从网络问政到网络理政：中国政府的网络认知自觉

虞崇胜　刘远亮

摘 要：网络问政伴随互联网络的发展而产生，是政府和民众借助互联网络进行的一种互动行为。网络问政的关键是“问”，更为重要的是“问”政之后的“理”政，即通过相关政策的制定和实施而有效解决网络空间反映的问题，因此网络理政成为网络问政的落脚点和归宿。从网络问政向网络理政转变，这是中国政府顺应网络技术变革对自身行为做出的重大调整，从深层次反映了其高度的网络认知自觉。要强化和规范网络理政，提升网络理政效果，则需要政府转变关于互联网络的诸多传统观念和不正确认识、加强相关制度和机制建设以及实现网上与网下的有效衔接，从而将网络理政落到实处。

关键词：网络问政；网络理政；认知自觉；治理效能

中图分类号：D6 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0052-07

作为一种现代信息传播技术，互联网络自产生之日起就受到了社会各界高度关注。与传统的大众传播媒介相比，互联网络有明显优势，可用来传播信息、表达诉求、进行政治沟通，不仅较为容易和便捷，而且能取得意想不到的效果。网络问政现象就是在这种背景下产生的，它是政府和民众进行互动的一种全新形式。在中国，网络问政已成为热门研究课题，学者们从不同角度对其展开研究并取得了许多富有价值的理论成果，比如探讨网络问政的价值、形式与特征，网络问政发展中面临的问题及对策，网络问政对公民参与、政府管理创新、政府形象塑造、党的执政能力建设的影响，等等，为深化网络问政研究奠定了学术基础。

但近年来随着网络技术不断更新，网络的影响力空前增强，尤其是对于政府来说，其网络空间的行为已远远突破了“问”的范畴。如今，互联网络已不仅仅是政府用于了解社会和发现社会问题的渠道，它更多的是政府进行社会治理的有效方式，是政府施政的重要平台，这样，我们就需要重新审视网络问政的概念。实际上，网络理政已成为新形势下政府施政的重要实践形式。从网络问政向网络理政转变，这是中国政府顺应网络技术变革对自身行为做出的重大调整，从深层次反映了其高度的网络认知自觉。

充分利用互联网络，发挥其在沟通政府与社会上的积极作用，通过各种方式强化和规范网络理政，提升网络理政效果，对于建设服务型政府、提高政府的社会治理效能，都具有重要意义。

一、从网络问政到网络理政：网络空间政府行为的转变

（一）网络理政的概念厘定

网络问政是网络社会发展的产物，是政府和民众借助互联网络进行的一种互动行为，其迅猛发展已成为近年来中国政治发展中的一大亮点。无论广大民众借助网络问政于政府，还是政府借助网络问政于民，都产生了深刻影响。网络问政的关键是“问”，对于广大民众来说就是向政府表达利益诉求和反映问题，对于政府而言就是了解民意和发现问题，但若仅仅将网络问政停留在“问”的阶段，肯定不利于相关问题的解决。通常来说，一个完整的政治过程都是由利益表达、利益综合、政策制定和政策实施等环节构成的连续过程，其中任何环节的缺失都会导致政治过程无法正常运行。而各种网络问政行为，在政治过程中都属于输入的环节，更为关键的是输出，即相关政策的制定和实施。所以，网络问政虽然重要，但更为重要的是“问”政之后的“理”政，它是网络问政的落脚点和归宿。

网络理政是网络时代政府施政的重要实践形式。具体而言，就是政府借助互联网平台，通过各种方式将广大民众反映的问题或自己发现的问题纳入政府过程，形成特定的政策来加以解决，进而推进政府治理创新，提高社会治理效能的过程。

