第三方环境服务法律规制的法典化

摘要 中国的第三方环境服务市场发展迅速，第三方环境服务已经成为辅助履行环境义务的普遍方式。第三方机构的逐利性，使得第三方环境服务既是服务于生态环境治理的手段，又成为生态环境治理的对象，需要引入法律规制，并在生态环境法典编纂中予以回应。近年来中国第三方环境服务市场的造假乱象充分暴露了中国既有第三方环境服务法律规制在规制理念、范围、方式、适用规则等方面的体系性缺陷，需要借助生态环境法典编纂之机实现第三方环境服务规制的体系构建和集成创新。第三方环境服务法律关系的复合性结构决定了第三方环境服务法律规制体系的公私协同属性。其中基于合同的私法规制是第三方环境服务法律规制体系的基础；基于公权力的公法规制则是第三方环境服务法律规制体系的主导；基于行政效率和环境公益保护前置化的要求，又需要将行政规制确立为第三方环境服务公法规制的重心，并配以相应的法律责任作为保障。生态环境法典中涉及第三方环境服务法律规制的规范体系应当采取总分结构。总则编应当在国家生态环境治理体系和机制章节中设置第三方环境服务专门条款，完整呈现第三方环境服务中公私协同的法律关系；污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展分编应当着重对各自领域内已有的第三方环境服务类型的行政规制作出具体规定；生态环境责任编应当进一步明确第三方环境服务机构的侵权责任规则、刑事责任规则，构建行政责任优先、刑事责任后备威慑的制裁体系。

关键词 第三方环境服务；法律规制；生态环境法典

中图分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）12-0036-10 DOI：10. 12062/cpre. 20241104

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于2024年7月18日通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）第十二部分将“聚焦建设美丽中国”这一总目标具象化为“深化生态文明体制改革”，并分解为完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系和健全绿色低碳发展机制3大任务。自20世纪90年代末以来，中国第三方环境服务的业务范围不断扩展、市场规模不断壮大，已成为生态环境治理市场体系中最为活跃的一个领域。然而，近年来第三方环境服务造假现象层出不穷，这与第三方环境服务法律规制体系不健全有着密切关联，同时也使得第三方环境服务成为生态环境治理责任体系、监管体系和法规体系建设中面临的热点和难点问题。《决定》同时也将“编纂生态环境法典”确立为完善生态文明基础体制的核心手段，这就为生态环境法典编纂提供了明确的政治决断和政策依据，使其成为确定的国家行为。在此背景下，系统分析第三方环境服务的产生过程以及相应的法律规制实践及其困境，进而描绘出第三方环境服务法律规制法典化的社会背景和现实基础，并最终从应然层面的逻辑构造和实然层面的规范表达两个角度阐述第三方环境服务法律规制的法典化方案，既是完善第三方环境服务法律规制的需要，也是生态环境法典编纂必须予以回应的现实议题。

1 法典化背景：第三方环境服务的兴起与法律规制需求

法典是国家立法的高级形式，编纂生态环境法典是提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平、全面推进美丽中国建设的重大举措［1］。第三方环境服务是近十年来中国生态环境治理实践中的前沿和热点领域，对其发展过程的系统梳理和法律规制需求的揭示，构成了讨论第三方环境服务法律规制法典化的社会背景。

1. 1 第三方环境服务的发轫

随着工业化发展带来的环境问题和环境风险不断加剧，自20世纪中叶起，西方国家在从自由国家过渡到福利国家后，又开始向环境国家转型［2］。这就要求国家将生态环境治理作为一项重要的国家任务来完成，一方面要求政府必须履行国家环境保护义务，主要包括现状保持义务、危险防御义务和风险预防义务［3］；另一方面环境的共享性决定了生态环境治理的公私合作格局［4］，企业、社会组织和公民等私主体同样应参与到生态环境治理的全过程中，履行相应的环境保护义务。

由于生态环境治理事务的多样性和复杂性，无论是政府履行国家环境保护义务，还是企业、社会组织和公民等私主体履行环境保护义务，在自己履行外也需要借助专业的第三方主体辅助履行，以降低成本、提升生态环境治理质量。中国早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第6条和1989年正式颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第13、第26、第28条中就明确规定，将编制环境影响报告书，污染防治设施与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用等设定为企业的法定义务。同时因这些义务的内容涉及较强的环保技术要求，需要借助“外力”才能得以履行，这就出现了第三方环境服务的萌芽。1993年召开的第二次全国工业污染防治工作会议提出“三个转变”策略，要求工业污染防治开始从分散向集中治理转变［5］。于是政府开始将大量的市政污水处理、垃圾处理等业务委托给第三方环境服务机构来承担，这就使得第三方环境服务扩展至工业污染集中治理领域。

