立法协商：理论、实践及未来展望

摘 要：立法协商是社会主义协商民主的重要形式。根据法律商谈理论，建立在交往理性基础上的论证性商谈是合法之法产生的民主路径。在我国，立法协商是党的群众路线在立法过程中的重要体现，是民主立法的重要方式，也是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家立法权的重要渠道。在全面推进依法治国的背景下，立法协商需要更好发挥法治的引领、规范和保障作用，加强党对立法协商工作的领导，充分发挥人大及其常委会在立法协商中的主导作用，提升政协作为专门协商机构的重要功能，并以立法形式对立法协商的主体、范围、形式、程序和职责等进行明确规定，使立法协商工作有法可依、有章可循。

关键词：立法协商；论证性商谈；民主立法；法治化

中图分类号：D616 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0075-08

继党的十八大报告首次提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式、推进协商民主广泛、多层、制度化发展的论断后，十八届三中全会提出要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，这就明确了立法协商是社会主义协商民主的五种主要形式之一。十八届四中全会再次强调，要健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。执政党重视和加强立法协商工作的一系列举措表明，立法协商作为社会主义协商民主的重要形式，不仅是民主立法的客观要求，而且是中国特色民主政治制度实践的重要内容。对我国的立法协商进行理论分析、实践考察和经验总结，是推动立法协商制度化、规范化、程序化发展的基础性工作。

一、合法之法的产生：基于交往理性的论证性商谈

在现代社会，“法律呈现为要求和回应的活动或链条，这种要求和回应都力求以正义的名义被听见和被说起”[1]（p.211）。面对法律合法性难题，哈贝马斯认为“合法化匮乏的根源是法律的民主产生过程中的故障”[2]（p.531），并为此提出基于交往理性的法律商谈理论解决方案。在哈贝马斯看来，立法过程是在一个由各种偏好转变、相互理解和协商谈判所构成的复杂网络中实现的，程序合理性是法律商谈的理论基础。民主立法过程由外在的建制化程序和参与者的内在理性商谈构成，大致包括公共领域的开放式讨论和论辩、正式国家制度中的理性商谈和审议两个阶段，其中公共领域的民意表达和意见形成需要公民权利的充分实现，正式国家制度中的民意吸纳和意见过滤需要代议制度的良好运行。只有经过这两个阶段，法律才能够真正形成。事实上，这两个阶段彼此交织融合，二者之间的有效互动需要贯彻民主法治的人权原则与人民主权原则，这样才能保证合法之法的事实有效性和规范有效性。因此，重构现代法律的合法性，必须根据以人权原则和人民主权的同源性理念，改善自由平等的公民之间进行公共协商、理性辩论的方法和条件，使民主程序在协商和谈判过程中被建制化。既然法律是一个经由民主意见和民主意志建制化过程而形成的具有自我反思性的合法秩序，维系合法秩序的关键在于民主的商谈程序，那么合法之法的产生最终依赖于合理商谈的参与者通过民主程序所达成的共识或同意。在哈贝马斯构建的法律商谈情境中，立法过程实质上是自由平等的公民联合体通过国家的法治框架所进行的自决实践，每个公民都应以宪法制定者的身份理解自身作为法律承受者和法律创制者的双重角色，化解主观权利与客观法之间的冲突，平衡公共自主与私人自主之间的张力。只有产生法律的程序符合民主的程序条件，才能确保法律的合法性。质言之，合法之法的产生需要一个民主的立法过程，这种民主的立法过程是一种论证性商谈过程，通过运用各种交往形式的协商、辩论、审议和谈判而被建制化。