关于网络理政，主要从以下四个方面加以理解。第一，网络理政的主体。既包括广大民众，也包括政府。在网络理政中，政府是当然的责任主体。因为不论是广大民众向政府反映的问题，还是政府通过网络发现的问题，其最终解决都需要政府的行动，应该说，这是由政府在社会治理中的中心地位所决定的。第二，网络理政的方式。在网络社会，互联网络已日益成为政府进行社会治理的重要平台，其方式多种多样，比如网络“两会”、网络信访、网络调查、网络听证、网络论坛、政府领导留言板、政务博客、政务微博以及通过各种方式征集网民意见等。借助多元化的网络互动方式，政府可以便捷地获取相关信息，进而发现社会问题，为其施政提供重要的信息基础。第三，网络理政的内容。互联网络在中国迅猛发展，使政府与民众的政治沟通状况发生了前所未有的变化，民众向政府反映问题也更为便捷。正因如此，网络空间才成为了一个民意集散地，诸如立法、行政、司法，以及住房、保障、社会管理、公平正义等问题，在网络空间都有较多反映，而这都是政府网络理政的重要内容。第四，网络理政的目的。显然，政府进行网络理政是为了更好地回应社会诉求，解决网络空间反映的问题，从而改进政府工作，提高政府的社会治理效能。

可见，网络理政不同于网络问政，是网络问政的进一步深化。对于广大民众而言，如果说网络问政是向政府进行利益表达的过程，那么网络理政就是政府进行利益综合以及相关政策的制定与实施过程；对于政府而言，如果说网络问政是了解民意、发现社会问题的环节，那么网络理政就是解决问题的环节。互联网技术不断发展，网络理政也将表现出诸多全新的表现形式。

（二）网络理政与网络空间政府行为的转变

随着互联网络的迅猛发展，人们参与政治的广度和深度发生了深刻变化。英国学者尼尔·沃氏伯恩认为：“人们在政治生活中对互联网络的利用，凸显了主流政治的扩展。”[1]（p.137）这对政府过程所产生的巨大冲击和影响不容忽视，甚至改变了政府权力的运行逻辑。对于中国这样一个转型国家而言，这是一种机遇，也是一种挑战，如何应对互联网络这种新兴传播技术，考验着中国政府的智慧。

从网络问政向网络理政转变，这是中国政府基于网络社会发展的一种积极反应。与各种传统信息传播媒介相比，互联网络具有一系列优点，尤其在改变政府与民众政治沟通状况上的作用更为明显，增加了政府过程的透明度。这既能满足公民政治参与的需求，也能促进政府自身的建设和完善，特别是公民政治参与的空前活跃直接推动了社会力量的发育和成长。基于此，政府要改变在传统媒介环境下形成的行为特征，要以更加积极的姿态应对网络社会的挑战。近年来中国各级政府在网络理政上表现出极大的热情，在网络空间的行为发生了重大变化，正是适应网络社会发展的表现。

“在互联网上，人们终于发现了一个相对可以免于恐惧和限制的公共空间，情绪的亢奋和批评的激烈犹如洪水出闸，这可以解释，为什么中国的新媒体比起其他媒体来，更加缺乏平和和理性，也表明，在中国特殊的政治环境之下，网络活动较之其他国家更具政治意义。”[2]（p.311）也就是说，互联网络在中国的崛起，对中国政府的影响具有特殊性。各种形式的网络问政迅猛发展，恰恰说明现实社会中相关体制机制特别是政府与民众沟通机制不完善，以及公民缺乏充分的政治表达通道。但网络问政不仅仅是一个“问”的问题，关键是“问”政之后的“理”政，即政府应采取什么方式来解决网络空间反映的问题，从而提升政府治理水平。所以，中国政府在网络理政上的努力，既表明了其在网络空间的行为转变，又凸显了网络理政的重要意义。

二、网络理政反映中国政府高度的网络认知自觉

（一）对互联网络在现代社会治理中重要价值的认知自觉

互联网络是20世纪90年代兴起的一种全新的信息传播技术，它是现代科技进步的结果。网络技术的改进，特别是web2.0技术的发展，为人们提供了更多的表达通道，通过网络向政府反映问题、参与相关问题讨论、表达意见、揭露社会不公、监督政府官员，已变得较为容易和便捷。有西方学者指出：“对于中国的公民社会而言，互联网络作为一种赋权工具而发挥着作用。”[3]（p.162）原因也正在于此。对于中国政府来说，借助互联网络也可以更直接、更真实、更全面地了解民意、发现社会问题，因而可以更为充分地与社会进行互动。这种基于对互联网络的利用而发生的政府与社会关系的良性调整，是促进科学决策、提高政府治理能力的重要基础。

