新形势下我军政治工作法治化探析

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摘要：新形势下的中国特色军事革命要求建立完善的军队政治工作法治体系，从而使政治工作实现从“法制化”到“法治化”的根本性转变，其根本要求是党对军队绝对领导制度的法治化，实践路径是建立完善的军队政治工作法治体系。

关键词：军队建设；政治工作；法治化

2014年10月，习主席在全军政治工作会议上强调，要“提高政治工作信息化、法治化、科学化水平。”

①这为新形势下军队政治工作的发展趋势指明了道路。法治化是国家治理能力现代化的重要标志，建设一支与法治国家相适应的法治军队是中国特色军事革命的时代目标，而政治工作法治化是建设法治军队的必然要求。

一、实现政治工作从“法制化”到“法治化”的根本性转变

我军政治工作在法制化进程中成绩斐然，初步形成了具有我军特色的政治工作法规体系，但是在法治理念、官兵治理、权力运行等方面离法治化要求还有一定差距。政治工作实现从“法制化”到“法治化”的转变主要包含以下3层蕴意。

（一）以培育提升军人法治信仰为“软约束”，增强主体动力

长期以来，我们过多强调政治工作法制的“硬约束”，而忽略了政治工作法治信仰的“软约束”，从而造成了主体动力不足。习主席强调指出：“要让法治精神、法治理念深入人心，使官兵信仰法治、坚守法治，没有这一条，依法治军、从严治军是难以推进的。” ②把法治提升到信仰的高度，对军人既是“软约束”，又是极大的关注。马克思主义的人本军事法思想告诉我们，关注战争中个体的主观能动性对决定战争胜负是至关重要的。政治工作法治信仰是军人对政治工作法律现象的一种特殊的主观把握方式，是对政治工作法规制度的一种心悦诚服的认同感和依归感。外化在主体身上的表现就是对政治工作法规制度的尊重、服从、守护和敬仰，这种表现是军人关于政治工作法规制度的主观心理状况的上乘境界。

（二）以完善政治工作法规体系为“硬支撑”，确立制度基石

良法是善治之前提。良法即科学之法，完善的法律是科学立法的第一要务。习近平主席强调：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”③并在全军政治工作会议上就政治工作法规体系的科学完善提出了具体要求。经过建军80多年的法制建设，我军已初步形成了日臻完善的政治工作法规体系。但是与依法治国、依法治军的快速发展相比，与中国特色军事革命相比，还存在很大的完善空间。“政治工作实践中创造出的很多具有普遍性、稳定性的经验还没有用法的形式加以确认，以政治工作单行法律法规为内容的政治工作‘子法系统还没有完全建立起来。‘子法系统的不完善，使实现‘母法（政工条例）所倡导的原则和价值受到很大制约。”④比如，缺少一部军队保卫工作方面的‘基本法，《军事法院组织法》和《军事检察院组织法》也没有出台。因此，政治工作法治化应以完善法规体系为“硬支撑”，打牢政治工作的制度基石。

（三）以规范政治工作权力运行为“关节点”，确保依法履职

塞·约翰逊曾说过：“合法而稳定的权力在使用得当时很少遇到抵抗”。习主席提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。⑤ 1871年5月，马克思在《法兰西内战》一文中阐述了他有关权力运行的思想，他指出，权力机关公布机关工作信息，便于接受群众的监督，只有这样做，才能避免权力的过分集中。政治工作权力主要包括决策权、指导权、监督权等，这些权力的运行都要遵循职权法定、程序法定、内容法定的原则，即在开展政治工作时首先要对照政治工作法规确认权力是否有法律授权，不得行使法外之权；其次是行使职权的程序要合法，遵循公平、公正、公开、公示的原则，让权力在阳光下运行；最后是赋予政治工作对象的具体权利义务要合法。决策权是权力的重要形式，就政治工作的决策权而言，应科学合理地界定各级党委和机关的决策权，并以法律法规的形式固定下来，形成权力清单制度，决策过程中应坚持公开透明，将决策有关内容，选择适当时间和范围在党委内外或部队内外公开发布，征求意见、及时反馈、修正完善和监督评议。指导权是权力的基本内涵，对于法规制度的职能职权，应坚持依法具体指导，依法履职尽责，依法选人用人，遵循“法无授权不可为”的原则，消除“人治”、“假大空”现象，营造风清气正的良好环境。监督权是权力的根本保障，应保障群众知情权，尊重群众批评权，落实群众监督权，坚持有案必查、违纪必究，及时向群众反馈查处结果，提高权力运行的透明度和公信力。

