融合执行力与适应性：基层治理的制度优势分析

李晴 刘海军

摘 要：基层是国家制度传导的神经末梢，其治理效能的有效发挥是制度优势最直接的体现。新时代十年来，我国各领域基础性制度框架基本建立，但发展不平衡不充分问题仍然突出，信息公开、垃圾分类等基层治理中的制度优势彰显不足。制度优势向治理效能转化是国家治理的应然逻辑，转化过程中的动态机制、信任关系都会影响到制度执行的效果。单纯以制度执行力评判制度优势和治理效能略显偏颇，制度之所以具备优势，在于其能体现公平正义、呼应人之需求。而不同人的利益追求、目标取向、认知结构均不相同，这导致基层治理中制度出现适应性问题。经由理论层面的合理补充与实然层面的动态修复，融合执行力与适应性，有望打通制度优势、运行机制、信任支撑、治理效能的闭合回路，从而加快制度优势向基层传导，并反向以基层治理效能倒逼各类制度优化完善。

关键词：基層治理；制度优势；治理效能；执行力；适应性

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）01－0003－10

党的二十大报告指出，前进道路上我们要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”^［1］，再次对党的十九届四中全会“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的战略部署作出回应。党的十九届五中全会提出国家“十四五”规划后，高效能治理成为制度优势向治理效能转化的新目标和新考量，为系统分析何为制度优势及其如何转化为实际效能等问题提供了新思路^［2］。新时代十年来，党和国家的建设实践证明，推进中国式现代化需要不断彰显我们的制度优势，持续将制度优势向治理效能转化贯穿于治理全过程。基层是中国式现代化的“前沿阵地”，发挥其治理效能离不开强有力的制度保障，但什么样的制度安排才能确保制度优势持续在基层稳定释放？对此，学界并没有给出明确的答案。当前，多元主体参与下的基层共治面临着治理环境更加复杂、治理对象更加多样、科层制下的制度“硬执行”难以及时有效回应基层出现的新情况和新问题等一系列现实矛盾。一方面，我国集中力量办大事、党的全面领导等制度优势在现代化建设中得到充分彰显；另一方面，政务信息公开、接诉即办、垃圾分类等具体制度的执行力却时好时坏，甚至出现地方性差异，这在某种程度上给制度优势打了折扣。基层治理一直是国家治理的重点场域，也是制度规约不断优化完善的“试验场”。由于基层治理是在特定背景、情境和结构中发生的，相应的制度机制直接嵌入具体治理结构之中，治理机制和具体治理结构如果不相适应或搭配不当，就会消减制度优势。因此，把基层治理中的制度优势进一步激发出来，既需要因地制宜分类遵循相关制度，也需要逐层推进构建治理机制，在机制“分立”基础上凝聚效能合力^［3］。在数字化、网络化和智能化时代，面对更加庞杂的信息以及日益复杂的治理任务，要想提高基层治理的效能，我们不仅要强化制度执行力，同时还要不断增强制度的适应性。

一、应然逻辑：制度优势生成治理效能

我国具有的独特制度优势，在现实中主要表现为一种制度执行力，这是经过长期革命斗争、不断总结经验、不断巩固完善的结果^［4］。面对复杂多变的世界局势，党领导全国各族人民打赢了脱贫攻坚、疫情防控等多场战役，进一步凸显了社会主义的制度优势。党的二十大开启了中国式现代化的新征程，乡村治理现代化、市域社会治理现代化成为国家治理现代化的新重点。多元参与、协同治理的基层治理实践，更需要加快制度优势向治理效能转化。

（一）制度与制度优势

制度是一种行为规则、组织结构和理念的综合体。在我国国家治理现代化视域下，制度是凝聚共识、维护秩序、规范行动的主要依据，建设和完善制度有助于组织内成员拥有共同的道德规范、价值追求，主动承担组织赋予的责任和义务，因而制度成为国家治理的有效手段。制度执行力即制度的落实情况，执行效果是制度优势的直接体现。在当前我国科层制背景下，按照正式的规章制度行事已成为各级各类治理者的共识，尤其一些基层治理者，为了避免在制度执行过程中因出错而担责，往往只遵循既定的、常规的、程序性的制度规定，这催生出一种较为固定的“按制度办事”模式。

