重大疫情防控中政社协同治理的理论与实践分析

王丽, 李建安

“协同”指两个或两个以上的利益相关者就同一目标开展合作以增进过程或结果效率或价值。国外较重视政府和社会的协同治理,对“志愿部门” “非营利组织”与政府关系的研究较多。莱斯特·萨拉蒙[1]是研究政府和非政府机构关系的集大成者,他认为目前的非营利组织理论没有凸显政府与志愿部门合作的价值[1]。在此基础上,他提出了著名的“自愿失败”理论,认为政府与非政府组织各有优缺点,建立有效的合作关系非常重要。近年来关于政府与非政府组织的关系研究,重点已不再是政府与非政府主体如何保持独立运作空间,而更注重考察相互之间的互赖、协同与嵌合[2]。如新公共治理理论借鉴社会网络理论,试图为公共管理构建多元主体实现协同治理的新方式[3]。此外,还有若干密切相关而内涵颇具重合性的概念,如共同生产(co-production)、互动治理(interactive governance)等。在实际应用方面,国外也有许多政府与非政府合作治理的例子,如加拿大的“政府与志愿组织的协议”和英国的“政府与社区组织关系协定”等[4]。

政府与社会的关系一直以来是我国社会变革和国家治理中的重要问题,相关研究也逐渐增多。一类是政社协同治理的内涵研究,孙萍和闫亭豫[5]对这类研究综合分析认为,尽管对协同治理存在相关概念多重表述,但其中并无根本分歧且能够达成理论共识,即普遍强调治理主体多元性,子系统协作性与系统的联合动态性。还有一类是关于政社协同治理的基本形态分析,敬乂嘉[6]认为,政社协同治理正在从最初的政府购买服务向公共事务的合作共治发展;齐海丽[7]认为,政社合作要遵循契约性治理原则,实现交互主体的协商对话。另外,对协同治理的讨论多集中于对公共危机、区域合作以及生态保护等治理难题的解决上[8]。我国党和政府也非常重视政府与社会的协同作用,例如,在党的十七大提出应该把政府、社会、公众等主体纳入公共事务的管理之中。党的十八大明确提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十九大以来,“社会治理”理念的提出,“说明中国政府不再是计划体制下的全能政府,而是一个有限政府,需要以开放的心态平等对待各类社会主体,整合各类社会资源,动员各类社会主体参与服务人民、管理公共事务,形成人人有责的社会治理格局。”

21世纪以来,国内外重大突发公共卫生事件时有发生,政社协同治理在公共卫生突发事件应对中发挥着巨大作用。有学者认为,新冠疫情防控的经验之一即为政府和社会的协同[9],有效协同弥补了政府力量应对疫情防控的不足[10]。社区和公众参与也达到一个前所未有的热度,基层社会在实践维度为政社协同治理提供了丰富经验。李培林[11]认为,“此次疫情防控形成了以政府为主导,各种治理主体共同参与,传统与现代治理机制共同发挥作用,社会成员共享治理成果的共建共治共享的新格局”。尽管如此,学界对突发公共卫生事件应对的研究多基于危机管理或应急管理理论[8]。尽管其中内含必要的合作与协同机制,但并未脱离“管理”本身强调自上而下“命令与服从”的范式窠臼[12]。随着“社会管理”概念日渐式微,“善治”和“治理”理论蓬勃兴起,现代化重大突发公共卫生事件治理体系构建,也开始重视在政府主导下,形成多元主体的良性互动机制和功能互补[10]。

1 重大疫情防控中政社协同治理的必要性分析

传染病,尤其是不断出现的新发传染病(如新冠病毒感染、埃博拉疫情等)仍然是人类生命的重要威胁。传染病防控需要政府的有效指挥,也需要社会和公众良好的配合。政社协同治理变得尤为重要。

1.1 重大疫情防控是典型的复杂性风险治理问题

“政社协同治理”在社会科学研究中的广泛应用是对复杂社会治理问题的理论回应和探索。重大疫情不仅是公共卫生治理问题,还可能成为波及社会、经济和政治等领域的重大公共危机[13]。而惯性的应急管理思维和既有的应急管理体制难以突破由互联性、复杂性和不确定性带来的决策困境[14]。管理视角强调的纵向上指挥与命令层层传递,横向上以部门职能为界的思维难以应对突发事件中可能出现的主体差异、需求差异等问题[15]。政社协同本质上通过多元主体建立平等、合作关系,充分利用每个主体自身特点,通过一定的协同机制,降低管理和交易成本,提高运行效率和治理韧性,满足多样化需求,因而成为重大疫情防控的必然路径。