二、坚持党对军队绝对领导制度的法治化

十八届四中全会《决定》提出，党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求⑥。军队政治工作是党领导和掌握军队的工作，政治工作法治化的核心和根本要求是党对军队绝对领导制度的法治化。

（一） 党对军队绝对领导制度具有充足的正当性基础

根据马克思主义法学理论的观点，法律是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的，具有普遍约束力的一种特殊行为规范。马克思主义法学强调，法律应该体现统治阶级的意志。我国宪法第1条第1款规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这就意味着，我国法律应当体现包括工人阶级、农民阶级在内的广大人民群众的根本利益和意志。在我国，中国共产党始终代表着最广大人民的根本利益，是最广大人民根本利益的集中体现。中国共产党自1921年创建、1949年执政以来的历史实践充分证明：中国共产党不仅是工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党始终代表着最广大人民的根本利益。因此，党的领导与人民群众的利益是一致的，坚持中国共产党的领导地位，就是为了维护最广大人民群众的根本利益。宪法第29条第1款规定：中华人民共和国的武装力量属于人民。对数量庞大且性质特殊的武装力量，需要进行集中统一的领导。人民的军队，自然只能由人民利益的忠实代表来领导。在长期的革命和改革实践中，领导军队的重任历史性地赋予了中国共产党。

（二）党对军队绝对领导制度具有充分的法理依据

我国宪法没有明确直接地提出“党对军队绝对领导”，但通过第29条第1款与第93条第1款的规定，确立了中国共产党通过中央军事委员会领导军队的制度。目前，党对军队绝对领导已经被写入《国防法》、《中国人民解放军政治工作条例》（以下简称政工条例）等法律法规。国防法第19条明确规定：中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导，武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。政工条例第4条则规定：中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。宪法与法律的规定，使党指挥枪原则更具有稳定性、权威性和规范性。党在军队的重要方针、政策和制度，也可以通过立法程序确定为国家法律和军事法规，从而提高其权威性、强制性和稳定性，进一步从法的效力上保证了党对军队的绝对领导制度的落实。比如《古田会议决议》和《谭政报告》等经典性的党的文件，可以通过先制定党内法规，条件成熟时再上升为法律法规的方式来增强权威和提高威信。因为“尽管党的政策与法律具有高度的一致性，二者都是党执政的重要依据，但是从总体上和根本上看，党治国执政的主要依据应该是法律而不应当是政策，这是党依法执政的内在要求。”⑦

（三）党对军队的绝对领导具有现实的实现形式

我国宪法第93条明确规定：“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”，“中央军事委员会实行主席负责制”。国家军委是由党的军委经过全国人大选举产生的，即所谓“一个机构、两块牌子”，这样既从“党规”的角度，又从“国法”的角度保证党对军队绝对领导。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法治军，首先要坚持依宪治军。军委主席负责制作为宪法确立的重要制度，具有至高无上的权威，是党对军队绝对领导的最高实现形式。因此，要围绕贯彻军委主席负责制，完善和落实相关制度机制，确保全军一切行动听从党中央、中央军委和习主席指挥。