“作为论证理论模式，商谈理论的典型特征是，个体的事实性与规范性确信、以及利益，能够依据在程序进行过程中提出的论据被改变。”[3]（p.104）商谈理论本质上是一种关于实践正确性的程序理论，主要存在于共同分析问题、讨论问题如何解决的过程中，“商谈是标准制定者用来厘清问题、确定相关信息和专门知识以及最终评定风险的手段”[4]（p.41）。商谈作为一种建立在语言基础上的交流方式，其最重要的价值或许在于，它与过度回应特定政治利益的主流政治过程是隔离的，而且可以为问题的解决提供灵活多变的选择方案[5]（pp.1515-1542）。根据哈贝马斯的论述，立法过程中的商谈主要是一种论证性商谈，具体包括实用商谈、法律商谈、道德商谈、伦理政治商谈及谈判，其中实用商谈和法律商谈是由专家进行的。实用商谈是在目标和偏好已确定前提下寻求合适手段的行动，解决的核心问题是对实现目标的各种合理性手段进行比较和权衡，由于专家的知识、经验和技能更为专业，由专家来完成显然更适宜。法律商谈是最后的成品加工阶段，也主要由专家完成。由于道德商谈主要考察的是如何根据所有人的平等的利益而调节共同生活，因而道德律令具有无条件的命令的语义形式。伦理政治商谈以具体的认同传统与传承的文化生活形式为起点，讨论的是什么样的行动方式从长远来说、从总体来说是共同体应当选择的真切的生活方式。谈判在立法过程中是一种特殊的交往形式，当不同的利益冲突无法通过以理解为导向的商谈而达成共识的时候，就只能通过谈判解决问题；谈判过程必须为所有的利益相关者创造公正公平的程序，而具体情况中对普遍利益还是特殊利益的判断必须交由道德商谈。由此可见，谈判必须依赖于商谈而存在，立法过程实质上就是一个论证性的商谈过程。特别是当有些问题无法通过商谈进行协调时，更合理的解决方案就是利益冲突各方进行谈判并达成妥协。而要保证利益冲突各方对谈判结果的可接受性，只有建立在交往理性基础上的民主商谈程序才可以使谈判结果与道德相容。换言之，只要商谈过程是民主的，法律的合法性就可以得到合理期待。更重要的是，立法过程的论证性民主商谈程序应被建制化，这样才能从根本上保证合法之法的产生。

哈贝马斯关于合法之法源于民主商谈程序建制化的论述，为我国立法协商的制度化、规范化、程序化发展提供了诸多启示。1.法律的合法性来源于交往主体之间的理性商谈，民主的商谈程序是法律商谈的规范标准，因为它给予每个公民在理性对话和意见交换中平等运用其实践理性的机会，意味着政治共同体的成员在商谈过程中必须共同寻找各种路径，使不同甚至是相互冲突的利益和欲望实现融合，从而使制定的法律最大限度地满足所有公民的愿望。作为整体的人民不仅是法律的约束对象，同时也是合法之法的源泉。2.基于论证性商谈的立法模式要求对多元主体的平等尊重与平等对待，对公民权利的尊重和保障是合法之法产生的前提。由于每个公民都是法律的服从者和创制者，作为法律创制者的每个人都是自由的和平等的，因而对每个公民的平等尊重与平等对待是保证法律合法性的前提。3.合法之法产生的关键在于民主商谈程序的建制化，立法机关应努力创设各种商谈机制确保立法商谈程序的民主建制化。民主实质上是交往的法治化或建制化，对民主程序所具有的高要求的交往前提建制化是法治国家的基本原则，立法商谈民主程序的规范运作不仅依赖于一个有集体行动能力的公民联合体，而且取决于相应的交往程序和交往预设的法治化，以及建制化的商谈过程与非正式领域的公共舆论之间的共同作用。4.合法之法可以作为一种社会整合机制，融贯公共自主与私人自主，平衡国家权力与公民权利，实现多元社会主体之间的持续性合作。立法协商同样是一项合作事业，客观要求各方参与主体理性而互惠地思考，并共同认知一个道德上值得尊重的立场去寻求公平合作。为此，立法机关应允许广泛范围内合理歧见的存在，既要求协商参与者为其不同见解说明理由和原因，又要求协商各方能够共同履行创造民主社会的技能和美德的义务，促进权力机关与社会民众结成合作伙伴关系，采取共同行动来推动民主立法。

二、立法协商的基本范畴：主体、内容与程序

对于立法协商的概念，理论界并未达成共识。学者们认为，立法协商可从广义和狭义两个方面进行理解。“广义的立法协商是指：具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”[6]“狭义的立法协商主要是指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，或国务院根据宪法和法律在制定行政法规前，将其草案提交全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会进行政治协商，听取意见和建议，尔后仍然由全国人民代表大会及其常务委员会或国务院审议决定的一种制度化规范化程序化的过程。”[7]还有学者认为，立法协商主要是政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动[8]。基于立法协商的实质是民主立法，有学者建议，政协作为立法协商的组织者和推动者，不宜以政协的名义与立法机构或人员进行立法协商[9]。根据十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）及2015年初中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（简称《意见》），人大作为立法机关应在立法协商工作中居于主导地位。因此，立法协商主要是指立法机关在立法活动中，与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、专家学者及广大人民群众等广泛进行的沟通、对话、协商、听证、征求意见及评估反馈等活动，以实现科学立法和民主立法的论证性商谈程序。

