逆势增长：全球性公共卫生危机下英国国际教育治理的权变与不变

高晨辉 滕珺

摘   要：在不确定性增强、全球性公共危机频发的当代，人们越来越难以通过“依循先例”的经验方法应对挑战，必须对成功应对危机的“智慧”进行方法论本身的探索。英国国际学生在新冠疫情期间的逆势增长表明，英国教育部在危机中做出积极应对，使其国际教育体系体现出较强的韧性，因此有必要分析其背后原因，挖掘其方法论层面的现实价值。基于国际教育的战略性地位，英国采用权变和不变相结合的做法，一方面基于疫情的变化状态对政策加以动态而迅速地调整，另一方面不因疫情这一突发的公共危机而改变长期坚持的国际教育战略。这一做法保证了国际教育政策既具有一定的连续性，也具备足够的灵活性，是英国国际学生在疫情期间逆势增长的主要原因。

关键词：国际学生；公共危机治理；权变理论；教育治理

中图分类号：G649.5        文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.01.03

作者简介：高晨辉，北京师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生（北京 100875）；滕珺，北京师范大学国际与比较教育研究院教授（北京 100875）

当前，有三种要素在不确定性日益增强的世界中起到关键作用。一是新兴技术的不可预测性。例如，区块链技术以其“完全匿名性”保障人们隐私安全的同时，也降低犯罪分子实施互联网诈骗的成本；人工智能技术向人们编织前所未有的美好未来图景的同时，人脸识别、深度伪造（Deep Fake）、人工智能生成图像、以ChatGPT为代表的大型语言模型等也让人们对未来的信息安全和信息可靠性产生质疑。

二是各个国家和地区联系的紧密性。在全球化浪潮下，世界越来越成为不可分割的整体，这意味着一国或一地区的危机将越来越容易扩散至全球。即便有英国“脱欧”和美国右翼兴起等逆全球化事件和现象出现，全球化进程在信息技术和国际贸易的推动下也从未真正停止。各个地区的高度联系意味着人类整体的系统性风险正在扩大，任何“零件”的损坏都可能导致整个系统的瘫痪。

三是地缘政治格局的复杂化。苏联解体以来，美国成为唯一的、绝对的强势地缘政治力量，通过遍布全球的贸易网络、国际组织以及军事力量在全球范围内建立了巨大影响力和话语权。然而美国绝对强势地位受到越来越多的挑战。通过地区性国际组织，东南亚正在成为新的世界工厂，欧洲各国通过欧盟建立起不亚于美国的政治和经济实体，金砖五国作为新兴市场为全球经济注入强劲动力。以美国为唯一“裁判”的国际格局正在逐步地被打破。与此同时，国际组织的频繁脱离，边境冲突正在令世界变得更为动荡。一种全新的国际政治格局正在动荡中酝酿。

新冠疫情是对人类产生重大影响的一次全球性重大公共危机。在疫情的影响下，各国政府被迫采取限制入境、关闭公共场所等措施来抑制疫情扩散。同时，人们也更多地选择在本国接受教育以规避跨国流动风险，这造成国际学生跨国流动困难。美国、加拿大和澳大利亚均在此期间面临国际学生招生人数的下降。然而作为同样以英语为母语的世界主要留学目的地国，英国在疫情期间招生人数不降反增，获得8.64%的高速增长。[1][2][3][4]这与其政府公共危机下的国际教育政策紧密相关。

一、增长点：不确定性增强的

教育治理环境中寻找确定性

要回答哪些因素导致英国国际学生招生人数的增长，就要首先回答这些国际学生从何而来。“招生人数增长贡献率”指标可以量化分析来源国在一学年中对目的地国招生人数增长的贡献，即该来源国招生人数变化和目的地国招生人数变化的比值。这一数值的大小可以较好地反映该学年此来源国在多大程度上导致目的地国招生人数增长。英国在疫情期间招生人数增长贡献率前四位的国家是印度、尼日利亚、巴基斯坦和孟加拉国。其中，印度入学人数增加29，060，增长率为52.37%，对英国招生人数增长贡献率为60.12%；尼日利亚入学人数增加8290人，增长率为63.70%，对英国招生人数增长贡献率为17.15%。四国总贡献率达到95.05%，是英国疫情期间国际学生招生人数增长的主要来源国。[5]这些国家成为对英国招生人数增长贡献率最高的国家，主要原因在于：一是随着人口和经济的稳定增长，国民收入水平上升，这些国家的高等教育市场需求逐渐扩大；二是随着产业结构的变化，劳动力市场对高技术人才的需求旺盛，但这些国家缺乏优质高等教育资源；三是随着人才储备的上升，越来越多的高技术人才谋求去发达国家获得更好的发展前景。