制度优势，简单来讲就是“好的制度”，或者是指我们的制度比别人（国）的制度更好，这是一种相对优势。对制度优势的研究主要集中在国内，通常是把“制度优势”跟“治理效能”放在一起展开叙事。从已有研究成果可知，大多数关于制度优势的论述都把制度执行力视为制度优势的前提，认为能够根据情况变化和未来发展优化调整的制度，就是一种具有优势的“好”制度^［5］。由于人类的行为根源于人性，人性的自然倾向决定了我们“不得不”如此这般行动。周少来从政治合理性、政治治理原则和制度安排三个维度切入，构建了一套政治应然逻辑分析框架，认为良好稳固的政治秩序和治理体系应当建立在人性基础之上，好的政治必是因其有“好”制度支撑，这种具有优势的制度可以抵制人之“恶”与政之“罪”，可以让从善者自觉从善，使不善者无法自由为恶^{［6］（pp.119-126）}。由此可见，制度优势不仅指这种制度带有优秀品质，还指它应该跟当时的环境相契合，不能离开背景和环境。它是不是个好制度或者有没有优势，必须被放在制度体系的“大循环”中去判断。当然，创造性地执行制度并不意味着一定会改变制度内容，反过来讲这正是制度适应性或灵活性的真实写照，也是制度优势的应有之义。

（二）制度执行与基层治理

党的十九届四中全会提出的“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，已经得到国内学界普遍认同。学者们普遍认识到，我国国家治理是有制度前提的治理，国家制度是中国特色社会主义国家制度。相应的国家制度体系由根本制度、基本制度与重要制度三部分组成，不同级别的制度都涉及政治、经济等不同领域，形式多样、内容庞杂。有学者从治理能力角度评价制度效能，构建了一套制度功能分析框架，指出制度执行力是个关键变量^［7］，与之对应的治理效能是指在多种手段的共同作用下释放出制度的有效能量。至于某项制度的优势如何，必须要在实际的执行过程中进行验证。在中国式现代化视阈下，制度的执行不再只满足于符合效率和绩效层面的基本要求，而是更加注重群众情感层面的深层需求。

近年来，各地政府已经认识到了以往硬执行的情感缺陷，逐步关注制度执行过程中的情感联系，并着手运用更加人性化和非强制性的执行手段。基层治理中涌现出了许多“柔性化”和“软执行力”的成功案例。例如，江苏、浙江等地的实践证明，“好差评”制度以其“制度吸纳评价”这一特有的制度系统逻辑，在各级政府积极推动下产生了比较好的制度再生效应，在彰显我国制度优势的同时，不断释放出提高基层治理效能的制度红利。基层治理的重点在于因地制宜、实事求是地“做事”，面向群众解决各种高度人格化的更加复杂且细小琐碎的事务，这些事务的标准化程度低、规范化难度大。越是能够更好解决这些问题的制度，就越容易成为嵌入基层的好制度。就我国具体实际而言，社区治理、乡村治理是常见的基层治理模式，社区通常担负着维持基层社会稳定和长治久安的治理功能。从公权力执行的角度看，当前的居民委员会只有处理社会公共事务的义务，只是协助街道办事处的自治组织，街道办事处才是市辖区政府的派出机关，但大多数群众却分不清这一点，遇到问题都会直接“问责”居委会。无论是从权力还是能力的角度来看，居委会都难以承担过于繁重的治理任务，也无法对所有事情负责，但却要直接面对群众、优先化解矛盾。

近年来，党和国家颁布了一系列政策法规，我国基层治理的制度框架逐步成形。如2017年2月，中办国办联合印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对推进乡镇治理体系和治理能力现代化作出制度安排。2017年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，成为新中国历史上第一个以党中央、国务院名义印发的关于城乡社区治理的纲领性文件。2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《基层治理意见》）提出了加强基层治理体系和治理能力现代化的目标任务。实际上，基层治理中的大部分事务是群众自己的事，国家既无能力也无必要包办所有，因而引导基层自己解决自己的问题，健全自治制度，才能更好地凸显制度优势。