尽管从20世纪70年代末到90年代初第三方环境服务在中国生态环境治理实践中已崭露头角，但由于当时仍处在计划经济时代，能够提供第三方环境服务的都是一些具有事业单位性质的科研院所，因而并不存在实质性的第三方环境服务市场。

1. 2 第三方环境服务市场的勃兴

自20世纪90年中后期中国开始由计划经济转型社会主义市场经济，社会分工日益精细。企业更多关注的是自身核心业务的发展，无暇顾及末端生态环境治理，对第三方环境服务产生了较大需求，这时真正意义上的第三方环境服务市场才开始应运而生［6］。

进入21世纪以来，中国的工业化和城市化进程呈现出两大特征，一是重工业占绝对主导地位［7］；二是大量农村人口向城市中心集聚［8］。这就使得环境污染第三方治理成为第三方环境服务中最为活跃的一个领域，生态环境部等有关部门先后颁布了6项有关环境污染第三方治理的国家政策，内容涉及环境市政服务的市场化运营、污染治理的多元资金投入和火电厂烟气脱硫特许经营试点等多个方面［6］。这些政策文件以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，为营造统一规范、竞争有序、监管有力的第三方环境服务市场提供了有力的政策引导和支撑［9］。以环境污染第三方治理为引擎，中国的第三方环境服务市场开始步入深化阶段，无论是业务范围还是市场规模都有了极大的扩展。

第三方环境服务业务范围的扩展主要表现在3个方面：首先，第三方环境服务的适用范围不再局限于污染防治领域，而是扩展至生态保护、自然资源保护、绿色低碳发展领域，出现了诸如水土保持方案编制、水资源论证报告编制、节能评估、碳核查等大量新兴的第三方环境服务。其次，第三方环境服务所辅助的环境义务类型也不再局限于零散的少数环境义务，而是扩展至环境管理的全过程。无论是事前预防的环评、事中控制的排污许可和环境监测、事后救济的突发事件应对和生态环境修复，都存在着第三方环境服务的适用场景。最后，第三方环境服务的委托方也不再局限于负有环境义务的行政机关或者私主体，司法机关也开始委托第三方机构提供专业的环境服务，出现了环境司法鉴定服务、司法判决执行监督服务等新型第三方环境服务［10］。

第三方环境服务市场规模的扩张主要表现在两个方面：第一，营业收入的急剧增长。根据国家环保总局发布的《2004年全国环境保护相关产业状况公报》，2004年全国环境保护服务收入是264. 1亿元［11］，仅占环保产业总收入的5. 8%。然而，到了2022年全国环境保护服务营业收入总额已高达1. 44万亿元［12］，不到20年的时间增长了50多倍；环保服务收入在环保产业收入中的占比也急剧扩大至65%。第二，第三方环境服务机构数量的增长。根据《2011年全国环境保护相关产业状况公报》首次对环保服务从业单位数量的统计，2011年全国环境保护服务从业单位共8 820家［13］。但截至2022年底，全国环境保护服务从业单位已达到29 849 家［13］，10 年间增长了两倍多。

1. 3 第三方环境服务的法律规制诉求

第三方环境服务机构的逐利性与服务内容的公共性之间具有天然的张力关系，第三方机构在自利动机的驱动下会发展出一系列谋利行为和策略，使得环境服务的客观性和公共性被消解［14］。因此，第三方环境服务既是一种提高治理效能的生态环境治理手段，同时也必然是生态环境治理的对象。对第三方环境服务法律规制的缺失或虚置，很可能会导致第三方环境服务出现“延时交货”“无法交货”以及“短斤少两”“以次充好”等现象［15］，甚至出现第三方环境服务机构与环境义务人之间基于利益需求的“合谋”行为［16］。

事实上，上述理论层面的担忧在中国已经或多或少得到应验，第三方环境服务实践中的弄虚作假现象已经引起各方高度关注。2022—2024年连续3年的全国生态环境保护工作会议中，都将打击第三方环境服务机构弄虚作假作为重要任务。截至2023年底，生态环境部等部门共联合查处有违法行为的第三方环境服务机构2 260家，公开曝光违法典型案例457 个，移送刑事立案193起［17］。同时，从2022年开始至今，生态环境部已公布3批（第13批、第18批和第20批）共14起专门涉及第三方环境服务机构弄虚作假的生态环境执法典型案例；2024年6月，最高法和最高检也分别发布了3起生态环境领域第三方环境服务机构弄虚作假典型案例。第三方环境服务弄虚作假的“乱象”，严重扰乱了环境服务市场秩序，降低了生态环境治理效能，也更进一步凸显了第三方环境服务法律规制的重要性和必要性。

