题，对未承担监护责任的监护人进行追责。第二，遵守孩子权益的最大化原则，如果由于家长长期在外工作而无法承担监护责任的，对委托监护人的情况应充分考虑到留守儿童的实际状况，但同时也要考察其意愿。第三，对监护人拒绝履行监护责任或者履行不当的情形，及时取消其监护资格。

3.采取措施疏导留守儿童心理问题

针对留守儿童出现的心理问题，建议首先政府部门可以借助网络信息技术的普及，家长利用监控实现与子女的联络，随时随地关心子女的学业与日常生活。另外设置视频聊天室，使留守孩子和父母实现视频通话，最大程度减少家长缺乏陪伴带来的对留守儿童心理关爱的不足。其次，为提高农村留守儿童权利，维护队伍的专业性，应该按照实际需要培训具备专业资格的心理咨询员团队，对农村留守儿童的心理健康问题进行专门引导。最后，要着力打造留守儿童之家，让留守儿童可以从集体游戏中寻找乐趣，弥补没有家长陪伴带来的情感匮乏。

（二）学校

1.加强教学激励和学校监管

农村留守儿童作为一个独特的群体，已经失去了部分家庭教育，政府需要建立相应的激励机制，并完善法规和政策，对为留守儿童做得好的学校进行鼓励和奖励。学校要高度重视留守儿童的身体和行为变化，定期进行全面考核。教育主管部门在对学校年底考核时要增加留守儿童考核的及格率、优秀率，有助于增强教师关心留守儿童的积极性。

2.创新和改进教学制度

小学教育对农村留守儿童的成长至关重要，学校在对农村留守儿童培养方面不能一成不变，必须因材施教，对当前的教育体系加以革新与完善，为留守儿童上心理辅导班或其他合作学习类的课堂，借助班级资源幫助一些有孤独、自卑等心态的留守儿童敞开心扉，融入集体。同时，校长和教师要对留守儿童一视同仁，全面掌握其学习、生活情况，及时发现学生的特长和爱好，激励、指导留守儿童走向适合自身的生活轨道。

（三）家庭

1.强化父母作为法定监护人的法律责任

父母的启蒙教育是影响留守儿童终生成长不可或缺的教育资源。《家庭教育促进法》规定：父母应亲自养育未成年人，共同参与，发挥父母双方的作用。也就是说作为第一责任人的父母应该履行这项法定义务。法律保障留守儿童受教育权的责任不仅仅是吃饱穿暖，而且要让未成年子女在身边接受义务教育。

留守儿童父母对子女因监护的缺失以及造成子女权益受损都应承担相应的法律责任，对监护人开展科学有效的监管，搭建健全完善的监管法律机制。监管法律机制能否有效运转是关乎保障留守儿童权益的前提条件，必须健全相关法律制度，加大对留守儿童的经济支持力度。此外，当地政府要开展对监护人的法制教育宣传活动，通过宣传活动让监护人意识到教育的重要性，同时要严厉打击不让孩子接受教育的行为。

2.对担任委托监护人的（外）祖父母进行培训

根据搜集到的统计数据，农村留守儿童中由（外）祖父母监护的占农村留守儿童总人数的96%，很多隔代监护的（外）祖父母的教育观念落后，文化水平不高，对孩子的学业、品行、素质能力的提升往往心有余而力不足，很多（外）祖父母也仅仅把吃饱穿暖作为第一养育要素，而不去关心孩子的身心健康发展。为了解决这个问题，目前最简单有效的措施就是地方政府定期培训这些（外）祖父母，让这些（外）祖父母上一些家庭教育课，教给他们科学教育孩子的方法，使得留守儿童能够养成良好的生活和学习习惯，有助于孩子学习成绩的提高，减少留守儿童的辍学率，促进农村留守儿童的全面发展。

总之，农村留守儿童受教育问题离不开社会和学校的支持，只有国家和社会支持家庭教育，鼓励与帮助留守儿童父母将孩子带到身边接受教育，留守儿童受教育权的家庭保障才能有效实现。