（三）制度优势与效能转化

关于“制度优势—治理效能”关系及其转化路径是当前学界研究的热点。尽管学界已普遍意识到制度优势转化为治理效能的重要性，但对于如何转化、转化的具体方式、制约因素等的认识还不够全面深入。有学者以人民代表大会制度为例，对制度优势如何转化为治理效能作出阐释，提出了继续完善制度、坚持党的领导、自觉联系群众、认真执行制度、重视制度间关系这“五步走”的自然转化路径^［8］。有学者以政务服务“好差评”制度为样本，提出基于制度吸纳评价的制度系统逻辑，认为制度系统存在制度设计吸纳层、技术适配化归层、系统集成交互层和能量释放反馈层四个层次，这四个层次由低到高动态运转，促使制度、主体、行为、技术等一系列核心要素集成交互，继而推动治理效能持续提升^［9］。制度经济学的相关研究主张通过对制度效果的评判，有针对性地对制度作出调整，继而付诸行动，并及时纠正偏差，从而打通“制度优势－治理效能”转化的循环回路。社会学界和公共管理学界主要对制度本质、变迁动力及结构功能等要素重新解构，其中，国内有四种主流观点对制度执行力不足的动因进行阐释。一是制度本质理论。该理论是对赫维茨制度经济思想的演绎，在对比新制度经济学派和比较制度分析学派理论观点基础上，认为制度是“具有自我实施性的规则或限制，主要用以稳定个体间的信息交换过程，减少期间所产生的不确定性和激励扭曲，从而达到合意的目标”^［10］。该理论同时还指出，信息不对称、激励机制不完善等是影响制度效能的主要因素，这实际上是强调了外因的重要作用，并未涉及制度本身。二是制度变迁学说。该学说在继承马克思主义制度变迁动力思想以及新旧制度经济学有关理论基础上，提出人口、环境及偶然性等是引发制度变迁的主要动力，认为这些动力的变化以及相互作用往往可能引发与人的预期相异的结果，影响这种变迁的阻力被认为是治理效能的制约因素^［11］。這一观点依然对制度内部结构避而未谈，将制度作为相对成熟、静态和封闭的单一概念，缺少对制度的生成机理和作用机制的剖析。三是制度功能分析。此类研究着眼于从国家治理现代化视域出发解构制度及其功能，详细解读制度吸纳力、整合力和执行力的理论渊源与实现方式，提出一条将我国制度优势转化为治理效能的可能路径。四是制度适应性理论。“适应性”是源起于进化论的一个概念，制度适应性是人类意识同外在世界的对象或事态之间的相适程度，即个人实施遵守或违反制度行为的意愿程度以及由此产生的结果^［12］。具体应用方面，这一原理大多被用于解释经济发展问题，认为制度适应性就是制度在应对一系列外生与内生挑战时的连续性调整能力。综合以上分析，我们可以推出基层治理效能的公式，即基层治理效能等于制度优势乘以制度执行力及其适应性之和，制度优势与治理效能在基层治理中出现交集^［13］。

二、现实回应：制度执行力兼顾适应性

随着社会结构、产业形态与身份认同的变化，我国社区制逐步取代单位制并成为城镇基层治理的主导，法治自治德治相结合的乡村治理唱起了“主角”，基层治理中各类重要制度的优势进一步彰显。但由于中央层面的政策体制具有聚合特点，地方层面则呈现封闭、参与不足与自循环特点，国家制度在执行过程中会遇到一些天生阻力，这在无形中抵消了制度执行力的效果^［14］。从权力与权利的关系角度讲，我国现行的大部分制度并非全部兼顾了二者的平衡，加之责任追究机制不足，在从上到下逐步嵌入基层的过程中，制度的可靠性与时效性之间难免产生博弈，一些具体制度的优势没有“如约而至”。理想化的制度优势在现实中未能直接转化为治理效能，灵活变通成为增强制度执行力的“辅助疗法”。