根据法律商谈原理，通过多元主体的民主商谈有利于形成更佳的论证力量。“立法机关如果要有所作为，就必须与利益团体合作。这具有通常不被法律学者所重视的价值，比如，为立法机关提供迫切需要的信息，帮助立法机关理解与预期立法将如何影响相关团体，降低民众对不同立法理解的不确定性，同时帮助向公众传达相关信息。”[10]（p.239）立法协商本质上是一种提炼民意、凝聚民智的方式，通过立法机关与社会各方的沟通协商，在对各种不同的观点和意见进行比较、辩论、权衡、妥协和商谈的基础上，尽可能地形成共识，从而使制定的法律具有较高的民意基础，更好地体现公共利益和民众福祉。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然在立法过程中存在着不同利益诉求，“但由于我国人民在根本利益上是一致的，人民代表在立法和决策过程中可以通过沟通和协商，既把不同地区、民族、阶层的相同意愿集中起来，又能够比较充分地反映和协调各个方面不同的特殊利益，达到统筹兼顾、凝聚人心的目的”[11]（p.48）。通过以人大代表为中心的沟通和协商，多元利益诉求在立法过程中得以体现，立法协商成为立法机关在立法过程中广泛听取和充分吸纳人民群众意见和建议的重要方式。

《决定》指出，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”；《意见》强调，“深入开展立法工作中的协商。制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议”。这表明，立法机关应是立法协商的主体，人大及其常委会应在立法协商过程中发挥主导作用。在人大的组织协调下，通过各种协商途径和协商方式，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、专家学者及广大人民群众在立法协商中的积极作用，可以促进科学立法、民主立法。

就立法协商的内容而言，一般是对列入立法规划但未正式通过的有关法律法规草案，特别是对法律法规草案中涉及经济社会发展及国计民生等问题进行协商、论证，以便使立法更好地体现人民的意志、集中人民的智慧、维护人民的利益。《决定》提出要加强重点领域立法，立法协商也应特别关注重点领域的立法，就加强公民权利的保障特别是公民经济、文化、社会等各方面权利的落实，构建权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新的法律制度，加快国家安全法治建设、推进公共安全法治化等国家安全法律制度及生态文明法律制度等领域进行广泛深入协商。特别是要围绕食品卫生、安全生产、环境保护等涉及人民群众生命健康的事项开展立法协商，使立法协商适应改革和经济社会发展的需要，使每一项立法都符合宪法精神，得到人民的拥护和支持。

提高立法质量是立法协商的重要价值目标，而协商程序的民主正当性对于保障立法协商质量至为关键。首先，结合协商民主原理，立法协商程序应贯彻公开、公正、公平的原则。这意味着参与立法协商的各方首先应在资讯公开、信息充分、机会平等与程序正义的条件下进行协商讨论，以对话、批判、说理、审议的方式通过理性说服，形成以公共利益为导向的共识，从而保证立法的实质正当性。唯有实现信息对称、公开公平的协商情境，参与者之间方能进行富有成效的对话，立法协商才是具有公共精神的民主论坛。其次，立法协商程序应遵循权利的平等保护原则，给予协商各方平等的发言权和表达权，平等对待协商各方的权利，既尊重大多数的意见，也保护少数人的不同立场和观点。我国宪法第三十三条明确规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”；第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。这意味着国家以根本法的形式肯定了公民基本权利在国家政治生活中的重要地位，宪法规定的公民基本权利条款是立法过程中进行民主协商的构成性规范和调节性规范，实现科学立法、民主立法必须认真对待宪法规定的公民基本权利和自由。再次，立法协商程序应以审议式辩论为中心，围绕法律法规草案本身进行理性、审慎的协商辩论，以实现参与者之间的互动交流，促进对法律法规草案中的疑难问题进行审慎判断和全面分析。正因为立法的最终结果将影响所有的人，因而法律合法性的源泉并不是个体先定的意志，而是民主意志和民主意见的形成过程，即将社会公众对立法过程尽可能广泛的协商参与作为法律合法性的重要评判标准，每个人的意志都是在协商过程中形成的，协商的原则既是民主的，又是自由的；协商的过程既是个人的，更是集体的。最后，协商民主的责任性原则要求立法协商程序应包含意见采纳的反馈机制，对于立法协商过程中各方提出的观点和建议，如果立法主体能够采纳的，应提供具体的采纳数据；对于不能采纳的应说明理由、解释原因，使各方都能知晓法律法规出台的缘由经过，使协商形成的共识能够通过合理途径有效地融入立法过程。这样，合法之法是共同协商的结果，而非共同意志的表达，从而更具可接受性与执行力。实践证明，立法过程中的民主协商不仅有助于制定高质量的法律，而且有助于法律的实施；如果公民们觉得他们的意见没有得到应有的尊重，即使是好的立法他们也会进行抵制。

