场域约束与组织空转：解释脱贫村集体经济政策变现难的一种视角

黄六招 秦春阳

摘 要：复杂环境与行动主体共同形塑农村集体经济政策变现逻辑。基于“场域约束—组织空转”的分析框架发现，当前脱贫地区农村集体经济的政策变现力尚未得到完整激活，农村集体经济呈现出“创收有限”“风险化解低效”“可持续发展乏力”的现状。脱贫地区农村集体经济受行政、市场、社会多重场域的叠加约束，囿于政策刚性、资金和资源约束形成了变现过程中的客观阻力，而各主体的风险规避逻辑也给政策变现带来了消极影响。各行动主体陷入忙而低效、有名无实和信息空转的组织空转困境，进而产生的复合效应形成了农村集体经济政策变现过程中的不定向阻力。

关键词：农村集体经济；乡村振兴；政策变现；场域约束；组织空转

中图分类号：F327 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）01－0052－12

一、问题提出与文献回顾

党的二十大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。农村集体经济凭借其资源整合的效用与集中力量办大事的优势，破解农村地区资源禀赋不足等要素制约，补齐农村社会福利短板，已经成为实现乡村振兴和推动共同富裕的关键抓手。自2016年中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），各地区陆续开展集体资产清产核资、产权制度改革工作，与脱贫攻坚相互促进，实现了与乡村振兴的有效衔接。据统计，截至2021年，全国共建立乡、村、组集体经济组织96万个（其中村级57万个），总收入达6685万亿元，年收益超过5万元的村占比达59.2％，比2016年提高34.1％^①。然而，在这股产权制度改革的热潮之后我们需要回归理性。从农村集体经济分配情况来看，2021年实施分红的村集体占比仅为进行集体产权制度改革村集体的11%，农村集体经济组织成员人均分红占农村人均可支配收入的比例不到0.5%。从农村集体经济的实践运作层面来看，经由政府扶持下的农村集体净资产实现了快速增长，这在一定程度上掩盖了产业基础薄弱、发展不合理等各种问题，即农村集体经济发展依旧陷在多因素交叉的结构性困境之中^［1］。农村集体经济组织尚未成为一个能产生经济效益的单元^［2］，反而诱发了利益纠纷^［3］、集体经济“内卷化”^［4］、代理人寻租^［5］等一系列治理问题。

当前学界对农村集体经济的相关研究主要从以下几个方面展开。

第一，围绕制度环境探讨农村集体经济制度结构及组织结构的构建对政策执行的影响。一方面，强调农村集体产权模糊、利益联结机制不健全、人才机制不完善等问题逐渐侵蚀农村集体所有制基础^［6］，须持续深化产权制度改革与强化农村集体共同体重建，以“共有—共建—共治—共享”的发展逻辑助推村社集体经济差异化、有效化实现^［7］。另一方面，基于农村集体经济组织制度与村民自治组织制度交织的前提，分析理顺乡村治理进程中政经关系的必要性与迫切性，并进一步在组织功能视角下对“政经合一”及“政经分离”体系进行探讨。不少研究指出，村委会代行村集体经济组织职能状态下的内外部监督双重失效现象导致村集体资产大量流失、运营效率低等后果^［8］。但同时，“政经合一”组织的信息优势和关系优势亦不能被忽视^［9］。就此而言，应结合各地实际情况来决定农村集体经济组织是否与其他组织进行职能分设^［10］。

第二，基于复杂情境对农村集体经济发展的资源配置状态进行深入研究。不少研究聚焦于内外资源禀赋对农村集体经济发展的影响，将资源的内生逻辑看作农村集体经济高质量发展的基本要素^［11］。尽管欠发达地区在实践中形成了自负盈亏型、财政兜底型和入股分红型等发展模式^［12］，但农村集体经济被赋予的多重属性造成了其运转的复杂性。在政府以破解发展不平衡为主要目标的一系列政策扶持之下，农村集体经济行动主体反而形成了依赖惯性^［13］。这种外部依赖性阻碍了集体“产权”向“产业”的转变^［14］，同时产生的多元化资源输入与内生动力之间的张力，也削弱了其发展的自主能动性与可持续性^［15］。而资源基础与发展基础的差异化，带来了地区间发展动力的明显分化，进一步导致了“强者更强、弱者更弱”的马太效应^［16］。就此而言，构建内源式整合和外源式嵌入的“内联外拓”与“联营联建”模式，或许是破解上述发展限度的有效路径^［17］。