1.2 重大疫情防控需要有效深入的社会动员机制

近年来,国内外突发公共卫生事件发生的第一现场基本上都是社区,进而社区成为最关键的应对主体[16]。从社区层面提高居民应对重大疫情的能力也具有现实意义[17]。2014-2016年西非埃博拉疫情暴发,社区在公共卫生事件应对中的潜在能力和影响开始被广泛认识。如Dickmann等[18]通过对埃博拉疫情应对经验的反思,提出建立以社区为基础的疾病监测和应对措施。我国新冠疫情的应对实践表明,社区成为疫情防控的第一线[19],从原来的居民共同居住地点,转变为疫情防控的重要阵地,承担了从疫情防控到物资保障等各个环节的重要功能[20]。在疫情防控形势比较紧急、社区工作人员比较紧张的情况下,公众被动员起来积极参与到社区服务、志愿者行动等工作。世界卫生组织总干事谭德塞对此评价:“我一生之中从未见过这样的动员”。疫情防控不仅需要做好以医疗机构为核心的救治工作,还需要以社区为纵深打好战地战,甚至是持久战,疫情防控中政社协同治理需要通过有效的社会动员机制延伸至社会末梢。

1.3 重大疫情防控需要应对政府和市场失灵带来的服务缺口

突发公共卫生事件情境下,对于某些必要物品或服务需要满足需求多样性、供给高效性以及保障公平性。市场往往对效率和需求多样性回应较好,但公平性较差,因而会出现“市场失灵”;政府的优势在于保障公平性,但在效率和需求多元的回应上往往不尽如人意,会存在“政府失灵”[21]。社会层面的主体,如社会组织和志愿者等可以发挥政府和市场不可替代的作用,凭借自身结构灵活,参与方式富有弹性,注重公平性等优势,可自觉或不自觉地填补一些服务缺口,如物资配送、社区服务、心理辅导等[22]。如在新冠疫情防控中,社会组织或志愿者提供了接送医护人员等服务就是典型的对政府和市场的有效补充。

2 政社协同治理面临的困难和挑战

政社协同治理是转变政府职能,推进国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。但由于长期以来对政府的强依赖,以及因此而导致人们观念的根深蒂固,加上政社协同需要打破原有的框架体系,而既有的政社协同基础比较薄弱,因此实施起来面临着若干困难。

2.1 观念转变困难

政社协同治理意味着多主体协同参与社会治理,要求政府转变职能,从指挥和控制的大包大揽转变为做好宏观政策指引以及积极与多元主体合作。但全能型政府不仅在学理上有其理论讨论的范围,在现实中有时民众也会起到推波助澜的作用。如无论遇到任何问题,民众都会认为只要交给政府,一定能够得到解决,或者一旦没解决好,就埋怨政府无能,从而固化了全能型政府的存在。同时,政府也具有惯性,在一些突发公共卫生事件的处理和应对中,还不习惯也不擅长充分发挥社会力量的作用。就像此次新冠疫情防控,社会组织的动员、管理、协调能力较强,但与政府规划的防控体系对接仍存在问题。因此,这些转变不仅涉及到思维方式和视角的变化,还涉及相关逻辑和行动的调整,整个社会推动和实现这种理念的根本性转变仍存在困难。

2.2 现有体制的抵制和干扰

政社协同的社会服务体系建设需要对政府职能体系进行系统性改造,从而会受现有体制不同程度抵制和干扰。社会服务涉及人民群众需要的各个方面,与现有政府部门组织结构和职能安排难以一一对应,这本身也说明了政社协同的必要性。在推进政社协同的过程中,政府的职能体系也面临重构的客观需要,但在实际运行中会受到阻碍。尤其在重大疫情防控背景下,社会服务体系与政府职能体系协同对接的要求更高,面临的情境压力、时间压力都更大,也更容易暴露出问题。如新冠疫情防控中,要求卫生、交通、住建、工商、广电等部门联防联控,同时还要与社会层面的参与主体协同治理,但因紧急情况下缺乏合作框架共识和有约束力的法律基础,各个主体难免出现排他情况[23]。总之,社会服务体系建设涉及面广、参与部门和层级多、对协作要求高,与现有体制间的摩擦和冲突可能会增加。

2.3 基础薄弱导致服务供给与需求无法匹配

政社协同基础薄弱,可能导致社会服务供给和递送以及与服务需求的匹配性出现问题。突发重大疫情能够激发人们的社会参与和志愿服务热情,但多元主体供给的社会生态基础依然比较薄弱,尤其是具有基本条件和能力的供给者比较少。而且,也缺乏成熟的制度框架为这些服务提供有效组织,如缺少枢纽型社会组织,难以及时向各方传递信息,协调政府以及各个组织间的关系,整合各种资源。因此,从一些社会服务递送的客观实际看,呈现一定的无序和混乱的情况,如志愿捐献的物资难以及时下发,或者出现三无产品进入供给主体,社会服务产品以次充好的现象等。另外,在服务需求的匹配性上可能因为未进行充分了解和听取诉求,与人们需求不匹配的情况时有发生,暴露了社会组织应急能力有限,缺乏管理和经验等问题,甚至会引起公众怀疑,影响其公信力。