萨塞克斯大学发布的《2022年尼日利亚市场观念和学习动机报告》（The Nigeria Market Sentiment & Study Motivations Report 2022）顯示，32.71%的尼日利亚学生希望前往英国留学。英国是尼日利亚学生的第一选择，而其吸引尼日利亚学生的最主要原因在于安全的环境和较高的奖学金。[6]英国文化教育协会于2022年进行的一项研究表明，近50%的印度学生前往英国学习，理由在于英国拥有更好的教育质量和职业前景。[7]英国较好地回应了尼日利亚、印度等新兴市场国家对于高等教育的需要。这是英国之所以能够在疫情期间保持招生人数逆势增长的重要原因。

二、不变：清晰明确的国际教育战略定位

英国高等教育吸引印度、尼日利亚等国家学生的原因在于国际教育发展历史和逐渐市场化的国际教育战略。这一有利于欠发达国家的国际教育战略在疫情期间依然坚持执行，成为英国国际学生招生人数增长的重要原因。

（一）殖民时代至20世纪末英国国际教育的诞生与市场化

英国的国际教育可追溯至殖民时代。在殖民时代，英国政府鼓励与英国有贸易往来的国家的贵族阶级在英国教育后代。在殖民地逐步走向独立之时，原属于英国殖民地的国家（印度、尼日利亚等）与英国继续保持紧密的贸易和外交关系。英国将这些国家的顶尖人才和政府中具有影响力的人送往国内的优质大学，并提供丰厚的奖学金。在这时，英国的高等教育普遍被认为是非营利性的。

但国际学生人数的迅速增长以及经济的下行等问题，使得国民逐渐难以接受面向国际学生的高额奖学金。自1969年起，英国政府采取一系列措施试图削弱英国国际学生人数的增长态势，其中包括减少奖学金。然而英国的国际学生并没有因此而不断流失。20世纪90年代开始，英国的国际学生群体构成已经发生了重大变化，即来自发展中国家的学生人数不断减少，而来自欧盟老牌发达国家和东亚新晋发达国家的学生人数不断增多。英国各大学看到了用营利性教育取代非营利教育的机会。高等教育的商品化、国际化在英国蓬勃发展。在此期间，招生人数真正呈现指数级增长的学生只是具有较高支付能力的欧盟国家学生。1997年9月，英国高校决定对本国学生收取学费。此时，英国高等教育彻底完成商业化转型。

自20世纪末21世纪初以来，欧洲等国作为发达经济体，市场已经相对成熟，招生人数增长空间已经较为狭小。为了维持自身在高等教育领域的领先地位，并进一步扩大教育出口，英国将视线更多地投向国际教育市场有待开发的发展中国家。但是英国作为欧盟成员国的一员，国际贸易政策和移民政策受制于欧盟政策，一定程度上影响了英国国际教育的发展。

（二）“脱欧”后的贸易、移民与国际教育战略

2016年，英国公投决定脱离欧盟，开始积极寻求独立于欧盟的贸易政策。2017年10月，英国国际贸易部发布《贸易白皮书：我们未来的英国贸易政策》（Trade White Paper： Our Future UK Trade Policy）。[8]英国在新的历史阶段重新审视与欧盟和非欧盟国家的贸易关系，将自身建立为全球性的自由贸易国家。2018年12月，英国政府发布《英国面向未来的基于技能的移民制度》（The UKs Future Skills-Based Immigration System）报告。[9]该政策确立的移民制度有以下几个特点：向所有国籍的人推出“技术工人”移民方案；降低该移民方案所需要的技术门槛；该移民方案没有人数上限；移除部分进入劳动力市场所需的测试；为所有技术水平的临时工人提供新的延时移民路线；延长非本国国籍学生的毕业后停留期限。这一新移民制度的特点鲜明地体现出英国摆脱欧盟框架限制、接收更多欧盟以外技术移民的诉求。而这一非歧视、无上限的移民制度无疑对谋求发展机遇的新兴市场国家的学生有着强烈的吸引力。

在新国际贸易战略和移民计划的影响下，英国教育部和国际贸易部于2019年3月16日联合发布《国际教育战略：全球潜力，全球增长》（International Education Strategy： Global Potential， Global Growth）[10]并持续执行至今。该战略提出在2030年之前，教育出口价值提高到每年350亿英镑，高等教育系统中国际学生的招生人数提高到每年60万人。英国政府进一步细化了国际学生延长停留期限和申请工作签证的政策，使国际学生更容易留在英国参与技术工作并移民。同时英国政府选定了国际教育合作优先发展的区域，即中国内地和香港、东盟地区、中东和北非、拉丁美洲。英国政府强调尼日利亚和印度作为潜在增长区域的重要性。