第三，聚焦于行动主体对政策执行的重要作用剖析农村集体经济政策执行困境的内在逻辑。既有研究从能力及意识等要素视角出发解释农村集体经济发展迟滞及其实践悖论^［18］，强调集体经济经营主体能力及集体意识的关键作用，指出脱贫地区依旧陷于“空壳现象”下的人才困局之中，持续发展能力的有限性使得集体经济实践发生目标脱节、名实分离等偏离现象^［19］。而农民集体意識的缺位，导致村落共同体逐步瓦解进而阻碍了集体经济的内生发展^［20］。还有研究探讨主体在利益驱动下的行动取向，认为在复杂的委托代理结构中，各主体的逐利性易产生代理人寻租困境，诱发其形式主义逻辑和机会主义行为^［21］，以达到转移与规避风险以及利益最大化的目的。基于此，研究者认为可以通过构建引领型协同治理模式^［22］、完善内外部监督机制^［23］、建立利益平衡机制^［21］等方式来防范上述可能出现的风险。

已有研究对我国农村集体经济发展问题具有一定的解释力，但仍存在进一步拓展的空间。其一，既有研究均不同程度地揭示了农村集体经济政策在一些地区推进之后的事实表征，也藉由不同的经验性总结来阐述这些表征下蕴含的内在逻辑，但这些经验性结论难以提炼出关键因素以对事实表征进行深入解释。其二，既有研究没有从较为微观的角度揭示农村集体经济政策执行是如何陷入困境的，很难深入细致地理解和研判农村集体经济政策难以有效变现的内在逻辑。换言之，现有研究关于农村集体经济政策变现难的深层缘由的学理解释还有待加强。值得说明的是，“政策变现”一词是由贺东航和孔繁斌提出的分析性概念，意指政策目标在具体行政体制情境中的实现能力，它包含两个层面：一是政策实现的品质，指在政策执行过程中多大程度地实现政策目标；二是政策实现的时间，指政策从开始实施到终结的周期长短^［24］。作为典型的涉农公共政策，农村集体经济政策变现的分析链条需要延伸到乡土社会之中^［25］。基于此，本文的“政策变现”侧重于表示农村集体经济政策变现的品质与效果，即农村集体经济在乡村的落实程度与发展效果。其三，近年来，在国家一系列顶层设计的扶持下，脱贫地区的农村集体经济发展为何依旧呈现疲弱态势？农村集体经济政策缘何难以得到高品质变现？对于上述问题，既有研究似乎并沒有给出令人满意的答案。

就此而言，为了回应上述研究需要和发展命题，本文聚焦于当前脱贫地区农村集体经济政策高品质变现艰难问题，提出以下三个研究问题：一是当前脱贫地区农村集体经济政策变现难表现出何种现实表征；二是何种因素约束和塑造行动主体的行为选择，进而影响脱贫地区农村集体经济政策变现效果；三是在脱贫地区农村集体经济政策实施过程中，不同行动主体之间的行动逻辑是什么。对于上述问题的系统求解，需要从经验层面挖掘农村集体经济政策难以高品质变现的肇因链条。基于此，本文拟在既有研究的基础上，立足政策执行的“环境—主体”视角，提出一个“场域约束—组织空转”的分析框架，通过对广西A村的村集体经济政策实施的调查和分析，系统、全面地还原脱贫地区农村集体经济发展艰难背后的行为逻辑，并在此基础上尝试提出化解路径，以期为其他脱贫地区的农村集体经济发展提供借鉴。

二、场域约束与组织空转：一个分析框架

（一）场域约束：政策变现的环境影响因素

政策的变现嵌入在多样化的执行环境之中，受到行政场域、市场场域以及社会场域的叠加约束。复杂的政策执行环境构成了主体行为选择的制约因素，也为政策的操作化和地方化提供了宝贵的资源库，进而影响了每个行动者在操作层面的理性选择（参见图1）。

第一，在行政体制中的基层干部^②要遵循任务导向及对上级负责的行为逻辑。于基层干部而言，政策执行链条末梢的处境使他们接受的目标与任务呈现细化、具体的特征。这一政策执行特征和随全面实行目标管理而向下延伸的问责制度，构成了基层干部行动的考量条件。囿于权威有限与资源匮乏的影响，他们只能在接受上级政策的被动性与执行政策的主动性之间寻求变通，以“数字达标”的靶向回应方式来消解因农村集体经济政策变现低效而被上级问责的风险。