编纂生态环境法典是完善生态文明基础体制的重要抓手，而法典的本质是法律规范的体系化。这不仅要求对现有生态环境保护法律规范进行汇编，实现形式上的体系化；更要求回应生态文明体制的最新进展，对已经滞后的规定进行必要的修改完善，对社会经济生活中出现的新情况、新问题做出有针对性的新规定［18］，从而实现对现有生态环境保护法律规范的系统再造和集成创新，达成实质性上的体系化。就此而言，作为生态文明建设实践中出现的新现象，第三方环境服务的法律规制是生态环境法典编纂必须予以回应的重要议题。

第三方环境服务存在上述诸多“乱象”，并不完全是由于缺乏法律规制，也在很大程度上是因为既有的第三方环境服务法律规制没有产生预期的效果。因此，生态环境法典编纂是回应第三方环境服务的法律规制诉求，弥补既有法律规制的体系性缺陷，实现第三方环境服务法律规制形式和实质体系化的良机。

2 法典化基础：第三方环境服务法律规制的实践与困境

对第三方环境服务的法律规制与第三方环境服务市场的发展相伴而生，在既有的生态环境法律中存在着一些涉及第三方环境服务法律规制的条文。然而，目前第三方环境服务法律规制又面临着多重困境。这为第三方环境服务法律规制的法典化提供鲜活的实践给养和基础，同时又提出了需要在生态环境法典编纂中予以重点关注和解决的问题。

2. 1 第三方环境服务法律规制的实践展开

通过对既有生态环境法律中第三方环境服务条款的梳理，可以发现对第三方环境服务的法律规制大体可以分为两个阶段，一是早期针对特定领域第三方环境服务的行政规制，二是近年来以提高第三方环境服务违法成本为核心目标的责任规制。

2. 1. 1 针对特定领域第三方环境服务的行政规制

行政规制是国家机关为实现一定的规制目标，运用行政权力直接或间接干预市场秩序的规制方式［19］，相较于其他规制方式而言，具有直接性、高效性和强制性等优势。同时，尽管中国拥有一种独特的“党政体制”［20］，“但我们也同样无可避免地是一种行政国家的国家形态”［21］。受上述因素的影响，在第三方环境服务的法律规制实践中，行政规制成为早期主要的规制方式。从既有的立法规定看，针对第三方环境服务的行政规制主要包括两个方面。

一是关于提供环境服务活动必须具备相应资质的义务和违反该义务应承担的行政责任规定。此类条款主要包括：①2020年修订施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第80条第1款、第2款等规定受托方第三方环境服务机构从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动应当取得许可证和应当按照许可证从事上述经营活动的义务条款，以及该法第114条等规定受托方第三方环境服务机构违反该义务应承担的行政责任条款。②2003年施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》第46条第1款、第2款等规定受托方第三方环境服务机构从事放射性固体废物贮存、处置应当取得许可证和应当按照许可证从事上述活动的义务条款，以及该法第57条等规定受托方第三方环境服务机构违反该义务应承担的行政责任条款。③国家市场监督管理总局2021年修订施行的《检验检测机构资质认定管理办法》第34条等规定受托方第三方环境服务机构未依法取得检验检测资质认定，擅自向社会出具具有证明作用的数据、结果应承担的行政责任条款。

二是关于提供环境服务活动不得弄虚作假的义务和违反该义务应承担的行政责任规定。此类条款主要包括：①2018年修正施行的《中华人民共和国大气污染防治法》第54条第1款、第62条等规定受托方第三方环境服务机构对机动车和船舶进行真实、准确排放检验的义务条款，以及该法第112条第1款、第2款等规定受托方第三方环境服务机构违反该义务应承担的行政责任条款。②2019年施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》第43条第2款等规定受托方第三方环境服务机构应当真实、准确、完整出具调查和评估报告的义务条款，以及该法第90条第1款、第2款等规定受托方第三方环境服务机构违反该义务应承担的行政责任条款。③2018年修正施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第19条第4款、第20条第1款、第28条等规定受托方第三方环境服务机构编制环评文件应当保证身份中立、基础资料真实、内容和结论客观科学合理的义务条款，以及该法第32条等规定受托方第三方环境服务机构违反该义务应承担的行政责任条款。④环境保护部2015年印发的《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》中对受托方第三方环境服务机构篡改、伪造环境监测数据等弄虚作假行为的判定及处理作出的专门性规定条款。

目前第三方环境服务的行政规制主要呈现出以下两个特征：一是在规制领域上，多集中在环评文件编制，以及危险废物和放射性固体废物的收集、贮存、运输、利用、处置等特定领域。同时，也涉及工业废水处理、土壤污染调查和评估、机动车和船舶大气污染物排放检验等特定领域。二是在规制内容上，多强调前端的资质类行政许可管理和后端的行政处罚手段运用，对第三方环境服务过程的行政规制关注较少。