中国各级政府高度重视网络理政反映了其对互联网络在现代社会治理中重要价值的认知自觉。作为一种全新的大众媒介形式，互联网络具有传统媒介所不具备的许多优势，除在改善政府与民众政治沟通状况上发挥着不可替代的作用外，也成为引导公共舆论、设置政治议程的重要途径。毫无疑问，网络传播的兴起不仅是一次信息传播革命，同时也是一次深刻的社会革命 [4]（p.218）。从网络问政向网络理政转变，正是中国政府积极应对网络技术变革的结果，特别是在原有的表达和互动机制不完善的情况下，互联网络的出现具有特殊意义。所以，“通过互联网了解民情、汇聚民智，成为中国政府执政为民、改进工作的新渠道，互联网上的公众言论正受到前所未有的关注”[5]。2014年12月1日，国务院办公厅发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》指出“政府网站是信息化条件下政府密切联系人民群众的重要桥梁，也是网络时代政府履行职责的重要平台”，而且要“将政府网站打造成更加及时、准确、有效的政府信息发布、互动交流和公共服务平台，为转变政府职能、提高管理和服务效能，推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用”[6] 。这无不体现了中国政府对互联网络在现代社会治理中重要价值的认知自觉。

实际上，中国各级政府的很多做法都反映了这种认知自觉。比如，由于高度重视网络的作用，以至于国务院设专门部门每天编辑《互联网信息摘要》报送中央与国务院决策参考，网络民意成了一种“公开的内参”；人民网舆情监测室的组建便于政府能更好地掌握社会动态；各级政府大都开通了政务博客、政务微博，以加强与民众的互动；2014年2月28日，中国政府网全面改版，在原有的“意见征集”、“在线访谈”等互动服务基础上，又开通了“回应关切”、“我向总理说句话”等互动服务，在回应民众诉求上实现了重大突破。如今，互联网络已不仅仅是政府了解社会的窗口，它更多地具有了社会治理的意义，已被政府纳入社会治理的范畴，网络理政备受重视也就成为必然。

（二）对网络社会治理中政府角色的认知自觉

互联网络在现代社会治理中的价值是不言而喻的，但这种价值能否很好地体现，关键的一点就在于政府的角色。政府扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，直接决定着网络社会治理的效果。2013年10月15日，国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》强调：“各地区各部门要进一步加强政府网站建设和管理，通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音。”[7]《关于加强政府网站信息内容建设的意见》又指出：“各地区、各部门要把知网、懂网、用网作为领导干部能力建设的重要内容，引导各级政府领导干部通过政府网站解读重大政策，回应社会关切。”[6]通过这些重要文件的论述可以看出，中国政府已充分认识到了其在网络社会治理中的重要角色。换句话说，它显示了中国政府对网络社会治理中自身角色的高度认知自觉。

因此，促使中国政府不断转变自身在网络空间的行为并将网络理政放到极为重要的位置，这是积极应对网络社会挑战的必然要求。到2013年底，全国已有19个省份以红头文件的形式，规定建立起回复办理人民网“地方领导留言板”留言的固定工作机制，逐步将回复网民留言的工作制度化，目前全国已有众多省委书记、省长，数百位副省级、地市级领导，经常公开回复地方领导留言板的网友留言。此外，有许多地方政府在网络理政上已进行了许多创新。比如，广东省非常重视发挥政府在网络社会治理中的作用，因此开通了各种网络理政平台，政府各部门也都推出网络发言人，还定期召开网友集中反映问题的“交办会”，并将这种“交办会”固定下来，以有利于解决网络空间反映的问题。又如，四川省绵阳市高度重视网络理政工作，明文规定政府必须积极对待网民来信，并认真阅批、回复和办理，还规定网民反映的比较严重的问题，必须由书记、市长亲自批转办理，而所有政府部门对网民诉求的处理情况，都要纳入考核体系。这些做法不仅突出了政府在网络社会治理中的关键角色，也树立了网络理政的良好典范。

