政社分开的逻辑及其困境

文/竺乾威

政社分开的逻辑及其困境

文/竺乾威

社会转型：政社分开的逻辑起点

政社分开也即政府与社会组织分开。一个通常的表述是：“凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”这意味着社会的事情社会管，市场的事情市场管，政府的事情政府管。政社分开是针对政社不分而言的，政社不分是计划体制的产物，是国家一统天下模式的一个显著特征。改革开放和市场经济体制的建立打破了原有的国家一统天下的模式，社会和市场开始出现和成长，国家一统天下变成了天下三分。在这个过程中，政府是形成三分的最重要的推动力量。市场经济的建立加速了社会、国家和市场的分化过程。这一分化的过程主要是通过自上而下的改革而发生的，用新制度经济学的观点来看，这种自上而下的改革的一个很重要的原因是国家想降低管理社会的交易成本，使市场和社会在各自的领域里都可以成为资源配置的方式。显然，政社分开是出于社会治理的要求，解决如何有效配置社会资源的问题。

政社分开起步于20世纪80年代，但是这一分开在当时就受到了制约。80年代末颁布的《社会团体登记管理条例》规定，任何社会组织必须同时接受同级民政部门登记管理和主管单位的双重管理。这表明，如果没有挂靠单位，社会组织就无法成立。而成立的社会组织由于同政府部门比较紧密的关系，在现实中也产生了一系列诸如缺乏独立性和自主性、依赖行政机构并在相当程度上成为政府的下级机构之类的弊端。

随着市场经济的发展，尤其是政府职能在21世纪初转向社会管理和公共服务，如何发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用被再次提了出来。在这样的一个背景下，政社分开又向前跨了一步。这表现在一些省份开始降低社会组织（主要是行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类等组织）登记门槛，可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。广州在2012年首开先例，北京接着跟进，重庆市的政社分开进行了五个方面（人员、办公场所、利益、资产、业务职能）的分离。但是，这些地方的做法并没有形成全国性的规范。

政社分开的困境：作用机理与原因分析

从这一发展轨迹可以看到，在进行了差不多近30年的政社分开的改革后，社会组织依然没有成为真正的具有自主身份、行动独立的组织。那么，是何种原因导致了这一困境？

事实上，我们可以发现，在政社分开的背后，除了治理的逻辑在起作用外，还有一个逻辑也在起作用，但起的是一种制约作用，这就是统治的逻辑。治理的逻辑是出于资源最佳配置、政府社会组织合作治理的考虑，而统治的逻辑则是出于维护政权的考虑，也就是社会组织的发展不能对政权的生存形成挑战和构成威胁。这是造成政社分开的改革进展不大的深层原因。

政社分开的进程一开始，政府就采取措施来坚守政权稳定性的底线。这一点，除了上面提到的社会组织必须接受同级民政部门登记管理和主管单位的双重管理外，还有一种控制的方法就是在各类社会组织中建立党的组织。从20世纪90年代开始推行政社分开一直到今天，我们都可以看到这一控制的努力。统治的逻辑一直伴随着治理的逻辑。

政社分开的改革显然受到了两种逻辑角力的影响。这两种逻辑在某种程度上形成了一种悖论。或许可以用四种象限来表达这两种逻辑的关系，即统治强治理弱、统治弱治理强、统治强治理强、统治弱治理弱。这四种象限与政社分开的改革的关系表现在，统治强治理弱，改革就停滞、甚至倒退；统治弱治理强，改革就往前走。双强的模式是很少存在的，因为这两者是不相融的。双弱的模式如果有的话，应该是一个社会失败的模式，国家社会和市场都处于瘫痪状态。政社分开的改革应该是一个从原来的统治强治理弱走向统治弱治理强的过程，在这个过程中，或许会有一个统治与治理处于均等状态的阶段。如果有这样一种状态，那么这一均等也只是一种过渡现象，是两者交替过程中出现的一种暂时性的平衡，它最终要么走向统治强治理弱，要么走向统治弱治理强。政社分开的改革目前可以说处在这一阶段中，但并不均衡。说它处在这一阶段，是比较政社不分而言。改革已经从原来的统治强治理弱中走了出来，统治在相对弱化，治理在相对上升。说还不均衡，是因为目前总的表现还是政府强，社会组织弱，改革还没有到位。