（一）水到渠成：制度执行力的理想类型

理想类型是马克斯·韦伯研究社会行动的方法之一，是对某种社会现象的“纯粹”概念建构。作为一种启发式研究工具，其价值在于激发后续研究，有助于较好地理解真实社会现象。在中国语境下，对于制度优势转化为治理效能的研究也通常将制度作为一个理想概念统一描述。不过在推进中国式现代化的进程中还存在以制度优势掩盖制度短板等现象，有些用制度优势的概念代替了治理有效，有些则把制度的效能当作了治理效能。现有研究较少深入剖析制度—效能的现实转化过程，常常将制度执行力默认为治理效能的生成机理。制度执行的理想状态是，从启动执行命令到收集效能反馈，中间没有阻隔，一气呵成，即便遇到某些环境干扰，也不会对制度优势本身产生太大影响。但从实际看来，尤其是从基层治理中一些具体制度的落实情况看，理想与现实之间的反差仍然比较明显。例如，在疫情吃紧阶段，个别小区“自行封控”导致居民“维权解封”，这在一定程度上暴露出基层自治制度没有被充分理解的“尴尬”。由于制度执行遵循自上而下的纵向传导方式，同一制度在中央层面和地方层面的执行落实情况存在差异，相应的治理效能也必然有所差异，因此，制度优势无法自发地转化为治理效能。例如，我国具有集中力量办大事的制度优势，这一制度在中央层面或全国范围内都产生了比较好的效果，但在个别地方却收效甚微，甚至在有些领域还引发了一些治理问题，这就说明制度优势不等于治理优势^［15］。

当前，我国基层治理依然以政府为主导，传统治理中的硬执行逻辑更多表现为硬生生和冷冰冰的制度执行力，如运动式执法、强制性监管等，缺乏亲和力和情感共识。这种忽视了基层群众情感需求和感受的硬性执行，容易导致基层群众出现不理解甚至抱怨等情绪，进而在基层政府、自治组织与群众之间造成关系紧张。实际上，制度执行力应该是三个“力”相统一的连续体，包括制度执行主体所具有并产生的，将制度目标及其手段转换成实实在在结果的“能力”“展力”“效力”。相应的制度执行力程度可以理解为将制度内容（如文件或文本）转化为实际结果（如基层实践或典型案例）的程度。从这个角度理解，可以避免将制度绩效、制度执行绩效等概念与制度执行力程度这一概念相混淆，也可以从另一个侧面说明制度执行力并不能完全反映制度优势。除此之外，基层行政执法人员对于相关制度的领会与理解程度，有时并不会如群众所期望的那样已经做到融会贯通。制度的执行需要综合运用一系列详细规范，也要根据环境变化而作出相应调整，这就要求执行者对所有规定和细节“了然于胸”，防止因为断章取义或者墨守成规而做出不恰当的行为，同时避免出现“上有政策、下有对策”的情况，这样才能保证制度执行力产生应有的治理效能。

（二）因地制宜：制度复杂性的现实变通

从我国各类制度的实际执行情况看，“制度优势—治理效能”转化是个极为复杂的系统工程。以信息发布制度为例，数据收集和信息上报等任务通常要由居委会工作人员手动完成，但情况确定与决策执行等任务却要交给基层政府有关部门处置。当遭遇诸如传染病一类突发事件时，社区根本无法判断信息的真实性和波及面，只能按照规定层层上报。此类事件往往要经过逐级审核判定之后才能被公之于众，信息滞后和响应迟缓会在一定程度上造成“贻误战机”^［16］。就制度执行主体而言，我国大部分现有制度由各地行政机关执行，依法行政是其基本原则，行政机关在行使权力过程中必须遵循行政法的有关规定。不过，从人与制度的关系角度讲，如果一个制度可以確保社会健康、良性及快速运转，那么它就被认为是好制度。由于存在不同的利益关系，人们对于制度的认同受外界影响较大，这直接导致制度吸纳力的时强时弱。例如，突发事件中有些制度难以奏效，而有些优势制度却效果明显。制度及其组织的复杂程度有时会制约其被接受和吸纳的程度。政治制度化是政治组织及其执行过程得到公众认可的过程，因为制度会不断变化更新，所以就出现了适应性、自主性和复杂性等特征，我们可以依此对制度优势进行评价。一个有众多目标的组织，在失去某一目标时，如果调整自己以适应新形势，显然会比只有一个目标且不变通的组织更强^{［17］（p.14）}。