2. 1. 2 以提高违法成本为核心目标的责任规制

环境违法现象易发、多发的重要原因是环境违法成本低，为减少环境违法现象的发生，应当根据实际情况适当提高环境违法成本［22］。在这一观念的指导下，中国逐步通过对环境立法中刑事责任、民事责任和行政责任的修改和完善，形成了以提高环境违法成本为核心目标的责任规制体系。正是以提高违法成本为宗旨，2014年修订的《环境保护法》对原有的责任规制体系作出了进一步修改和完善，在赋予环境管理部门现场检查权、查封扣押权、责令限产和停产整治权等强制权力的同时，还增设了按日计罚、行政拘留、连带责任等更为严厉的责任类型［23］。受上述立法指导思想的影响，近年来对第三方环境服务的法律规制采用了上述规制逻辑，不断构建以提高第三方环境服务违法成本为核心目标的责任规制体系。

一是规定第三方环境服务机构的侵权连带责任。《环境保护法》第65条规定，若受托方第三方环境服务机构在提供环境服务活动中弄虚作假，最终因污染环境、破坏生态造成他人损害的，第三方环境服务机构都应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。同时，《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕5号）第21条还对受托方第三方环境服务机构在提供环境服务活动中弄虚作假的具体行为表现形式作出进一步细化规定，即其主要包括三种情形：一是故意出具失实评价文件；二是隐瞒委托人超标排放；三是故意不运行或不正常运行环境监测设备或污染防治设施。

二是为第三方机构增设或扩张适用刑事责任。一方面，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号）第7、第11条的规定，无资质的第三方环境服务机构接受委托收集、贮存、利用、处置危险废物，造成严重污染环境后果的，可以污染环境罪定罪量刑；第三方机构篡改、伪造自动监测数据或干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统，可以污染环境罪或者破坏计算机信息系统罪定罪量刑。另一方面，2020年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》对《中华人民共和国刑法》（1997年颁布，以下简称《刑法》）第229条进行了修正，对提供虚假证明文件罪的犯罪主体和客观方面进行扩充，将环境影响评价、环境监测等机构及其人员提供虚假证明文件或出具证明文件重大失实行为纳入了入刑范围。

2. 2 第三方环境服务法律规制的实践困境

2024年全国生态环境保护工作会议的工作报告明确指出，2024年“严肃查处环评、监测等第三方环保服务机构弄虚作假违法行为”仍将作为重点工作任务来落实［24］。可见，尽管目前针对第三方环境服务的法律规制已初具规模，在一定程度上回应了第三方环境服务机构监管缺位、责任分配失衡等问题，但其实际效果却未达预期。这与既有第三方环境服务法律规制实践困境有着密切的关联，需要在生态环境法典编纂中予以纾解。

首先，规制理念滞后，遵循“重罚主义”的立法惯性，将事后的违法制裁措施作为第三方环境服务法律规制的核心。既有的第三方环境服务法律规制主要还是采用以提高第三方环境服务违法成本为核心目标的责任规制逻辑，通过设定行政处罚、侵权责任、刑事责任等来规制第三方环境服务行为，试图借助法律的威慑性来遏制第三方环境服务违法行为的发生［25］，总体上呈现出“轻规制过程、重处罚结果”的特征。但其存在的缺陷是成本高且对抗性强，不利于第三方环境服务法律规制的实际效果发挥。同时，这也与近年来合作型环境法的发展趋势格格不入。

其次，第三方环境服务的法律规制范围残缺，除环评文件编制，以及危险废物和放射性固体废物的收集、贮存、运输、利用、处置等少数发展较早的特定领域第三方环境服务以外，大部分新兴领域的第三方环境服务目前仍游离于既有的生态环境法律规制范围之外，缺乏明确、充分的法律规制依据。例如，根据2020年修正后的《刑法》第229条将提供虚假证明文件罪的犯罪主体扩张至环境影响评价、环境监测机构。但是，第三方环保服务机构涉及设备维护、监测、评价、性能认证等多个领域，犯罪主体的扩张仍是有限的［26］。尽管该条款里有“等”字表示列举未尽，而且司法解释也进一步将温室气体排放检验检测、排放报告编制或者核查等第三方机构和人员纳入了规制范畴，再次扩大了提供虚假证明文件罪的主体范围。但“监测”与“检测”的刑法界定尚不清晰，将“检测”纳入“监测”的语词范围，涉嫌违反罪刑法定原则［27］。

再次，规制体系失衡，过度依赖经由行政机关和司法机关实施的公法规制。一方面在此种失衡的体系中，第三方环境服务的法律规制手段也倾向于选择行政许可、行政强制和行政处罚，或者追究侵权责任、刑事责任等公法规制手段；而通过签订第三方环境服务合同，明确委托事项、治理边界、责任义务、监督制约等事宜的私法规制手段实践中尚未被普遍接受［10］，第三方环境服务合同的私法规制功能尚未被充分揭示和发掘。另一方面忽视了对第三方环境服务的社会监督，第三方机构通过服务合同的约定事实上在一定程度上代行了公权力机关的规制职能，而公众作为第三方环境服务结果的最终承担者与环境风险的承受者理应享有对第三方环境服务过程的参与权和结果的监督权［28］。