三、我国立法协商的现状分析：特点与经验

自党的十八大首次将“健全社会主义协商民主制度”作为推进政治体制改革的重要内容后，立法协商逐渐成为中国特色社会主义民主政治制度实践的重要内容。在各地立法协商的实践中，很多省市以制定规范性文件的形式保障立法协商工作的有序进行。早在2000年，福建省就制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》，随后福州市政协与市人大常委会出台了《关于加强地方立法协商工作的实施意见》。2004年出台了《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》，《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》。2007年～2010年出台了《济南市立法前协商工作规则》，杭州市《关于建立政府立法协商机制的实施意见》，《政协新疆维吾尔自治区委员会立法协商实施办法》，《政协长沙市第十届委员会地方性立法先行协商管理办法》。2014年出台了青海省《关于深入开展立法协商的实施意见》，《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》。这些规范性文件为立法协商的有序运作提供了文本依据和规范支持。有了立法协商规范性文件的支持和保障，各地立法协商工作取得了丰硕成果和显著实效：自2006年以来，济南市政协坚持立法前协商，七年提出了近千条建议，政协的立法前协商成为提高立法质量的有效途径；新疆维吾尔自治区政协在2010年先后召开6次立法协商座谈会，政协委员共提出100多条意见[13]；2013年底，北京市政协首次尝试真正意义上的立法协商，就《北京市大气污染防治条例（草案）》进行协商讨论，草案中有83处修改来自700多名政协委员的意见，充分发挥了协商民主的作用[14]；2014年3月20日，全国政协举行我国首次立法协商会，就《安全生产法》修改进行立法协商[15]。

我国立法协商实践有如下特点。1.立法协商需要多个部门之间的沟通配合，是人大与政府、政协等多个部门之间的合作事业。这非常鲜明地体现在立法协商规范性文件的制定过程中，如《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》是大连市政协与市人大、市政府联合制定的；《济南市立法前协商工作规则》是济南市人民政府办公厅、济南市政协办公厅联合颁发的；《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》是南京市政协社会法制委员会与市人大法制工作委员会、市政府法制工作办公室共同制定的。福建省立法协商工作的具体开展，最初是通过福建省人大法制委、福建省政府法制局、福建省政协社法委三家联席会议的形式实现。2.以规范性文件形式对立法协商的具体制度及工作机制进行明确规定。各地通过制定立法协商的规范性文件，对立法协商的主体、内容、程序、形式等做了具体规定，并通过建立人大、政府与政协的三方联席会议制度实现立法协商的常态化运作。人大、政府与政协的三方联席会议一般每年召开两次，年初主要就当年的立法规划通报情况并讨论，年终主要是就当年的立法活动进行回顾和总结，并对出现的问题进行讨论、提出解决方案。3.协商辩论是立法协商程序中的核心机制，是立法协商取得实效的重要环节。在立法协商中构建良好的辩论机制，能够让各种意见得到有条不紊的表达，并用规则来压制各自内心的私利与欲望，形成真正的观点交锋，有利于形成公共理性并广泛凝聚社会共识。在全国政协举行的首次立法协商会议上，政协委员与相关领域的专家学者之间的充分互动、协商辩论，成为此次立法协商会议的一大亮点[16]。4.建立立法协商的专门咨询机构，以促进人大、政府与政协之间的沟通和交流。如大连市政协以《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》为依据，吸收法律界专业人士成立“法制委员会立法前协商专家组”，增强立法前协商的广泛性和针对性；南京市政协成立了由政协委员律师、法律工作者、政府部门的负责同志以及专家学者组成的“政协立法协商咨询小组”，负责组织指导开展立法协商工作；杭州市政协成立了“立法协商咨询小组”，为增强立法协商实效提供了组织保证；长沙市政协成立了由法律经验丰富、关心社会事务的市、区政协委员组成的“地方性立法协商专家组”，对地方性立法建设、地方性法规的制定进行民主协商，以提升立法质量。