第二，在市场场域内，农村集体经济发展受到资金持续性及市场化适应程度的影响。尽管为了巩固拓展脱贫攻坚成果，国家增加了对脱贫地区惠农资金的援助，以财政补贴、涉农项目扶持等方式促进集体经济增收，但这种外源性资金的投入反而容易导致脱贫地区对政府扶持的依赖性。同时外部资金因其投入的不稳定性而难以填补农村集体经济高品质发展的漏洞，进而不利于长效化的内生发展机制的形成。在市场经济条件的影响下，任何市场经营行为都有遭遇风险的可能。乡土社会天然的封闭性和保守性使农村集体经济在运用市场规则等方面还存在较大差距，市场定位也尚未清晰^［26］。乡村经济的有限市场空间决定了脱贫地区农村集体经济的有限竞争力。

第三，在社会场域中，创收有限与增收需求的矛盾导致村民信任流失。农村集体经济的社会属性强调其要回应村民诉求与发展意愿。在理性化的社会背景下，个体的言行逻辑与经济理性息息相关。村民作为乡土社会中的弱势群体，其“经济人”的特性反映在经济利益方面。农村集体经济只有满足村民收入增长需求，才能得到村民长效化的关注与参与。脱贫地区的资源禀赋劣势使其在发展农村集体经济过程中困难重重，进而导致农村集体经济的创收能力仍十分有限，其对村民的收入增长贡献几乎可以忽略不计，难以给予村民更多获得感。在这种情况下，农村集体经济不仅未能回应村民经济诉求，反而可能导致村民的信任风险。

（二）组织空转：政策变现的主体行动逻辑

“空转”一词原指机车等的动轮在路面上滑转而不前进的状态，本文将其引入政策执行领域，探究在多方推动下，脱贫地区的农村集体经济缘何依旧呈现疲弱态势。对此，本文提出“组织空转”这一解释，其可理解为在复杂场域约束的环境背景之下，以行政组织、经济组织、政策目标群体为代表的集体经济行动主体以自利性的行动来掩盖其低踊跃性与低主动性的发展状态，导致了组织的“有名无实”以至低效甚至无效运转。看似忙忙碌碌在使劲，但集体经济未能得到实质性发展，这种政策执行的异化，进一步加剧了政策变现受阻的风险。

首先，夹缝状态的双向压力导致行政组织“忙而低效”的可能性。乡镇政府在政策执行场域中扮演着行政组织的角色：一方面，在“泛中心工作制”的背景下，自上而下的目标任务都转为中心任务，政权层级末端的地位强化了其面临的行政压力；另一方面，自下而上的民众诉求形成的逆向压力进一步加剧了基层行政组织的负担。处于夹缝状态的基层行政组织难以兼顾所有工作。同时，配套激励机制的缺位也难以充分激发其行动积极性，致使集体经济面临目标替代、行动组织追求表面过关的可能性，基层行政组织逐步走向表面忙碌实则低效的空转执行状态^［27］。

其次，“代管”逻辑及能力有限是经济组织“有名无实”的生成因素。在“政经合一”观念的长期浸染下，大部分农村集体经济组织仍然依附于村两委，即农村集体经济组织的实际控制权仍然掌握在扮演外部监督者身份的村两委手中。这种村两委“代管”的行政化行为，使农村集体经济组织的独立性与自主性受到削弱，集体经济组织难以有效发挥自身组织优势以及资源整合优势，进而陷入空转困境，影响了农村集体经济持续性改革的有效性。此外，农村集体经济的经济特性使其在一定程度上要凭借乡镇政府的社会关系及政治影响逐步走向和融入市场，由于对市场规律把握与经营管理能力的有限，农村集体经济组织反而呈现出对市场依赖过大、控制力弱的被动状态，组织运转低效。

最后，目标群体的经济理性导致动员信息空转。村民作为政策执行目标群体，在推进农村集体经济进程中表现出个体理性取向，即基于自利的自我偏好进行趋利避害的理性判断^［28］。伴随着国家权力从乡土社会中的“退场”，农村逐渐呈现出“原子化”趋向，这不仅弱化了个人对集体的责任和义务，也淡化了村民的集体观念与意识^［29］。在政策推进过程中，村民往往基于个体利益最大化的考量进行决策，这种个体理性行为逻辑，难以避免地与集体利益相互掣肘。因此，当行动组织无力回应村民诉求时，村民的参与性与主动性也就无从谈起，进而导致行政组织及经济组织的动员信息难以得到村民的积极回应，同样处于空转状态。