最后，各类规制手段的具体规则不完善，导致规制实践的混乱。合同规制中对环境服务合同的属性存在争议，致使服务合同纠纷的解决机制各不相同［29］。行政规制中，第三方机构的法律地位不明，引发执法者的困惑和执法实践的混乱［30］；新兴的信用规制手段也存在规范依据层级较低、目标与手段之间不成比例、失信情形与惩戒措施之间关联性不强、程序规则不完善等问题［31］。侵权责任中对责任构成要件、责任承担方式以及与第三人责任关系的理解都不统一，使得相关裁判文书呈现出“理论含混、表述迥异”的样态［32］。刑事责任中对第三方机构成立污染环境罪、提供虚假证明文件罪的构成要件存在不同理解［33］，对其是否能够适用破坏计算机信息系统罪也存在很多争议［34］，这危及了刑法的权威性和威慑效果。

综上，中国现行生态环境法律对第三方环境服务的规定仅具备框架性，颇显原则与粗疏［35］。既有的第三方环境服务法律规制散见于不同的法律之中，且各规定之间的衔接时有不畅，并未形成体系化的法律规制脉络。这种碎片化、打补丁式的法律规制实践，因缺乏体系观、整体观往往难以有效应对当今第三方环境服务大规模涌现的生态环境治理新局面。这就需要借助生态环境法典编纂之机，在现有第三方环境服务法律规制实践的基础上，增强体系性，实现第三方环境服务法律规制体系的迭代升级和集成创新。

3 法典化方案：第三方环境服务法律规制的体系构造与规范表达

实现第三方环境服务法律规制体系的法典化，应当首先阐明第三方环境服务法律规制体系的逻辑构造，并以此为理论依据设计具体的规范表达方式，以此从应然和实然两个层面完成第三方环境服务法律规制法典化的方案设计。

3. 1 第三方环境服务法律规制的体系构造

第三方环境服务法律规制的关键是对各方主体的权利、义务的配置以及保障这些权利与义务实现的责任机制，而权利、义务和责任正是法律关系的核心内容。因此，第三方环境服务法律规制的体系构造实质上就是对第三方环境服务中各方主体法律关系的逻辑结构之映射。

3. 1. 1 第三方环境服务法律关系的类型

第三方环境服务中的法律关系首先表现为服务需求方与服务提供者之间的合同关系，是双方以意思自治为基础通过合意配置环境服务中各自的权利、义务和责任，这是第三方环境服务法律关系的核心。基于委托方是政府机构还是私主体，此种服务合同还存在行政合同与民事合同之分。同时，由于第三方环境服务的内容是对政府生态环境保护职责或私主体生态环境保护法定义务或责任的替代履行或辅助履行，服务过程和结果会对生态环境公共利益产生影响，这就使得第三方环境服务法律关系不能仅仅局限于服务委托方和第三方机构之间的服务合同关系，而应扩展至因生态环境公共利益保护而产生的相关法律关系。

对于生态环境公共利益，公众享有相应的环境权益。因此，因生态环境公共利益保护而产生的法律关系首先是第三方机构与公众的法律关系。其核心内容是第三方机构保护生态环境的一般性义务以及所提供的环境服务符合特定要求的具体化义务；与第三方机构的义务相对应的则是公众对良好生态环境所享有的权益。当第三方机构违反上述义务时，则产生相应的保障性法律关系，即在因环境服务履行不当而产生损害结果时对负有责任的第三方机构设置相应的法律责任。一方面，是对人身、财产和生态环境损害应承担的填补性责任，即侵权责任；另一方面对严重危害后果应承担的惩罚性责任，即刑事责任。从中国的第三方环境服务实践看，如何分配各方的法律责任已经成为制约该模式能否顺利推进的关键性问题［36］。此外，由于第三方机构所提供的环境服务质量直接关系到公众环境权益是否能够最终得以实现，故保障公众在第三方环境服务过程中的参与权和结果上的监督权，有利于对第三方机构提供的环境服务形成全面监督，从而推动第三方机构环境服务质量的提升。此种社会监督在本质上也属于保障性法律关系的一项具体内容。