英国的全新移民政策和国际教育发展战略充分地回应了印度、尼日利亚等新兴市场国家的需要。在提出该计划之前的6年，平均招生人数增长率仅为2.67%。在最新移民计划和国际教育战略推出的学年（2019—2020学年），英国招生人数增长率达到12.27%，是2012—2013学年以来的最高增长。2021—2022学年，英国招生人数的增长率更是达到12.37%。由于国际教育在英国具有国家战略地位，该战略在疫情期间得以坚定执行，疫情间国际学生的高增长率在很大程度上是上述移民计划和国际教育战略影响力的延续。

（三）地缘政治因素对英国国际教育战略定位的影响

英国政府近年来的国际教育战略呈现出其对印度、尼日利亚的明显投资偏好，这不仅与印度和尼日利亚的教育市场发展前景有关，也与地缘政治因素有关。在殖民时代，印度是英国最重要的殖民地之一。通过17世纪初建立的东印度公司，英国长期间接控制印度，并在19世纪中叶直接控制印度。在殖民时代，英属印度是英国在亚洲地区拓展影响力的核心，也是该地区的英国军事和贸易中枢。英国对尼日利亚的影响始于19世纪初的《废除奴隶贸易法》，其政令得到民众的支持。从19世纪中叶开始，尼日利亚逐渐成为英国对非洲贸易的中枢。

二战后，英国殖民地纷纷走向独立，英国军事、贸易、外交影响力受到美国及亚洲新兴发达国家的重大挑战。英国与众多的前殖民地国家缔结条约，以尽可能地维持国际影响力。其中，印度和尼日利亚依靠其人口和资源优势，延续了其作为亚洲、非洲贸易核心的战略地位，是英国当下塑造超越国界影响力的重要中介。近年间，随着国力的上升，印度、尼日利亚的战略价值日益凸显。尤其在“脱欧”之后，英国在欧洲的影响力有所削弱，不得不将视线投向其他大洲的发展中国家以维持国际地位。因而英國有充分的动机再次强调国际教育的外交功能。而这正是英国国际教育向诞生之初传统的回归。

总体来看，英国在疫情期间能够维持国际学生入学人数的逆势增长，很大程度上依赖于其长期坚持的国际教育发展战略。这一战略的执行重点于21世纪初在历史、内部及外部因素的作用下转向新兴市场国家。英国即便在疫情期间被迫面对更为复杂、严峻的安全态势，对这一总体战略的坚持也始终未变。

三、权变：高效科学的配套政策系统

及相关行动

权变理论是管理学中的组织理论之一。该理论的核心观点是，对于一个组织，不存在领导或做出决策的最佳方式，最佳行动方案应随着内部和外部情况（即情境）的变化而变化。遵循权变理论的领导者（组织者）会灵活地选择并调整战略计划，以适应组织运作中特定时期的情境变化。其原因在于，情境、组织与个人或群体间存在复杂的关系，而这种关系会影响到领导者的战略决策。如果领导者不能够捕捉到这种复杂的关系的变化，那么其做出的战略选择将很可能对组织发展无益。领导者面对不同情境的变化而灵活且准确地做出的组织政策调整就是权变。[11]除了长期坚持的国际教育战略，疫情期间，英国还直接地采取一系列政策行动，直接或间接地影响期间的国际学生招生人数。这种权变是英国结合自身的人口规模、经济结构特点做出的决策。

2020年4月，英国教育部宣布推行紧急招生政策，允许英国大学为欧盟的学生设置特别的招生人数指标，即在当学年的预期招生人数基础上，增加5%的额外名额。同时，英国大学额外开放1万个就读名额，其中5000个名额提供给护理、保健相关的课程。[12]英国的政策决策者采用权变的组织方法和逻辑，尽可能及时地在疫情的动态变化中对政策做出迅速调整。

英国实施“先预测、后行动”的学校关闭政策，延长学校开放时间。英国的学校关闭政策思路概括为“先预测、后行动，健康优先，尽量维持学校开放”。这一策略遵循以下逻辑：对于关闭学校的时间点，较为理想的是政府研判疫情可能在未来一段时间内转为严重状态时提前宣布学校关闭政策，而不是在疫情已经较为严重时才宣布关闭政策；对于开放学校的时间点，政府在度过疫情暴发高峰后持续观察一段时间，确认疫情短时间内不会再度暴发后，再选择放松学校关闭政策。英国以这样的策略控制学校的关闭和开放，追求疫情防治和教学效率的平衡。这一政策使得学校在2020—2021年两年维持长达300天的开放时间。而选择逐步地、较为缓慢地放开学校关闭政策的美国，两年间仅有200多天的校园开放时间。值得注意的是，英国之所以能够采用上述相对灵活的学校开放政策，是因为英国相对于美国等国的人口数量更少，从而减少政策实施过程中的各种不确定性，并不必然意味着英国的政策较之于美国更加合理。英国所采取的“随机应变”式的政策是在公共安全与经济发展之间做出权衡，并非百利而无一害。如果政府对疫情发展态势预测失误，那么将采用该政策会进一步加剧公共危机。事实上，英国的防疫政策受到国际社会的批评与质疑。英国的部分疫情防治政策，尤其是“群体免疫”政策，被认为缺乏成效。