我国的基层治理面对的是类型各异的社区和乡镇，如果采用同一种具体制度或治理方式，难免会出现匹配不恰当等问题，原本具有优势的一些制度也就很难释放出该有的效力。值得一提的是，作为非正式制度的村规民约在一定区域范围内被村民广泛认可，而这种非正式制度往往比正式制度更能体现村民意愿，其背后潜藏的“软执行”逻辑值得借鉴。实践证明，如果在内容条款、制定程序、执行监督等环节加以优化，大多数村规民约最终都会转化成乡村治理的重要制度，这也为制度的动态性特征找到了支撑。我国各级政府在制度执行过程中有极大的自主权和灵活性，有时也会自我变通。此外，为确保制度的相对稳定，现代政府通常依赖监督机制加强公权力管控，对行政权力进行制约，继而对群众等相对方的程序性权利作出补偿，这种对公平与效率的权衡取舍也成为制度执行力的直接影响因素。相对而言，我国制约行政权力的法律制度还较为缺乏，同时，公众个人知识也存在不完整性与不确定性特征，这为公权力行使者释放个人意志、偏私甚至舞弊等提供了可乘之机。总体来看，各地方政府在制度执行过程的监督、执行之后的法律救济等方面普遍存在短板，如何在制度的稳定性与可变性间取得平衡，是个亟须解决的“制度”难题。

（三）软硬结合：制度适应性的合理补充

哈耶克和巴纳德等经济学家认为，经济组织的核心问题是适应。而威廉姆森则在总结前人成果基础上提出离散结构分析模型，将适应性分为自发适应、具有协调性质的适应及有差异的激励强度三个方面。与此同时，经济学的研究也得出了制度环境与治理制度相互关系的结论，即制度环境的变化将影响治理比较成本的变动，继而会对相关制度发生作用^{［18］（p.113）}。国内有学者以温州区域经济发展模式的演进为例，构建了一套制度适应性与区域经济发展模式演变相关的分析框架。研究发现，地方政府形塑着地方经济治理体制，其制度适应性分别通过路径依赖、路径创造机制决定区域经济发展模式的演变方向和区域经济发展成效^［19］。在宏观治理领域，有学者将制度适应性效率理念引入国家监察体制改革，提出从配置性效率迈向适应性效率的制度实现逻辑，并指出制度适应性既要考虑短期效应，还要兼顾长远反馈^［20］。而对于非常态化治理尤其是基层治理来说，制度更容易因环境影响而难以有效发挥治理效能，这为及时调整制度找到了合理解释。

有学者从“党政合一”的角度分析，认为我国国家治理模式具有“利益超越型执政党”“追求民意最大公约数的人民民主”“基于信任的有为政府”“一元为主、多元合作的治理架构”等特征^［21］。“党政合一”模式因其符合制度变迁的适应性要求，拥有强大的效能转化力量和自我完善的伟大生命力，既有利于国家制度由上到下逐层释放势能，也有利于基层治理自下而上渐进释放效能。因为不同的治理对象存在差异，在制度作用范围内，基层政府通常可以使用一些较为柔性和可操作性的举措，利用更加匹配现实的执行方式来提高各种制度的执行力^［22］。实际上，制度能否释放并提升治理效能的最后一个关键环节，在于评价结果能否得到科学和充分运用。2019年12月，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，“好差评”制度因为实质性地赋予了企业和群众以政务服务的监督权和评价权，被认为是我国在服务型政府建设层面的制度创新。从制度设计层面看，“好差评”制度的特殊性在于，它兼具了中央顶层设计的权威性与地方自主探索的创新性。这种人性化的“软”执行方式更好地表达了人性和情感，更容易被基层群众所接受。制度执行力的评判必须兼顾制度吸纳力和制度整合力等一系列功能因素，外界环境影响、执行主体差异、发挥效力时限等都应被纳入制度评判指标之中。总之，制度执行是各要素之间相互联动、协调运行的动态过程，影响制度执行力的原因包括主观因素与客观因素，我们尤其要关注制度本身、组织结构、资源条件和文化环境等客观因素。

三、双向关照：治理效能考量制度优势

我国基层治理的历史沿革表明，制度建设不仅要从理想和理论出发，更要从人民群众实际需要出发，以提升治理效能为目标，以提升群众满意度为结果。进入新发展阶段，有关基层治理的制度设计要因循国家制度的发展逻辑，从而实现社会资源的优化配置，维护人民群众的根本利益，激发多元主体的公共价值。未来我们应当从国家与社会关系角度出发规范权力行使，构建国家意志向基层深度嵌入的框架结构，继而打通创新驱动下“制度—机制—体制—手段—效能”的闭环回路，以使国家制度优势更好地向基层治理效能转化（参见图1）。