由于第三方环境服务的大范围展开并成为生态环境职责或义务履行的常态化方式，为更充分地保护生态环境公共利益就有必要在事后的责任追究之外，发挥行政机关的效率优势开展事前、事中监管。政府对环境服务的监管是内生的基本义务，也是确保满足社会公众对环境公共利益保护需求的必然要求［37］。这就产生了第三方机构与行政机关的法律关系。此时，第三方机构就不再作为单纯的环境服务提供者而隐身于作为服务委托人的原环境义务人之后，而是经由合同的约定或者法律的授权摆脱了合同相对性的束缚，以新型环境义务人的身份成为独立的行政相对人，与行政机关形成了以环境服务监管为内容的行政法律关系。此种行政法律关系具有复合型结构，一方面第三方机构有可能因为拥有环境风险的控制权而继受或者共享服务委托人的环境义务人身份，呈现出行政法律关系主体的复合性；另一方面，因为环境服务对环境公共利益的显著影响，第三方机构又会成为与服务委托方相并列的新型环境服务义务主体，在原有的环境义务规制之上叠加了环境服务规制，呈现出行政法律关系内容的复合性［38］。

3. 1. 2 第三方环境服务法律关系的内在逻辑

事实上，复合性不仅仅体现在第三方环境服务的行政法律关系之中，围绕第三方环境服务而产生的法律关系在整体上也具有复合性。从公私法划分的角度看，这种复合性可以被进一步精确化为公私协同。第三方环境服务法律关系的公私协同与融合，不仅是公私法二元对立状态弥合的体现，更是对多主体合作的生态环境治理体系和能力现代化的生动诠释。一方面，允许环境义务人借助第三方机构辅助履行甚至转移部分环境义务，本质上是通过市场手段实现各类主体优势互补，促成政府、企业、社会组织等多元治理主体的合作，以更具灵活性和协作性的方式实现环境义务［15］。另一方面，合同约定的环境服务内容应当以法定的环境义务为基准，体现了公法的私法效力；合同内容的实现同时也是对行政义务的履行，实为借助私法手段实现公法目标，甚至合同约定也可能成为承担公法责任的依据，体现了私法手段的公法效力。

第三方环境服务法律关系虽然因为复合型而呈现出复杂性，但是复杂不意味着杂乱无章。以公私协同为主线，我们可以勾画出第三方环境服务法律关系复杂外观之下清晰的内在脉络。

首先，服务委托方的环境职责或者义务是环境服务市场需求的前提，借助环境服务合同负有环境义务的主体改变了环境义务的履行方式［39］。相应的，第三方环境服务法律关系是对原来围绕环境职责或义务而产生的法律关系在主体或内容方面的修正，并没有改变原法律关系的实质。无论是服务合同还是行政管制抑或责任追究，都是为了保障第三方机构所服务的环境职责或义务得到切实履行。

其次，第三方机构与服务委托方的合同关系是第三方环境服务中的基础性法律关系，是其他法律关系产生的逻辑基础，也对其他法律关系的内容产生着重要影响。一方面，正是基于服务合同第三方机构才能介入环境职责或义务履行，进而才可能基于环境服务行为产生后续的行政法律关系，承担侵权责任或刑事责任。另一方面，环境服务合同约定的内容也具有一定的公法效力，会对第三方机构的行政义务配置和法律责任承担产生实质性影响。

最后，为消解第三方环境服务的市场属性和服务内容公益性之间的张力关系，需要在服务合同关系之外，构建以确保基础性法律关系有效运行为核心目标的保障性法律关系。无论是以环境服务监管作为核心内容的行政法律关系，还是以侵权责任和刑事责任追究为核心内容的法律关系，无不具有保障功能。保障性法律关系中，责任机制具有滞后性，属于末端保障。基于预防原则的考虑，也要求通过行政法律关系的构建提供前置性保障和过程性保障。同时，在坚持公众参与原则的前提下，还应强化对第三方机构提供环境服务全过程的社会监督。

3. 1. 3 第三方环境服务法律规制体系构造的阐释

以上述第三方环境服务法律关系的内在逻辑理路为依据，我们可以揭示出第三方环境服务法律规制体系的内在逻辑构造。

首先，总体上应当遵循公私协同理念构建复合性的第三方环境服务法律规制体系，既包括规制模式上公法规制与私法规制的复合，又包括规制手段上义务和责任的复合，还包括规制主体上私主体、行政机关、司法机关的复合。

其次，在复合性的法律规制体系之中，基于合同的私法规制是第三方环境服务法律规制体系的逻辑起点。从国家治理的宏观角度看，第三方环境服务的本质是一种第三方治理，是私主体通过分享国家治理权而参与到环境公共事务治理过程之中。通过合同条款对服务内容和要求的约定，既可以借助合同实现对服务委托人的规制，也可以通过合同实现对第三方机构所提供的环境服务的规制。在某种程度，环境服务合同中约定的权责安排与风险分配具有一定强制力，具有公法领域的“软法”效应［40］。具体而言，私法规制的实现主要通过合同条款的科学设计来实现，包括服务内容条款、服务费用条款、服务监督条款、违约责任条款等。为进一步强化合同的规制功能，需要发挥格式合同的规范效力，并在特定范围内建立第三方环境服务合同的备案制度。中国已经开展的第三方环境服务法律规制实践中，只展现了服务合同作为生态环境治理手段的面向，而忽视了服务合同作为环境服务规制手段的功能［28］，这是应当在生态环境法典编纂中予以补强的内容。