三、案例呈现：脱贫村集体经济政策何以“变现难”？

（一）个案简介

本文选择桂南N市A村进行案例分析。A村曾属于该市深度贫困村之一，地处喀斯特石漠化地區，距B县M镇驻地23公里，下辖6个自然屯、17个村民小组，共657户，2650人。全村耕地面积2566亩，以石山地为主，均为旱地，人均耕地0.93亩。2019年该村顺利实现脱贫摘帽。自2016年中共中央、国务院首次提出“发展新型农村集体经济”以来，该村紧抓机遇发展集体经济，引进多家企业。其发展模式可分为以下几类。一是资产盘活。在当地建立了某农业种养基地，通过出租的方式获得收益。二是产业带动。基于当地历史因素及资源优势，发展肉鸽养殖产业。三是入股分红。村集体以部分资金入股某牧业发展有限公司及广西某农业集团发展有限公司，每年各收取8%的收益分红。

从调研中得知，该村作为深度贫困村，在脱贫攻坚时期得到后盾单位——广西某大学及某国企集团的帮扶与指导，这也为A村带来了项目与资源支持。据不完全统计，后盾单位共投入资金50万元以推动A村肉鸽养殖产业的发展，并开展乳鸽消费帮扶活动以解决肉鸽养殖产业园的销售难题。然而，经过多年发展，该村集体经济依旧推进受阻，面临变现艰难的困境。一是收入方面。一方面，A村集体经济经营性收入占比低，主要依靠输入性资源以“左手倒右手”的方式实现盈利，虽然创造了集体经济收入，但难以实现集体经济的稳定、健康发展。另一方面，A村集体经济“统”的部分创收有限，收益分配能力不足。例如，在2021年所得收益仅能用于公积公益金以及福利费，未能进行成员分红（参见表1），对促进成员增收作用不大，难以保障所有成员的财产权益。二是项目稳定性方面。一方面，A村自主经营产业抗风险能力较差，大力发展的肉鸽养殖产业推进一度受阻，经营效果不佳。此外，肉鸽养殖产业尚未建立品牌，因而难以打开市场销路，大多依靠后盾单位进行消费帮扶。另一方面，入股分红及基地租赁项目受到企业经营状况的影响，这就意味着并不能完全否认这种形式的风险性。据了解，由于公司经营不善，在2021年，某牧业公司出现拖欠A村分红的情况。此外，从2020年9月份开始，B县某农业有限责任公司一直拖欠A村种养基地租金。截至2021年底，经过A村驻村工作队与村两委的积极追缴，该公司支付租金5万元，但仍然拖欠A村22万元租金。

（二）场域约束：“先天不足、后天乏力”的束缚

场域约束旨在阐释行动主体在政策执行过程中面临的多重束缚，即行动主体在推动农村集体经济发展过程中，一直处于精细化任务考核、复杂化市场、碎片化资源的压力之中（参见图2）。

1.行政场域的约束：刚性约束与问责风险

在行政场域下，基层干部承担自上而下层层细化的政策任务，而与之相匹配的逐级明细的刚性目标与问责制度，在提高政策执行可操作性的同时，也形成了约束基层干部的政策条件。具体来说，为了响应中央的高位推动，壮大农村集体经济，广西专门成立各级发展壮大村级集体经济工作小组以实施精准管理，逐年印发《广西壮族自治区发展壮大村级集体经济工作实绩专项考核办法》。这一考核办法要求将发展壮大村级集体经济作为基层党建述职评议考核、脱贫攻坚工作成效和乡村振兴实绩考核的内容，并提出了“贫困村集体经济年收入全部达到5万元以上”“达到10万元以上的行政村不少于20%”的刚性目标任务。广西党委办公厅于2018年出台的《关于发展壮大村级集体经济的若干政策措施》明确提出，“建立完善‘两随机（随机督导、随机调研）工作制度和‘红黑榜通报制度，对工作推进不力、年度任务未完成或弄虚作假造成恶劣影响的，在年度考核和评先评优中实行‘一票否决”。由此可见，村级集体经济政策执行链条表现出硬指标与硬要求并存的刚性政策特点。对此，M镇政府农村集体经济工作人员W先生谈道，“现在动不动就要问责，风险太大了，而且这几年受到疫情影响，上级还要求收入保持增长。我们没办法，只能以稳妥的方式来完成目标，依靠上级资金来堆出村集体经济收入。比如，如果想要村集体经济达到100万，那我就给这个村1000万，拿这1000万入股企业，拿100万分红”（访谈资料：20221123MW）^④。