各地立法协商实践形成了一些有益的经验和做法。1.重视人大及其常委会在立法协商中的主导作用。人大作为专门立法机关，应在立法协商中起主导作用。立法机关是立法活动的主导机关，当然也是立法协商活动的主体和主导机关，应在立法协商过程中充分发挥主导者和组织者的作用。《决定》指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”在各地的立法协商工作中，也鲜明地体现了这一特点。2.强调人民政协在立法协商中的特殊功能，特别是政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的功能得到了充分体现。立法无疑需要知识经验和专业技能，而政协委员大多是社会精英，立法机关在立法过程中听取政协委员的意见和建议对于提高立法质量具有智囊作用，“立法协商是更大程度发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的一条途径。政治协商是政协三大职能之一，最重要的协商是在决策层面，而立法无疑是重大决策”[17]。3.以制定规范性文件的形式确保立法协商的有序运行。立法协商的规范运作离不开规则和制度的保障。各地在推进立法协商过程中，一般都比较注重对协商经验的抽象化和规则化，以规范性文件的形式对立法协商的主体、内容、程序及反馈机制等进行明确规定，以保障立法协商的规范化、制度化、程序化。4.建立立法协商的长效机制与专门组织机构。为有效指导立法协商工作，各地建立了人大、政府与政协的立法协商三方联席会议制度，以促进政协与人大、政府之间就立法协商事项的常态化沟通交流。为充分发挥政协委员的专业性和知识性优势，确保立法协商的质量和水平，有些地方政协根据实际情况建立了立法协商专门机构，成员包括政协委员、政府部门的工作人员及专家学者等，制定了政协立法协商咨询小组的工作办法、工作简则等规范性文件，为立法协商的有序运转提供组织保证。

四、未来展望：立法协商法治化的思考与建议

各地的有益探索为我国立法协商的规范化、制度化、程序化提供了宝贵经验。但总的说来，要使立法协商形成常态化的长效机制，应在《决定》精神指引下恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。为此，在立法协商领域也应更好地发挥法治的引领和规范作用，进一步推动立法协商的规范化、程序化和制度化发展，使立法协商能够适应社会主义国家法治建设民主化的进程，更好地汇聚民意、集中民智、凝聚民心。

首先，应加强党对立法协商工作的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，也是我国现行宪法明确规定的基本原则。将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是社会主义法治国家建设的基本经验。党的领导和社会主义法治建设是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治。在立法协商法治化的过程中也应坚持党的领导，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协等依据宪法法律履行职能、开展工作统一起来，使党成为立法协商的统一协调者。就国家层面的立法而言，立法协商规划宜由党中央征求全国人大、国务院和全国政协意见后再行制定，在法律的立法协商规划的具体执行中，由全国人大与全国政协建立立法协商合作机制；在行政法规的立法协商规划的具体执行中，由国务院与全国政协建立立法协商合作机制。就地方层面的立法而言，立法协商规划宜由各级党委征求各级人大、各级政府和各级政协意见后再行制定，在地方性法规的立法协商规划的具体执行中，由各级人大与各级政协建立立法协商合作机制；在地方性政府规章的立法协商规划的具体执行中，由各级政府与各级政协建立立法协商合作机制。立法协商的具体工作机制可以根据实际情况灵活建立，但坚持党对立法协商工作的领导应成为贯彻立法协商工作全过程的核心原则。