三、建立完善的军队政治工作法治体系

建立完善的政治工作法治体系既是中国特色军事法治体系的重要组成部分，也是对习近平军事法治思想的伟大实践，其实现路径主要包括以下3个方面。

（一）建立科学的政治工作法规制度体系

所谓科学，首先是政治工作法规要与整个国家的法规体系协调一致。特别是与社会领域联系较为紧密的军队保卫工作、军人权益保障和军人退役安置等法规要以《宪法》为依据，要与国家法规制度相衔接；其次是政治工作法规体系本身要融为一体，衔接配套。通过“废、立、改、合”形成以《政治工作条例》为核心的，涵盖各类业务、兼顾平时与战时、实体和程序并重的多层次的政治工作法规体系。要建立政治工作程序法规，把实体法中涉及程序性的东西加以补充完善以程序法的形式稳定下来，使之成为政治工作运行的依据。最后是政治工作法规制度体系要符合战斗力这一唯一根本标准。聚焦强军目标和军队转型要求所带来的使命拓展，制定关于信息化战争条件下的政治工作、对外军事交流和援助方面的政治工作、军民融合式发展中的政治工作等方面的法规。

（二）构建有力的政治工作法治实施体系

首先是坚持职权法定原则。各级党委、政治机关和政治干部要牢固树立法无授权不可为、法定职责必须为的理念，严格落实权力清单制度，依照法律法规开展政治工作，使政治工作步入党委依法决策、机关依法指导、基层依法落实的法治轨道。其次是坚持程序公开原则。严格按照法定程序开展政治工作，实现程序法治，能够克服政治工作中的难题，及时有效地纠正工作中的随意和失范现象，可以克服工作中的独断性和随意性，避免以言代法、以权代法、以情代法。

（三）形成有效的政治工作法治监督体系

“有权必有责、用权受监督”是现代法治社会对权力运行的基本要求。第一是形成监督合力体系。形成党委统揽、纪委负责、机关参与的监督体系；建立完善上级党委和机关对下级部属执行政治工作法规的情况进行监督的体系；突出纪检机关对政治工作法规执行的监督功能；充分发挥军务、审计、财务等管理部门的监督作用；建立群众监督举报制度。第二是创新监督方式方法。积极探索法治监督的新手段、新方法，将定期监督与临时监督相衔接，将全面监督与专项监督相结合，使监督运行法治化，使其由过于笼统、约束不力的状态走向程序严密、约束有力的法治轨道。最后是严格责任追究制度。没有责任的法律是恶法，其效力也最低，责任追究是法治化的惩戒和弥补机制。各级党委、政治机关和政治干部应强化责任意识，真正认识到违反政治工作法规的后果和责任，奖惩分明，对执行力高的干部要给予表彰奖励，执行法规不力的干部要批评教育，需承担法律后果的要依据法定程序追究其法律责任。

[注释]

①何斌.军队政治工作法治化探要[J].西安政治学院，2015（06）：47-51.

②孙金明.不断强化对法治的信仰[N].解放军报，2015-7-3（06）.

③习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进 法治国家法治政府法治社会一体建设[N].人民日报，2013-2-25（1）.

④高炜.制约政治机关依法指导工作的法规因素剖析[J].南方论丛，2010（09）：21-22.

⑤习近平.更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-1-23（1）.

⑥本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：37-38.

⑦李永洪.党的执政方式法治化的实现途径探析[J].天府新论，2007（3）：9-12.

[参考文献]

[1]何斌.军队政治工作法治化探要[J].西安政治学院，2015（06）：47-51.

[2]孙金明.不断强化对法治的信仰[N].解放军报，2015（06）.

[3]习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进 法治国家法治政府法治社会一体建设[N].人民日报，2013（1）.

[4]高炜.制约政治机关依法指导工作的法规因素剖析[J].南方论丛，2010（09）：21-22.

[5]习近平.更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013（1）.

[6]马克思恩格斯文集（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009：195.

[7]李永洪.党的执政方式法治化的实现途径探析[J].天府新论，2007（3）：9-12.

（作者单位： 西安政治学院，陕西 西安 710000）