2.市场场域的约束：资金约束与经营风险

市场化是农村集体经济最重要的生存发展机制^［30］，这就表明市场的复杂化要求也是影响农村集体经济政策变现的一大要素，即集体经济政策的落实会受到资金、经营波动风险的约束。较为丰富的外源性资金下沉是A村作为脱贫村的重要优势，这些资金来源于财政补贴与后盾单位帮扶两个方面。B县在2018年印发的《B县培育发展村级集体经济工作方案》中提出，“要加大对全县村级集体经济发展项目的投入，一般贫困村每个安排100万元以上，深度贫困村每个安排200万元以上”。此外，据A村村委介绍，上级财政和后盾单位大概为A村筹措了400万元的帮扶资金用于发展村级集体经济产业。然而，产业发展需要持续性的资金投入，这些阶段性的资金输入难以形成人均资本的有效积累，进而填补实现村级集体经济产业高质量发展的漏洞。此外，合作经营和自主发展产业不可避免地伴随着市场化风险。例如，A村的肉鸽养殖产业前后共收到投资200万元，由集体经济组织自主经营，是实实在在的本村产业。据此，A村村委如是介绍，“自主经营模式下的优势在于区别于靠出租场地收取租金的固有模式。如果乳鸽市场前景良好，产业园产生的利润要比收取场地租金收益高出不少”（访谈资料：20221110AZ）。但农村集体经济组织的特殊性与有限性难以扭转产业市场竞争劣势的局面。近年来，A村的肉鸽养殖产业发展不尽如人意，面临市场波动风险。具体来说，每年原粮价格不断上涨，且喂食、孵化、运输等人工成本同步上涨，再加上聘请技术专家的费用，成本控制的形势日渐严峻。同时，由于其尚未创建自己的品牌，难以打开市场并建立稳定的销售渠道，只能以低价出售以及后盾单位消费帮扶的形式消解风险。

3.社会场域的约束：资源约束与信任风险

农村集体经济深嵌于乡土社会，这一特征决定了其不能完全市场化，也要强调集体经济社会性的激活^［31］。在社会场域中，客观存在的空间系统与人类主观的心理认知是主线^［32］，空间资源匮乏与信任脆弱的共现构成了农村集体经济政策变现难的社会性要素。一方面，区位条件和资源禀赋是农村集体经济高质量发展的关键，这意味着脱贫地区受限于资源要素“先天不足”的硬性约束。A村地处集中连片旱区，水资源匮乏，仅能依靠建造水柜的方式储存雨水，这种“看天吃水”的方式一度难以满足村民生产、生活用水需求。2017年，B县启动集中连片跨区域供水工程项目，以解决包括A村在内的旱区的人畜饮水问题，但生产用水依然受限，A村依然只能种植玉米、木薯等耐旱性强但经济效益低的农作物。同时，A村地处喀斯特地貌石漠化山区，以石山地为主，这也在一定程度上阻碍了其农村集体经济产业的发展。据A村村委介绍，A村肉鸽养殖产业园总规划用地面积3800平方米，地处山区，前期施工难度大、成本高。正如村支书Z先生所说，“你看我们这种山区，要开一片平地出来，那费用是不是很高？而且土地都是基本农田，是不能动的，所以要想有场地，只能去开山”（访谈资料：20230406AZ）。另一方面，乡土社会遵循基于村民良好互动的情感治理逻辑^［33］。随着国家权力的退场，村集体与村民间横向联结逐渐匮乏，个体意识增强，集体意识淡化。作为理性经济人的村民，他们要的是看得见、摸得着的实惠，而A村集体经济收益分配绝对数和相对量较低，其“统”的部分对村民收益增长的作用不大，因此，村民参与意愿不强。而在村民持观望态度期间，肉鸽养殖产业发展的效果却并不理想，这也导致了村民对集体经济产业的信任风险。

（三）组织空转：多元主体的行动限度

组织空转所呈现的是在多场域的约束之下，各行动主体为了充分调适风险、压力与自身利益之间的关系而采取差异化的行为，却囿于行动限度导致执行低效甚至无效的状况。

1.任务重叠、被动执行与忙而低效的空转

对处于政权层级末端的乡镇政府来说，多元化任务的约束力与激励机制的失配导致其被动式执行^［34］。乡镇政府为了消解上级政府下达的多项任务的压力，根据上级关注趋势被动采取策略性执行的方式以谋求达标，但对政策蕴涵的高质量发展要求的虚化使得其陷入看似忙碌实则没有发展的空转陷阱。从2014年开始，中央一号文件连续九年点睛农村集体经济。在中央顶层政治势能的推动下，农村集体经济俨然成了乡镇政府的众多中心工作之一。一方面，乡村振兴、城乡一体化、防范返贫等政策密集出台，使乡镇政府面临着多层级下达的叠加任务压力，而服务管理群众“一线”的角色，进一步加重了乡镇政府的负担。面对上级层层细化与加码的政策要求，乡镇政府因能力有限而难以保障所有工作的完美落实。另一方面，弱激励机制未能充分诱导出乡镇政府的行动主动性与积极性。事实上，农村集体经济是一项复杂的系统工程，当以薪酬为中心的经济激励与以晋升为目的的政治激励不与投入成正比时，就可能会滋生乡镇政府根据上级风向标被动应对的形式主义^［35］。M镇政府农村集体经济工作人员W先生如是说，“说白了，集体经济没有任何利益可图，分红的钱最后都会被要求分给脱贫户或者全体村民，对经手这份工作的人来说只有工作。虽然在干部考核的时候会有关于发展村集体经济的相关指标，但这些指标基本都够数，所以大家都不是很愿意主动去发展农村集体经济产业。而且我们的工作太多了，真的是日夜连轴转都做不赢”（访谈资料：20221123MW）。