再次，虽然私法规制是第三方环境服务法律规制的基础，但是基于第三方环境服务交易的逐利性，应当建立公法规制的主导地位，确立国家的“保障责任”实施“后设规制”［41］。公法规制中，应当从对具体环境结果的追求中抽身出来，以针对环境服务过程的行政规制为重心［42］。服务过程的行政规制应当在原有的环境义务规制体系之外，构建与之相对独立的第三方环境服务规制，明确第三方环境服务机构的行政相对人地位［29］。对第三方环境服务的规制应当是全过程规制，具体可分为“源头—过程—末端”3个规制阶段：在源头规制上，主要是针对第三方环境服务机构的市场准入，制定一整套完备的资质认定标准和审查规范，并进行严格认定和审查［43］；在过程规制上，注重对第三方机构提供环境服务的各个节点予以规范和监管，主要包括第三方环境服务合同签订时的权责配置约束、服务过程的日常运行监管，以及存在较大环境风险时的应对指引等［40］；在末端规制上，主要是将第三方环境服务机构作为独立的行政相对人，通过对其违反公法义务的行为设定行政处罚来实现规制目标，并不能因其是受托人而逃脱相应的行政责任追究［44］。其中应当特别重视“信用工具”规制手段的运用，构建第三方环境服务机构信用评价制度［45］，主要内容涉及对反映第三方环境服务机构信用状况的信息进行记录归集、评价分类、共享公开、分类监管和联合惩戒等［31］，以减少委托人的风险负担，营造诚信的第三方环境服务市场秩序。

实施行政规制时还需要考虑与私法规制的协同联动，实现功能互补。一方面，服务内容条款应当以行政机关设定的服务规范为底线要求，由此实现服务内容的统一规范。另一方面，发挥合同规制灵活的优势，对尚未有公法规范的领域通过合同约定服务内容，实现合同条款的公法效力。从中国已有的实践看，针对第三方环境服务的行政规制虽有涉及，但是在规制范围、手段等方面都存在严重不足，这是生态环境法典编纂中应当予以重点规范的内容。

最后，基于行政效率和环境公益保护前置化的要求，需要将行政规制确立为第三方环境服务公法规制的重心，但是通过末端责任机制的事后规制也具有重要作用。责任机制的损害填补、制裁与威慑功能，是行政规制功能实现的必要保障。但是刑法的性质、地位和角色在根本上决定了刑法对法益的保护是补充性的［46］，这就要求在对第三方环境服务实施责任规制时，坚持行政处罚前置、刑事处罚后备［31］。从中国已有的实践看，基于责任的规制是当前第三方环境服务法律规制实践中最为活跃的部分，也构成了现有法律规制体系的核心内容，这是生态环境法典编纂中应当予以优化调整的内容。

3. 2 生态环境法典中第三方环境服务法律规制体系的规范表达

当前，关于生态环境法典编纂已经形成的共识是以可持续发展为逻辑主线，采取适度法典化模式，设置总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展和生态环境责任五编［47］。第三方环境服务的实质是私主体或者公权力主体环境义务的履行辅助机制，服务内容涉及生态环境法典分则各编。同时第三方环境服务法律规制体系的复合性，也要求在生态环境法典中对私法规制和公法规制、义务规制和责任规制进行系统规范。因此，第三方环境服务法律规制体系在法典中的规范体系也应采取总分结构，在生态环境法典总则和各分编中分别加以规定。

3. 2. 1 总则编中第三方环境服务条款的设计思路

总则编应当在国家生态环境治理体制和机制部分规定专门的第三方环境服务条款［48］，呈现第三方环境服务法律规制体系的复合型构造。具体而言，第三方环境服务条款至少应当包括以下两款内容。

第一款应当明确第三方环境服务作为环境义务履行辅助机制的基本定位。相应条文可以表述为：国家鼓励第三方环境服务市场的建立和发展。行政机关、企事业单位在履行生态环境职责或义务时，可以委托第三方环境服务机构提供生态环境咨询、设计、评价、监测、设施维护运营、治理与修复等专业服务，并支付服务费用。

第二款应当清晰呈现第三方环境服务法律规制体系公私协同的复合性构造，即以私法规制为基础，以公法规制为主导；以行政规制为重心，以责任规制为保障。相应条文可以表述为：第三方环境服务机构提供的环境服务应当符合服务合同的约定。第三方环境服务合同中对服务内容的约定应当符合有关法律法规、标准或技术规范的要求。负有生态环境保护监督管理职责的部门应当在各自职责范围内制定第三方环境服务应当遵守的标准和技术规范，并对第三方环境服务活动实施监督管理。第三方环境服务机构提供的环境服务不符合合同约定或者有关法律法规、标准、技术规范要求的，应当依法承担责任。