（一）制度创新：法治保障下的自我修复

理性选择制度主义认为，任何系统的构建与修复都难免存在各方博弈。坚持法律、制度和政策的有效整合，是打造利益均衡、公平正义制度体系的前提和基础^{［23］（p.50）}。我国的国家制度正是坚持以人民为中心、维护人民根本利益的有效制度。在执行力与适应性间取得平衡，实现制度的不断完善与自我修复，应是确保制度生命力的长远之计。亚里士多德和罗尔斯都把正义看作社会秩序之基，从制度道德的意义上强调正义是构建社会秩序的首要原则。亚里士多德更是主张法律是以正义为根据并保障正义得以实现的永久制度。在我国国家治理的具体实践中，依法办事在很大程度上可以被理解为“按制度办事”，具体表现为各种常见的行政行为。正义的社会秩序和公平的政治结构为人们公正、合理的生活提供了前提、条件和框架，但公平正义在现实生活中并不会自动实现。任何制度都是由一整套规则、法律法规构成的相对独立的体系，各项法律法规之间往往相互交叉、彼此支撑，有时甚至无法划清界限。但这并不意味着各类法规间彼此排斥，相反，它们之间可以互相补位。为此我们可以通过采取系统性重构的方法完善或修订相關的法律制度。有学者以垃圾分类制度为样本提出了制度创新的四条路径，即从法律法规中形成基本制度、从政策演进中积淀重要制度、从典型案例中提炼具体制度以及从纵横连贯中形塑制度体系，同时把依法治理作为制度优势转化为治理效能的基本前提^［24］。换言之，坚持法治观念、增强依法意识，应当是制度优势转化为治理效能的基本前提。

在基层治理中，要想进一步彰显制度优势，就要首先考虑使用什么法则、遵循哪些制度的问题。国家“十四五”规划提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，把“三治”结合的乡村治理体系扩展为“城乡基层治理体系”，加强了对基层治理的制度设计与统筹谋划。2021年7月出台的《基层治理意见》也提到，构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体制机制，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，同时还明确了“鼓励基层治理改革创新”“完善基层治理法律法规”等重点任务。2023年发布的中央一号文件也对“健全党组织领导的乡村治理体系”进行了重大部署，提出全面落实县级领导班子成员包乡走村、乡镇领导班子成员包村联户、村干部经常入户走访制度，全面落实“四议两公开”制度等一些具体制度。除了党和国家出台的一系列政策法规之外，地方性法规也紧锣密鼓发布，为加快构建党领导下的基层治理制度体系提供了“法”的依据。今后该如何进一步完善法规制度，有两种思路可供参考。第一种思路是从法律法规颁布或制度确定时间的先后顺序入手。例如，凡是发布日期久远且未经修订过的制度，可以结合经济社会变迁情况着重完善。第二种思路或许更加简便，即根据制度的使用频次或对其修订的次数判定是否需要优化。例如，对于类似《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法》有关内容是否需要取舍整合等问题，可参照这一原则予以决定。不论哪种思路，均须秉承依法立法原则，把握好不同层级制度的整体性和适应性特征，同时兼顾制度执行力的“刚性”与制度适应性的“柔性”。

（二）机制创新：制度执行力的动态优化

制度、政策和机制是我国国家治理体系的三大要素，其中，制度是主要框架，政策是具体策略，机制则是确保前面两个能够发挥作用的动态过程^［25］。实践证明，构建高效的制度执行机制是制度得以有效运行的重要条件。若要实现高效能治理，就必须充分发挥各种机制的复合效应，以复杂性治理超越简单性治理模式，以复合治理机制克服因机制互补不足而产生的机制失灵困境，释放出基层治理机制的这种组合效应。根据对于制度的作用方式和影响结果不同，机制大体分为制度执行前的激励约束机制、制度执行中的风险防范机制、制度执行后的监督奖惩机制以及贯穿全过程的绩效评估机制等。以我国的乡村基层治理为例，经过多年探索，各地发展出一系列有利于发挥制度优势的配套机制。这些配套机制包括乡镇（街道）经费保障机制、信用积分机制等。实际上，2021年7月出台的《基层治理意见》已经提出了“强化政策保障和体制机制创新”“健全政府投资与金融、社会投入联动机制”“完善城市专业技术人才定期服务乡村激励机制”等多方面的具体安排，这一定程度上说明，机制对已有制度具有“补位”功能。