在明确多重任务难以同时完成的情况下，M镇政府将集体经济与乡村振兴、乡村特色产业发展等政策挂钩，与各主体达成“调适性联结”：一是积极向上级申报项目，发展肉鸽产业以满足“一村一品”发展要求，争取资源补助；二是通过政策优惠等诱致性条件吸引企业进行合作，以厂房出租、合作经营等低风险形式获取短期性利益；三是充分發挥基层行政组织的动员、指导与监督作用，鼓励村集体积极作为。看似忙忙碌碌的一系列积极行动，实则遵循的是数据达标的发展逻辑。M镇政府以管窥视野看待集体经济政策，将发展目标简单量化为可比较的“集体经济收入”这一指标。为了降低成本、实现更漂亮的收入数据，其未进行充分的风险评估，而是支持村两委自主经营，这反而使A村肉鸽产业发展低迷，经营性收入增长缓慢。据此，乡镇政府为了凸显自身的绩效作为，依赖丰富的输入性资源堆出收入的增长，凭借入股分红、物业租赁的模式使指标达标（参见表2和表3）。但这种因应之策呈现的是收入增长与集体经济的高质量发展的弱关联性，其实质是一种“没有发展的低效增长”。

2.界限模糊、有限能力与有名无实的空转

农村集体经济组织有名无实的空转表现为在村民自治的背景下，村两委与集体经济组织职能界限的不明确使得集体经营事务延续村两委“代管”逻辑，却受制于村两委能力的局限性而导致发展阻滞。A村成立了养鸽专业合作社，形成“党支部+合作社+基地+农户”的发展模式，通过党支部引领和合作社带动来提高村民抵御自然、市场风险的能力，这种“党支部领办合作社”的模式意味着村两委也承担了农村集体经济组织的主要职能。在合作社建立初始阶段，这种模式有效发挥了党支部的组织优势和政治优势，依托村委“二合一”的治理优势和权威开展群众动员、政策扩散和资源整合，为激发合作社的经济职能奠定良好的基础^［9］，但这也为后续的农村集体经济组织空转埋下了隐患。

一方面，村两委和集体经济组织的界限模糊，村两委过分干预合作社运营事务。A村的村集体实行“两套组织、一套班子”的运行模式，由村两委实际负责合作社的经营管理。合作社对村党组织的过分依赖削弱了其独立掌管集体财务、自主运营的权力，集体经济组织有名无实。另一方面，村委“代管”模式意味着其必须要打破传统的乡土思维从而有效融入市场，但A村大部分村干部及党员的年龄偏大，长期生活在农村且学历偏低，有限能力难以与合作社的经济发展要求相匹配，制约了其推动合作社经济发展、完善运营模式等方面的指导作用。据了解，A村的养鸽历史由来已久，就A村的肉鸽产业而言，其于2018年开始建设，2019年1月正式投产。在历史优势的赋能之下，A村村两委试图通过自主经营模式实现高收益，但统筹能力及服务能力的式微^［16］，加之传统的小农户式家庭经营的惯性，反而阻碍了肉鸽产业与市场经济相接轨。专业知识的匮乏导致A村村两委在经营方面缺乏前瞻性，未能及时掌握市场规则变化与市场动向，经过三年的探索集体经济依然陷在原粮、人工等成本控制以及产业链条单一、专业化程度不高的风险之中。这种对市场的强依赖与弱控制的张力，使之在交易中处于不利地位。至2021年，肉鸽产业一直处于平本甚至亏损状态。