3. 2. 2 分则各编中第三方环境服务条款的设计思路

在总则编第三方环境服务一般条款的框架指引下，污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展3个分则各编应当对各自领域内已经开展或者未来可能开展的第三方环境服务的法律规制进行具体规定。而且各分编对第三方环境服务的规定应当聚焦于行政规制中的事前事中规制。首先，在技术要求较高的环境服务领域应当规定第三方机构应当具备的专业资质或条件，从而确立环境服务的市场准入规则。其次，明确各类标准和技术规范的制定权限、确立各类第三方环境服务过程监管的职责分工等。第三，对于诸如环境污染第三方治理之类的环境服务，确认其经由服务合同而获得的环境义务主体身份。例如，污染控制编中可在排污许可部分规定：产生污染物的企事业单位委托第三方机构处理污染物并排放的，第三方机构也应当取得排污许可。

生态环境责任编应当明确责任机制对居于主导地位的行政规制的保障功能，确立第三方机构侵权责任的补充性和刑事责任的谦抑性，优化既有责任机制的具体适用规则。行政责任部分应当区分第三方环境服务机构的双重身份。对通过服务合同继受服务委托人环境义务的第三方机构，适用既有的规范服务委托人行政责任的规则；对仅仅具有环境服务人身份的第三方机构补充规定违反其环境服务规范要求的行政责任规定，这些行政责任规定应当区别于作为环境义务主体的第三方机构所承担的行政责任。侵权责任部分，应当在《环境保护法》第65条的基础上，采取类型化的方法［49］，进一步细化第三方机构侵权责任的适用范围、归责原则、构成要件、责任种类等适用规则。同时在与2021年施行的《中华人民共和国民法典》侵权责任编相关条文衔接的基础上［50］，区分第三方机构的侵权责任与第三人的侵权责任。刑事责任部分，应当在《刑法》和污染环境犯罪司法解释的基础上，对环境犯罪作出全面规定［51］，进一步明确第三方机构构成破坏计算机信息系统罪、提供虚假证明文件罪的构成要件，并考虑通过特别刑法的方式增设针对第三方环境服务机构犯罪的专门条款。

4 结语

伴随着生态环境治理的理念和手段的演进，借助市场机制引入第三方环境服务机构提供专业服务，从而提高治理效能，已经成为国家机构和私主体履行环境义务的普遍方式。尤其是进入21世纪以来，中国的第三方环境服务市场更是发展迅速，无论是环境服务的业务范围还是市场规模都在持续、快速扩大。由此而产生的社会关系成为生态环境法律理论和实践中的重要议题，同时也构成了第三方环境服务法律规制体系法典化的社会背景。

第三方环境服务既是服务于生态环境治理的手段，又是生态环境治理的对象，需要引入法律规制。同时作为生态文明体制改革实践中出现的新现象、新问题，第三方环境服务的法律规制需要在生态环境法典编纂中予以回应。对第三方环境服务的法律规制实践与第三方环境服务实践相伴而生，这构成了法典化的基础。然而，近年来中国第三方环境服务市场造假乱象严重，充分暴露了中国既有第三方环境服务法律规制在规制理念、范围、方式、适用规则等方面的体系性缺陷。这就进一步凸显了法典化的需求，即借助生态环境法典编纂之机实现第三方环境服务规制的体系再造和集成创新。

第三方环境服务法律关系的复合性结构决定了第三方环境服务法律规制体系的公私协同属性。基于合同的私法规制是第三方环境服务法律规制体系的基础；但是基于第三方环境服务交易的逐利性又应当建立公法规制的主导地位。基于行政效率和环境公益保护前置化的要求，又需要将行政规制确立为第三方环境服务公法规制的重心，并配以相应的法律责任作为保障。第三方环境服务法律规制体系在法典中的规范体系也应采取总分结构。总则编应当在国家生态环境治理体系和机制章节中规定第三方环境服务的专门条款，明确第三方环境服务中公私协同的法律关系。污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展各编根据各自的实践，对已有的第三方环境服务的过程规制和行政责任作出具体规范。生态环境责任编进一步明确第三方环境服务机构的侵权责任规则、刑事责任规则，构建行政责任优先、刑事责任后备威慑的制裁体系。

第三方环境服务是对传统生态环境治理模式的补充与创新，而且这种创新仍在持续。这就使得丰富多彩的第三方环境服务及其法律规制实践既为生态环境法典编纂提供了实践依据，又提出了生态环境法典编纂必须予以借鉴的实践问题。限于篇幅，本研究仅给出了第三方环境服务法律规制法典化的框架性思路和方法，权作抛砖引玉。

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（责任编辑：闫慧珺）