在网络时代，政府上网、重视网络舆论、借助网络与民众进行沟通，关切民众诉求，已成为具有现代意识、跟上时代潮流的重要体现。对于中国这样一个正处于转型期社会矛盾多发的社会而言，就更是如此。因此，“顺应网络时代群众现实需求，运用网络察民情、汇民智、分民忧、解民难，坚持新时期群众路线，提升执政能力，已经成为各级干部的‘必修课和‘实践课。”[8]这就决定了各级政府必须要高度重视网络的影响，并采取有效措施解决网络空间反映的问题。这种“从群众中来，到群众中去”的做法，被称为是网络时代的“新群众路线” [9]（p.220）。各种形式的网络理政的出现，突出了中国政府在网络社会治理中的关键角色，这对于转变政府职能和建设服务型政府，都具有重要推动作用。

（三）对网络时代政府治理形式的认知自觉

互联网络迅猛发展，对中国政府的社会治理产生了深刻影响，网络化治理已成为一种全新的治理形式。“网络化治理在整合和利用资源，提高决策制定和执行质量，增强顾客（社会）满意度，提高组织灵活性和回应性等方面，要比传统的官僚制度、市场化治理模式更为有效，并对传统官僚制的治理模式及其理论形成了不小的冲击。”[10]人们在借助互联网络参政议政的同时，也悄然地改变了政府的社会治理形式。“互联网络的发展对国家和社会都进行了赋权，而且二者都能从互联网络的发展中受益。国家能够利用互联网络来提升它的治理，而提升了水平的治理也能够对社会有益。”[11]（p.11）因此，适应网络技术的发展变化与把握网络社会发展脉搏已成为网络时代政府治理的重要内容。

网络时代的政府治理形式已发生巨大变化，如今，互联网络正逐步成为各级政府了解社会、解决社会问题最有效的途径和手段。比如，人民网在2006年和2010年分别开通了“地方领导留言板”专栏和“直通中南海——中央领导人和中央机构留言板”专栏，至2010年8月网民留言范围扩展到县级政府领导，于是就形成了中央、省、市、县各级政府领导与民众沟通的一种全新形式，推动了政府治理创新；2013年4月19日开始，全国各大网站均开设了“网络监督专区”，该专区直接链接到中纪委、中组部、最高人民检察院、最高人民法院、国土资源部等国家机关的举报网站，有利于举报人揭发党政干部的贪腐行为与完善中国的权力监督体系；2013年7月15日开始，国家信访局门户网站网上投诉全面放开，开辟了新的信访途径，确保民众反映的问题能及时得到妥善处理。不难发现，中国政府高度重视网络理政，正是适应网络时代政府治理的内在要求。

各种网络理政形式的出现凸显了中国政府对网络时代政府治理形式的认知自觉。“网络的发展，一方面不断挑战传统社会管理模式，冲击现实社会秩序，甚至带来舆论引导危机、信息安全危机等；但另一方面，网络本身是一个中立的平台，用好了，可以在弘扬社会正气、通达社情民意、引导社会热点、疏导公众情绪、搞好舆论监督和保障人民知情权、参与权、表达权、监督权等方面发挥重要作用，成为治国理政的重要工具。”[12]网络理政能搭建起民众发表意见和建议的平台，能使政府部门做出更符合民众需求的决策，而且能积极回应网民诉求，有效处理网络空间反映的问题，也能极大地提高政府的社会治理效能。

三、强化和规范中国政府网络理政的应然之策

（一）网络理政的前提：转变政府观念

截至2014年6月底，中国网民数量为6.32亿，互联网普及率已达到46.9% [13] ，人们借助于互联网络表达利益诉求进而影响政府过程已较为容易。“当电脑和网络被广泛应用于政治参与后，它必将推动公民与政府官员直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来政治参与的结构与模式。”[14]（p.211）如今，互联网络作为政府与民众共享的交流平台，不但政府可以利用，广大民众也可以利用，并在现代社会治理中发挥着日益重要的作用。在此背景下，政府必须要改变对互联网络这种新兴传播技术的许多传统观念和不正确认识。