3.组织动员、理性计算与信息空转

较之于乡镇政府与集体经济组织空转更多呈现出政策执行者的行动与政策落实程度之间的关系，信息空转则从政策目标群体意愿着手，描述在基层干部的动员之下，村民对自身利益的理性计算抑制了其行动意愿与行动响应，组织的信息动员成效不理想。实际上，在政策相关者中，只有村民能够完全遵循个体理性进行行动决策^［36］。农村集体经济政策的变现，离不开村民参与，在信息不对称状态下，村民可能并不完全了解农村集体经济政策全貌，他们更可能在基层干部的宣传与动员之下采取理性计算的形式进行通盘考量，之后再做出选择^［37］。在A村肉鸽产业从规划到投产期间，乡镇政府以及村两委多次通过行政动员、人情交易等方式宣传动员，而村民则依靠自己心中的账本做出理性回应。一方面，村民的原子化趋势使行动主体难以凝聚成规模化的合力。先天发展条件不足导致城乡人才长期的单向流动，加之城镇化进程的有序推进，农村“空心化”已经成为制约农村集体经济发展的一大障碍^［38］。有能力的村民在城市站稳脚跟之后，对农村事务的关注度和参与度也会随之降低。农村集体经济依旧陷在“发展滞后—人才缺失—组织动员信息空转—变现困难”的循环链条之中。另一方面，在市场经济快速发展的背景下，村民的经济理性与自主意识有了大幅提高。村民对自身利益有着远超之前的精打细算，他们追求更高收益承诺、更稳定的就业机会以及更好的社会保障等，但自然风险与市场风险使组织难以做出高收益的承诺，这影响了村民对组织的动员与鼓励信息的回应效果。据介绍，该村肉鸽养殖产业带动农户不到二十户，占该村总户数的3%。村民对风险的敏感性使其更愿意维持当前稳定且收益更高的生存方式，即将在村里种植速生桉作为副业，同时，通过进城务工来获取更多收益。正如A村村支书兼主任Z先生所说，“我们的肉鸽养殖产业都是村委在搞，没有带动起村民。他们很多都选择种速生桉，种速生桉挣钱啊，而且还不用花太多时间和精力护理，一年回来施肥管理一次就行了，其他时间就可以出去打工。村里有这个林地的很多都到N市买房了，基本种五年就可以买房了”（访谈资料：20211112AZ）。

四、结论与讨论

本文基于场域约束与组织空转两个维度，揭示脱贫地区农村集体经济政策变现难的生成逻辑，通过深入观察A村农村集体经济政策推动过程，解码脱贫地区农村集体经济政策主体的行动环境和内在逻辑，主要获得了以下三点结论。一是当前脱贫地区农村集体经济政策未能实现高品质的变现，呈现出创收有限、风险化解低效、内生发展乏力的状态。首先，农村集体经济政策變现力尚未得到完全激活，集体经济创收能力无法达到预期目标，促进成员增收的效果不明显。其次，农村集体经济的发展受到多重非常态化风险扰动，但各主体尚不具备相应的化解与稳定恢复能力，政策受众的利益难以得到有效保障。最后，当前农村集体经济政策合力尚未达到规模化，存在对外部条件强依赖难题，没有形成内生发展的长效机制。二是当前农村是一个受多重场域叠加影响的复合场域，农村集体经济具备的治理、经济和社会三重属性，使农村集体经济行动主体面临行政、市场和社会场域带来的精准化政策考核、复杂化市场、碎片化资源的约束与风险，形成了农村集体经济变现过程中的多维客观阻力。一方面，政策的刚性约束与问责风险增加了数字达标这种为达标而作为的可能性；另一方面，资金约束与资源约束决定其在市场空间中的有限竞争力，经营风险和村民的信任风险也加剧了农村集体经济政策变现的困难程度。三是在农村集体经济政策变现过程中，行政组织与集体经济组织表面积极行动，导致了组织的低效甚至无效运转，而政策目标群体以自利性逻辑来回应行动组织的动员，却使信息陷入了空转境地。首先，压力与激励失衡致使基层行政组织采取因应之策来实现数字达标，实际上却是忙而低效的空转。其次，党建工作的加强伴随着自治组织与政治组织结构的趋同化。在村两委与村集体经济组织“三位一体”的情形下，职能划分的不甚清晰以及对市场把控乏力不可避免地削弱了农村集体经济组织的独立性与自主性。最后，村民完全遵循利益导向的个体理性。他们在基层组织的宣传动员之下理性盘算，致使信息因难以得到有效回应而空转。上述各行动主体遵从的逻辑取向产生了复合效应，形成了农村集体经济政策变现过程中的不定向阻力。