尽管政社分开的进展总的来说不令人满意，但地方层面的改革表现还是不一样，有的进展快，有的慢。那么，还有哪些变量在影响着政社分开的变化呢？

1.政府和党。政府通常更多地偏向于治理逻辑，偏向于技术理性。政府的行为更多地是出于治理绩效的考虑，这一绩效主要表现为经济的提升、公共服务的有效提供和社会的稳定，让社会组织发挥其作用在整体上是有利于政府对政绩的追求的。但是党则更多地偏向于统治逻辑，偏向于执政党地位的巩固，是一种更偏向于价值理性的考虑。当然，在中国党政一体的模式中，这两种逻辑也不是截然分开的。2.社会组织。作为政社分开另一方的社会组织也会对政社分开的进程产生影响。一般而言，社会组织积极进取并在实践中做出了令社会或党与政府满意的成绩，那么就会促使进一步的政社分开。反之，就可能导致政社分开的改革停滞或倒退。3.组织类别。行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类等类型的组织的改革相比较之下进展会快，而属于政治类或意识形态较强的组织通常受到的限制就会多。4.政府的创新意愿和能力。政社分开没有一个固定的模式，需要在实践中进行摸索。因此，政府的创新意愿和能力是重要的，比如走在前面的往往是经济相对发达的大城市的政府，如上面提到的北京、广州、重庆等。

尽管这些变量之间的关系显然也在影响着政社分开的进程，但是即便分开的程度再高，也无法摆脱统治逻辑所强调的底线，即政权的稳定。

未来的改革

由于在政社分开的改革中政府占据了主导面，因此，未来的改革从政府方面来讲，需要考虑以下几个方面。

一是领导权与治理权的分离。政府在对待社会组织上的既推进又控制的矛盾心理源于对权力的一种误解。这一误解认为权力就是统治权。但这一统治权事实上可以由两部分组成，一个是领导权，另一个是治理权。在马克思主义的国家理论看来，国家权力行使两种职能，即政治统治职能和社会管理职能。社会管理职能的执行取决于政治统治，而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。这样可以说，领导权对应的是政治统治职能，而治理权对应的是社会管理职能。治理权的执行取决于领导权，但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的。在统治的逻辑中，领导权和治理权是不分的。政社分开即便是分，也是低度的分，是让社会来接受政府释放的权力，分不分，分多少都由政府决定。这本身就是一种错误的理念。政社分开应该是政府将本来不属于它的权力回归社会，这一基本的关系不能颠倒。由于长期以来权力集中在政府，导致了社会组织的不成熟，因此它有一个成长的过程。如果在这过程中不是放开手脚让它长大，那么它是长不大的。其次，在领导权和治理权不分的情况下，即便是社会组织与政府在治理上的竞争和冲突，也都会被认为是对党政领导权的挑战，因而采取的手段就是压抑。再次，在领导权和治理权不分的情况下，社会组织与政府的平等地位是难以获得的，两者之间不可能产生一种委托人和代理人的关系，而这种关系对于社会组织的独立和自治是很重要的。因此，需要从改变执政党的领导方式的角度，从公共管理呈现的从统治向治理转变的角度来理解领导权和治理权的分离。

二是加快社会组织的现代组织体制建设。十八大报告在论及“社会建设”时，指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。有以下几个特点应该具备的：1.独立性。分开意味着独立，只有独立，政府和社会组织双方的关系才可能是平等的，才可能不存在两者间的依附和被依附关系；也只有在独立的基础上，政府与社会组织的一种委托人和代理人的关系才能真正建立起来。2.自主性。这一自主性表现在财务自主和活动自主。3.法制性。社会组织内部的关系形式（比如权力责任的明确、权利义务的对等、角色和行为的一致等）和运作方式（比如合作方式、市场方式、内部流程等）由规章制度确立，并受到规章制度的约束。社会组织的现代组织体制建设需要政府和社会组织两方面的共同努力。从政府的角度来讲，就是如何为这一组织体制的建设创造良好的外部条件，也就是通常讲到的培育，这里涉及到制度、资金等一系列资源的供给问题。从社会组织的角度来讲，就是如何通过自身的努力而不是依赖政府去获得建设现代组织所必需的资源，从而提升自身组织的人格。

三是改革要有新的思路。政社分开的改革长期来进展不大也与改革“以政府为中心”的做法有关。政社分开怎么分，如何分，分多少，何时分，所有这些都是由政府决定的，而政府的决定又受到了统治逻辑和治理逻辑的双重影响，以至于造成改革至今一直进展不大的局面。因此，改革需要转变思路，需要从更大的系统中去考虑问题。政社分开需要更高层面的介入，这就是以法律的形式来规定政府和社会组织的关系、它们的作用及其活动方式，而不能单单由政府来决定这样的关系。单由政府来做，就永远摆脱不了社会组织长不大的状况，就像改革至今近30年时间里社会组织始终没有成为一种独立的、自主的、自治的组织一样。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授；摘自《江苏行政学院学报》2016年第3期）