通过实施面向国际学生的免费疫苗政策，提升国际教育声誉和形象。英国是世界上第一个拥有临床批准的疫情疫苗供应的国家，也是全球较早地将疫苗完全免费开放给国际学生的国家。英国疫苗接种和免疫联合委员会（Joint Committee on Vaccination and Immunisation）制定分阶段的疫苗接种计划，从高危群体到低危群体有序地分配疫苗。[13]2021年6月，英国科学、创新和技术大臣米歇尔·多兰尼（Michelle Donelan）提出“我们确保国际学生在这里可以获得新冠疫情疫苗”。[14]较为迅速地向国际学生免费开放疫苗接种，从根本上源于英国国际教育的营利性。在此背景下，政府有充分动机对政府形象与国际教育形象进行“投资”，以起到“品牌投资”的效果。虽然英国为国际学生的免费疫苗投入不少资金；但这一举动可能让更多学生赴英国留学，为国际教育战略的实施提供更好的舆论环境。

四、权变与不变：公共卫生危机下的

国际教育政策反思

在公共卫生危机下，政府要在危机治理和社会发展的权衡中制定政策，并根据情境的变化而不断调整，即所谓权变。对于疫情此类严重危及全民身体健康的危机，政府需将民众的安全置于首要的位置。但在处理危机时，一些政策将不可避免地影响正常的工作、学习和生活秩序。政府制定的方针政策如若未能保证民众安全，抑或严重地干涉社会发展，都将会招致公众广泛的批评。在治理重大公共危机时，政府将不得不在治理效果和经济发展间做出权衡。因此，政府在非危机状态的社会治理时应尽可能地建立公众信任，从而在危机当中减少政策实施的阻力，提升政策执行的合力，同时政府必须有足够的治理能力，实现科学的方针制定和果断的政策实施。

此外，在制定国际教育政策时，还需要充分考虑其是否适应国家需要，是否与国家宏观战略相协调，这是其中的“不变”。英国并不是将高等教育视为孤立的元素，而是结合国家发展战略和自身的需求动态调整和控制。对于英国而言，国际教育不仅是一项规模巨大的服务产业，也是其提升国际地位、吸引高质量人才的重要工具。英国的国际教育使国民广泛受益，因而政府制定了国际教育发展战略助推其规模的进一步扩大。技术移民、国家发展、教育产业、高等教育之间相互关联、相互促进，使得英国国际教育的發展具有国家战略性的地位。鉴于国际教育的重大战略价值，即便面临疫情防控的巨大压力，英国依然坚持推行国际教育战略，本质上是在经济发展与公共安全之间做出的取舍。这一政策在结果上稳定了当年的国际学生招生人数，但也无疑为英国的公共安全带来了风险。必须强调的是，他国的危机治理经验切忌简单复制。一国的政策制定应与其国家性质、国家历史、国家人口、国土面积、经济发展水平等各种复杂因素相匹配。事实上，任何脱离具体情境的政策合理性的讨论均无实际意义。任何国家的国际教育政策始终要满足国家的长期的总体战略需要。短期的权衡取舍与长期的坚守两者相结合，才是公共危机中教育治理更为理性的选择。

参考文献：

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[2]Institute of International Education（US Government）. Enrollment trends[EB/OL]. （2022-11-14）[2023-04-17]. https：//opendoorsdata.org/data/international-students/enrollment-trends/.

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[6]New York Institute of Technology. Nigeria： most students want to study abroad but many also need financial aid[EB/OL].（2022-05-11）[2023-12-26]. https：//monitor.icef.com/2022/05/nigeria-most-students-want-to-study-abroad-but-many-also-need-financial-aid/.

[7]British Council. Indian studentsinterest in the UK for higher education studies over the next three years based on student sentiment survey[EB/OL].（2022-03-31）[2023-12-26]. https：//opportunities-insight.britishcouncil.org/insights-blog/indian-students%E2%80%99-interest-uk-higher-education-studies-over-next-three-years-based.

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