进一步而言，从本文案例解构中所推出的政策启示在于以下三点。

第一，完善配套政策措施，实现影响农村集体经济政策有效变现的要素的最佳配置。在中国特有的行政发包治理体系之下，“一针对千线”“小马拉大车”的结构性矛盾进一步强化了上级设定的数量化刚性目标管理的压力，农村集体经济政策在管理机制层面不能满足执行主体对良性目标的实际需求和追求，因而我们必须为农村集体经济发展搭建有力的配套政策体系。首先，要处理好国家政策的普遍性与乡土社会的特殊性之间的关系，给予基层更大的主动权与自主权，使其能够基于属地资源配置形态来灵活应对集体经济产业发展过程中可能出现的风险及阻力。其次，将合理诉求纳入政策工具设计之中。一方面，构建权责清晰、人员结构合理的行政体系，有效回应主体的政治及经济需求；另一方面，实施分类考核与分类激励并行的措施，注重成效考核，为政策执行兼顾价值导向和激励功能创造可能。最后，要优化政府服务方式，全程跟进集体经济产业发展过程，尽可能为农村集体经济发展创造积极有利的条件。

第二，切实提升内生发展能力，防范消解农村集体经济可持续性发展的风险。在城乡发展失衡的背景下推动农村集体经济政策的有效变现，需要重视集体这一乡土社会的内生性构造，强调以集体内部人才、技术等要素的进步与升级来破解外部资源依赖，实现上下联动、“聚沙成塔”。首先，在村庄内部形塑集体意识，将个体需求与集体发展目标相结合，通过塑造共同目标、共同价值来调动村民积极性，进而促进行动个体向行动共同体转变。其次，针对个体意愿、发展条件及发展能力的差异，通过对乡村精英及能人进行差异化技能培训与技术指导来提升其素质和技术水平。最后，着眼破解城乡要素单向流动的困局，完善能人回乡政策和人才引进政策。优化人才引进细节服务，提升福利政策的精准性和实效性以增强岗位吸引力，同时从“第一书记”、西部志愿者等外来高学历群体中选拔懂经营、善管理的人才，多渠道再造农村人才队伍。

第三，厘清政府、市场和社会之间的关系，营造农村集体经济政策变现的协调状态。由于基层政府、地方市场和乡土社会是引导政策变现的三股冲击性力量，应充分契合农村集体经济的经济、社会和治理属性，强调政府、市场和社会的多元主体有效参与，构建多元主体间和谐紧密的联结关系。在这其中，市场与乡土社会组织建立合作关系，而基层政府则平衡于其间。一旦三者关系出现失衡，基层政策执行成效就会大打折扣。一方面，打造“嵌入式”的有为政府，充分发挥政府连接农村集体经济组织与市场的纽带作用，融合市场原则与基层组织工作原则，构建自上而下领导与自下而上参与相结合的政治经济体系，促进三者之间更加紧密的互补互动。另一方面，提升市场力量、社会力量在政策落实过程中的参与度，构建多元主体协同共治的现代化治理体系。打造适应性的有效市场以及参与式的积极社会，通过增加产业的多功能性与市场经济接轨。同时，缔结村民与集体相关联的利益联结机制，探索调动村民参与积极性的方式，充分发挥村民主体地位。

注释：

①数据来源：农业农村部政策与改革司，《中国农村政策与改革统计年报 （2021年） 》，中国农业出版社2022年版。下文若无特别说明，各年数据均出自于相应年份的统计年报。

②基层干部包括乡镇政府负责农村集体经济政策实施的政府干部以及村两委等推动农村集体经济发展政策执行的半正式官员。

③表1依据A村2021年度村级集体经济收益分配方案整理而成，其中有8.4万元来源于2020年度可分配收益结余资金。

④访谈资料编码格式为“时间+地点+姓氏首字母”。

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［责任编辑：张英秀］

Organizational Idling Under Multi-Field Constraints： A Perspective on Explaining the Difficulty of Policy Realization in Collective Economy of Poverty Alleviation Villages

Huang Liuzhao， Qin Chunyang

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004）

Abstract：The complex environment and actors jointly shape the logic of realizing rural collective economic policies. By constructing an analytical framework of “field constraints-organizational idling”， the operation process of rural collective economy in Village A of Guangxi is decoded. the study found that， firstly， the policy liquidity of the rural collective economy in the current poverty alleviation areas has not been fully activated， presenting the status of “limited income generation” “inefficient risk resolution” and “weak sustainable development”. Secondly， the rural collective economy in poverty alleviation areas is constrained by the multiple fields of administration， market， and society， which are constrained by policy rigidity， funds， and resources， forming objective obstacles in the process of policy realization. The risk avoidance logic of various entities also has a negative impact on policy realization. Finally， various actors are trapped in the organizational idle dilemma of “busy and inefficient”， “titular”， and “idle” information， resulting in a compound effect that forms an undirected resistance in the process of realizing rural collective economic policies.

Key words：rural collective economy， rural revitalization， policy realization， field constraints， organizational idling