近年来，各级政府在网络理政上倾注了极大热情，很大程度上得益于对待网络观念的转变。诚如学者所言：“网民数量的急剧增长以及信息传递方式的转变，决定了政府对待互联网络这种信息传播通道的态度。”[15]（p.12）然而，也有许多地方政府对网络还缺乏足够认识，或不重视网络舆情，或对网络民意存在偏见，甚至根本不予以回应。以反腐为例，尽管网络已成为中国政府的反腐利器，但网络反腐有很强的不确定性，“纪检部门在面对网络举报时可以介入，也可以不介入，是否介入在很大程度上取决于纪检部门的态度，如果他们对这些举报信息不采取行动，除非事件本身影响足够大，引起社会轰动，否则网络举报的结果就有可能不了了之”[16]。若政府不及时转变传统媒介环境下所形成的官本位思想和被动应对民意的观念，以及由此导致的“电子衙门”习气[17]；或虽然有网络理政行为，但仅是一种“作秀”，让网络理政流于形式，那么这都会直接影响到网络理政的效果。

转变政府观念，增强对互联网络的认知，是强化和规范网络理政的前提。互联网络的发展充斥着中国的政治生态，特别是使政府过程的公开性和透明性大大增强，暗箱操作已变得极为困难。为此，政府必须要增强政务信息工作的“社会沟通意识”，“各级党政机关要通过科学的信息交流活动，沟通与人民群众的联系，使党政机关的政务工作得到人民群众的理解和支持，密切党政机关同人民群众的关系，树立党政机关在人民群众中的良好形象，全面提高中国政府过程运行的有效性”[18]（p.187）。因此，各级政府都应树立正确的观念，将网络理政作为政府工作的重要内容而受到应有的重视。

（二）网络理政的保障：相关制度与机制建设

网络理政的兴起有利于提高中国政府的社会治理效能，但要进一步强化和规范网络理政，提高网络理政实效，还必须加强相关制度和机制建设。值得肯定的是，随着互联网络影响力日益增强，中国政府在相关制度和机制建设上已进行了很多尝试和努力，为完善网络理政奠定了重要的制度基础。比方说，人民网网络舆情监测室的组建，确保政府能及时了解社会动态；截至2013年年底，全国已有19个省份以红头文件的形式，规定办理人民网地方领导留言板留言的固定工作机制，等等。但总体而言，当前中国政府在网络理政方面的制度建设与网络社会发展的制度需求之间，还存在较大差距。而网络制度建设不足，导致许多地方政府在网络理政中缺少制度性规范，存在较大的随意性。

显然，相关制度和机制建设是完善网络理政的保障。首先，通过相应的网络制度建设拓宽与民众互动的平台。虽然各级政府非常重视通过网络与社会进行互动，但目前制度化的互动通道仍然有限，这不但不利于政民沟通，而且多样化的网络民意也难以有效整合。所以，进行相关制度建设，拓宽与民众互动的制度化渠道，搭建更多的网络理政平台，对于强化和规范网络理政就显得尤为重要。其次，应不断完善相应的机制，如网络信息收集与处理机制、民众诉求的回应和督办机制。通过这些机制的建设，能进一步规范网络理政的工作流程，落实网络理政的主体责任，加强对网络理政实施状况的管理、监督、考核和问责，从而保证网络理政的效果。这就要求各级政府必须密切关注网络舆情变化，及时回应民众诉求，解决网络空间反映的问题，提高社会治理能力。此外，完善网络信息的研判机制。网络空间拥有海量的信息资源，网络舆情也不断变化，如何对网络空间的各种信息进行分析和判断，如何有效利用各种网络信息来推动政府工作，就成为网络理政的必然要求，而这都需要以相应的制度设计和制度安排作为保障。