其次，应充分发挥全国人大及地方各级人大在立法协商中的主导作用，增强人大在立法协商中的组织协调功能。“立法机关就是民主化身，议员职权相同，地位平等，以法定代表之地位反应全国民意，并透过一系列的讨论、沟通、妥协、表决的民主程序来完成法律的制定，所以它具有民主的特质。”[18]（p.237）我国现行宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人大代表应同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。各地立法协商的实践表明，人大及其常委会的主导作用主要体现在：年初时组织召开立法计划协商会，向同级政府、政协、各民主党派及工商联等通报年度拟定立法计划的基本情况，在广泛听取各方意见和建议的基础上，再制定年度立法协商的具体规划；在立法调研活动中与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等进行充分协商讨论；年底组织各部门就当年立法活动进行总结回顾，特别是对出现的问题行反思、辩论、总结，共同探讨解决方案。根据《决定》及《意见》的精神，在立法协商法治化的过程中，应健全有立法权的人大主导立法协商工作的体制机制，坚持人大及其常委会在立法协商工作中的主导地位，充分发挥人大代表在立法协商中的作用，健全法律法规起草征求人大代表意见制度，健全人大代表和社会公众的沟通机制，健全人大代表密切联系人民群众的工作机制。在行政立法中，行政机关应成为立法协商的主导者，在立法协商过程中充分发挥作为主导者的组织和协调功能。

再次，应充分发挥全国政协及地方各级政协在立法协商中作为专门协商机构的功能，彰显政协作为社会主义协商民主重要渠道的作用。政协本身就是中国最大的精英代表机构和合议机构，政协作为专门协商机构应积极创造各种机制和条件与社会各方进行协商交流，实现政协的人民性与公民性、专业性与代表性、精英化与平民化的统一。在各地政协的立法协商实践中，政协一般先依据人大或政府的立法规划制定具体的协商规划，而后与其他部门合作开展立法调研活动，举行协商讨论会，最后提交立法协商讨论的具体报告，给立法机关提供参考建议。有些地方的政协还成立了立法协商咨询小组等专门组织作为政协与人大、政府的沟通协调机构，以座谈会、委员直通车、书面回函、电子邮件、电话传真等途径收集委员相关意见，这些做法都值得进一步推广。在总结地方立法协商实践三方联席会议制度经验的基础上，全国政协社法委也可与全国人大法工委、国务院法制局建立立法协商的联席会议制度，促进全国人大、国务院与全国政协在国家立法协商工作中的沟通交流。鉴于依法治国是实现国家治理现代化的必然要求，法律工作者在建设社会主义法治国家中肩负着重要使命，而政协现有的界别设置中没有法律界，因而可以探讨在政协的界别设置中增加法律界、促进更多的法律工作者加入政协工作，既有利于丰富立法协商参与者的多元性，还有助于提高政协委员立法协商的能力，提高立法质量，保障协商实效。

最后，应以立法形式明确规定立法协商的主体、范围、形式和职责，进一步完善立法协商的相关规则与程序，使立法协商工作有法可依、有序可遵、有章可循。“制度化必然要求程序化和技术化，必然要求明确协商主体、协商内容、协商议题性质、协商形式、协商程序。”[19]（p.257）通过立法形式对立法协商进行具体明确的规定是确保立法协商规范运作的有效方式，美国早在1990年就制定了《协商行政立法法》，这部法律是美国协商行政立法运作的基本依据和重要制度保障，为“行政机关通过协商行政立法形成规范的文本草案提供了制定法框架”[20]（p.941）。结合我国目前立法协商的实践，条件成熟时可由全国人大、国务院和全国政协联合制定统一的立法协商规范性文件，实现立法协商在全国范围内的规范化、制度化和程序化，使立法协商工作更具针对性、实效性和可操作性。立法协商主体应是有立法权的人大或政府，特别是作为国家立法机关的人大，更应积极探索形成与提炼民意的方式；立法协商参与者可包括政协委员、各民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织及广大人民群众等，使“人民作为宪法主体的身份得到不断巩固，明确自己作为宪法守护者和捍卫者的职责和使命”。[21]立法协商的形式可结合要讨论的法律法规草案及各地实际情况，采用座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等形式，以落实人民作为法律最终制定者和执行者的主体地位。为保障立法协商的实效，还应建立健全相关配套机制，如立法信息公开机制、立法计划的意见反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法协商的具体程序机制、立法协商意见的采纳与反馈机制、立法后评估机制等，使立法协商的民主功能得到有效发挥。

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[责任编辑：何敬文]