在党的坚强领导下，法治自治德治相结合的“三治”模式在我国基层治理中不断彰显制度优势、释放治理效能。不过，一些具体的基层治理实践中也出现了相关主体、目标、规范、效能难以相互融通等问题，这在一定程度上影响了治理效能的及时释放。上述问题的出现主要是受基层治理的复杂性特点影响，治理者在实施治理行动时习惯于使用多种治理机制和工具，而综合治理之所以能够成功，恰恰是因为这些不同治理工具能共同发挥相对优势。也就是说，只有恰当匹配对应机制，才能更好地激发出治理合力。实践证明，制度为不同主体参与协同治理创建了相互协作的基本规则，建立了对于各类主体的激励机制，可以及时有效地疏导和扩大自治力量的积极效应，并且抑制他们的负面影响。有学者通过对黑龙江省安全风险治理案例进行分析后发现，提升协同治理效能的关键在于及时构建从协商“共谋”到协商共治的领导机制，要保持治理过程中信息的精准共享，还要不断完善防控结合的长效协同机制等，这为优化制度适应性找到了现实路径^［26］。既有的治理机制之所以成功，原因在于其与当时的社会发展和基层群众的需要相匹配。例如，村民自治制度之所以能长期存在就是因为“熟人社会”可以兼顾不同群体的共同利益。从制度调适性的角度讲，基层治理是不同利益相关者共同参与制度执行的过程，其中群众既是最主要的治理主体，又是重要的治理客体。基层治理的本质在于调和矛盾、实现善治，这就需要激发人民群众的“主人翁”意识和主体责任感，按照公平原则合理分配利益。为此，我们必须构建多元参与、多级互动的基层治理的配套机制。例如，完善党领导下的纠纷化解机制、群众自我监督机制；健全顶层设计的决策机制，从市域治理的高度统筹城乡基层治理，建立城乡融合、整体联动机制。此外，我们还要统一制度标准及其具体细节，平衡基层治理中的权利与义务，增强制度实施的地方自主性和公众参与度，保障制度实施的灵活性和容错度，完善政务服务的责任机制和回应机制，健全绩效考核机制和第三方评估机制等。

（三）体制创新：“三治”结合中的结构重塑

体制是一种规范化的预先设立的静态关系架构，与机制、制度联系紧密但有所区别。机制是维系、调整体制或非体制关系的动态作用过程，体制建立和机制设计都要经过正式制度的确认。相应地，制度则要依靠体制发挥效能，通过机制加快转化，在体制和机制共同作用下实现组织共同体的整体功能。而治理是否有效，仅凭静态的制度框架还远远不够，制度只有依托科学合理的治理体制，配套并激活相应的运行机制，才能有效动作起来。相对而言，体制改革比较困难，各地通常先从机制创新层面做出尝试，当机制创新无法继续推进改革或体制壁垒严重制约改革进程时，体制改革才会应运而生。

党的十八大以来，我国行政体制改革的战略路线逐步清晰：从中国特色社会主义行政体制到国家行政体系，行政体制改革的战略目标和路径进一步得到明确；从转变政府职能到提升治理效能，行政体制改革的战略重点和任务进一步得到聚焦；从打造有为政府到助力中国式现代化，行政体制改革的战略地位和高度进一步得到凸显。省级及以下政府获得了更多自主权，探索出一系列具有地方特色、可被推广复制的基层治理新模式，如北京市的“接诉即办”基层治理、在多个省份普及的“网格化”社区管理、发轫于浙江省的“最多跑一次”审批制度等。纵向来看，中央聚合型政策体制优势明显，地方封闭型政策体制短板日益凸显，这种封闭很容易导致地方治理产生某种信任危机，对这种体制进行更新、改造和变革势在必行。在国家统一的改革部署基础上，地方改革可以在不触动现有政府层级安排的情况下优先改变原有组织功能及其工作机制。为此，可以通过一系列切实可行的渐进式变革推动人员、资源、权力等下沉到治理活动最前线，即街道社区或者乡镇农村。还要继续加快转变地方政府尤其是市县政府职能，在深化“放管服”改革背景下，进一步优化营商环境。加强事中事后监管与社会信用体系建设，继续推行黑名单制度、联合奖惩制度等，逐步构建政府主导、社会参与、群众监督、数据支撑的现代化基层信用治理格局。在优化和完善现有制度体系的同时，对于一些强制性制度或常态化制度（如信息公开制度等），还可以增加一些灵活性较强的执行方式，以提高制度的适应性。