3 政社协同治理建设体系模型

政社协同治理是一项系统性、全局性的工作。波特[24]分析国家竞争优势的钻石理论(以下简称“波特钻石理论”)可以为社会服务体制创新提供有益启发。波特[24]为了讨论在激烈的全球竞争时代,为什么有的国家成功而有的国家却失败这个问题,对遍布十个国家的一百个行业进行了研究,得出“集群”的观点:特定区域内相互联系的产业和组织组成的群体是决定一个国家产业竞争优势的来源。波特钻石理论模型主要包括政府、相关产业主体以及需求、要素和机遇等条件情况。这一理论对于重大疫情的政社协同治理也具有重要的启发意义,即如何通过多元主体协作和必要的协同机制,保持社会服务能够满足重大疫情防控需要,并保持良好的运行状态。笔者基于治理能力和治理体系现代化的视角,提出如下图示意的政社协同治理的建设模型。见图1。

图1 重大疫情防控中政社协同治理建设体系模型构想

这一模型首先明确政府在疫情防控中的责任。在任何一个国家,应对突发事件、救灾救济等都是政府的责任。政府应在其中起到领导和主导作用,同时也为了实现一定的可控性。但这不意味着疫情防控中政府依然扮演大包大揽无所不能的全能型角色,这有违社会治理理论本意。因此第二个重要维度就是社会多元主体的协同参与,如一些志愿活动、市场行为等可以交给有资质的主体完成,但要满足另外一个维度的要求,即普惠和均等化的社会服务。在个性化服务需求方面,应大力培育多样化的社会服务供给主体,促进形成具有竞争力、创新性、发展性的社会服务生态。同时,另外一个维度,即一定的激励和约束机制也非常重要。激励为正向促进,约束为反向制约,共同影响这一模型能否长期运转,也决定在运转过程中不会出现大的偏差,如一些所谓的“硬核”防疫措施对正常社会生活秩序的影响,还有一些极端的影响人们正常权力行使的情况等。

4 政社协同治理实施策略

基于政社协同治理理论以及实践中面临的多重困难和挑战,结合上述政社协同治理体系建设模型,本研究提出如下实施策略。

4.1 明确政社协同目标

新冠疫情防控过程中,人们只是看到社会层面的参与比较积极,还没有厘清为什么需要多元主体参与,没有清楚认识这种参与是短期紧急应对还是长期需要加强的治理能力的一个方面,以及背后的理论逻辑是什么。这就需要明确政社协同治理的目标。笔者认为,政社协同治理的目标是实现社会治理体系和治理能力的现代化,尽可能避免政府、市场或志愿失灵的发生。目标明确有助于促进政府职能转变,促使政府、企业和社会凭借自身特点和各自优势发挥社会服务以及风险社会治理的积极作用。

4.2 重视总体规划

要深刻认识政社协同参与社会服务体系建设的多重维度和多重约束。在上述的建设模型中,各个维度的系统配合是关键。因此要重视总体规划和制度建设,保障社会服务体系建设几个支撑维度有机结合,稳步推进,实现公共服务均等化和社会服务多元化的共同发展,政府主导并积极响应多主体的社会服务需求,培育具有创新力和竞争力的多元供给主体。总体规划不仅对新冠疫情常态化防控实践具有重要意义,在正常情况下对社会服务事业的发展、社会治理体系和治理能力的建设,同样具有积极作用。因此在疫情常态化背景下,需要从短期应急志愿活动和社会服务的状态中做适当调整,加强基础建设,做好总体规划,变应急管理为系统化治理。

4.3 关注需求的个性化和回应性

普惠性和均等化虽然同样重要,但从政策层面,更容易通过行政手段实现。需求的个性化和回应性则更关乎人们对社会治理的直观感受和满意度评价。社会治理中,因人群对象有别,其需求会千差万别。如社会治理需要面对的弱势或边缘人群就包括老年人、残疾人、儿童和青少年、家庭照顾者、妇女、失业人员、外来务工人员等不同类别,他们的需求个性化差异程度较高。面对这种情况,建议实行分级分类管理,区分社会服务类型。建议加快培育多元优质社会服务供给主体,提供高水平、个性化、响应性的社会服务,满足不同类别人群的需求,从而带动供给主体健康发展,促进供给主体与需求人群的良性互动,在政社协同中实现社会服务的不断完善与发展。

综上所述,政社关系是我国治理能力与治理体系现代化需要面对的重要问题。在重大疫情防控过程中,既要通过加强政社协同,高效完成应急性任务,也要明确目标,从根本上促进政府职能转变,重视总体规划和系统化治理,提高政社协同治理水平和民众的满意感。