（四）手段创新：技术赋能下的信任再造

技术发展会导致原有的制度变迁，从而带动组织结构变动与社会经济发展。将技术应用于治理领域会增进主客体之间的相互信任，从而降低制度成本。在我国疫情防控中，大数据、人工智能等新一代信息技术扮演了新型政策工具的角色，它们在发挥辅助决策功能的同时，也创造出了一些新的基层治理模式，如大数据疫情预判、流调寻踪等。技术手段之所以能在治理中大放异彩，主要是由于其体现了“以人民为中心”的思想，这种人民至上的理念弥补了现有制度因刚性化而缺少人情味的不足。实践证明，将技术嵌入制度可以较好地推动制度优势向治理效能转化，从而在观念、制度、组织、科技的一体化创新中推动基层治理方式的适应性变革。无论是智慧城市建设中的精细化治理，还是发轫于乡村治理的“三治融合”基层治理模式，抑或是共建共治共享的社会治理制度，都在致力于积极鼓励多元主体参与，这些都为渐进开放、有序参与、逐步嵌入的技术治理培育了生长土壤。

与国家治理的宏观视野略有不同，基层治理更多是一种微观层面的协同治理，而协同治理的基础是共识，这就要求各级地方政府必须在价值协同、目标协同和理念协同三个方面实现凝聚。为此，各级地方政府纷纷加大对有效信息的监控，以确保政务信息的可信、可靠与准确，通过建立与利益相关者的信息共享机制等创造出数智化精准施策、基于区块链的信用治理等一系列新的治理模式。实际上，随着大数据、机器学习、可信区块链等新一代信息技術的日益成熟，它们逐渐在社会治理等领域得到成功应用，较好地突破了传统管理方法的局限。在人工智能超速算力支持下，制度制定者所需的评估结果会以意想不到的速度产生，制度执行者只需要关注输入、输出两个关键节点，只要把与制度及其治理相关的信息准确无误地记录下来，交给机器去计算即可。实践层面已经有了成功案例。例如，有学者就依托区块链信任的技术与社会属性，构建出了一套“制度优势—治理效能”转化的信用治理模型，提出了理想化的实践路径，提出用“治数”代替传统“治人”模式的想法。值得注意的是，在推广应用新技术的同时，我们还要警惕“痕迹管理”“虚拟政绩”等数字形式主义，采取多种安全防护和数据保护措施，防止出现由技术的潜在风险引发的新的技术信任问题。

总而言之，中国式现代化归根结底是人的现代化，基层治理最终是要解决人的需求问题。基层治理中的制度优势更要体现公平正义、回应人性呼唤，要将制度执行的刚性约束与机制调和的柔性支持结合起来，改变以往单纯以制度执行力评判制度优势的单一模式。我们要从应然和实然两个层面同时发力，找到制度优势与治理效能的交集与共同点，将制度优势和治理效能的关系放在法治自治德治相结合的“三治”结合治理格局中统一考量，用更好的制度优势进一步凝聚和凸显基层治理中的公平正义。

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［责任编辑：贾双跃］

Integration of Executive Power and Adaptability： An Analysis of Institutional Advantages of GrassRoots Governance

Li Qing¹， Liu Haijun²

（1.Peking University， Beijing 100871; 2.Party School of the Central Committee of Communist Party of China/National Academy

of Governance， Beijing 100091）

Abstract：Grassroots are the nerve endings of the national institutions transmission， whose governance effectiveness is the most direct manifestation of the institutional advantages.In the past ten years of the new era， Chinas basic institutional framework in various fields has been basically established， but the problem of unbalanced and inadequate development is still prominent.The institutional advantages in grassroots governance such as information disclosure and garbage classification are not obvious. The transformation of institutional advantages into governance effectiveness is the due logic of national governance， which will be affected by the dynamic mechanism and trust relationship. Institutional advantages must reflect fairness and justice， and respond to peoples needs. However， different people have different interests， goals， and cognitive structures， resulting in adaptive characteristics of institutions in grassroots governance. Through the reasonable supplement at both theoretical and practical levels， it is expected to open the closed loop of institutional advantages， operating mechanism， trust support， and governance efficiency， so as to accelerate the transmission of institutional advantages to the grassroots level， and reverse the optimization and improvement of various institutions.

Key words：grassroots governance， institutional advantages， governance effectiveness， execution， adaptability