暗访督查如何运行：一个纵向府际信息互动的分析视角

郭道久 涂天诚

摘 要：作为常态化的信息监督方式，暗访督查如今被广泛应用于纵向府际治理中。从纵向府际信息互动的视角看，暗访督查的启动原因在于缓解纵向府际“督查—迎检”过程中的信息不对称问题。其适用的信息场域体现出下级治理信息的模糊度较高、上级获取治理信息的需求强烈与各类信息工具的种类多元等特征。暗访督查的运行流程体现为机制运行前对督查信号的模糊化处理、机制运行中对各类信息获取方式的应用以及機制运行后对政策纠偏信息的反馈。目前督查实践中频繁出现的“暗访失灵”现象则根源于下级政府信息反监督所带来的负面效应。无论是非正式信息网络的运作，还是上级在场域内信息采集过程中遭遇的阻碍，均会影响暗访督查的实际运行效能。走出“暗访失灵”困境的突破口也正在于此。

关键词：暗访；督查机制；纵向府际互动；委托代理理论；信息监督

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）01－0013－11

一、问题的提出

2023年中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》指出：“要加强督查调研，检查工作是否真正落实、问题是否真正解决。”^［1］作为科层制内自上而下开展监督检查的组织行为，督查机制能够通过政策追踪、考核问责与目标纠偏的方式促进纵向府际间治理方向的整合。在所有督查方式中，类似暗访暗查这种“不打招呼、轻车简从”式的现场监督形式近年来正频繁进入公众视野，成为政府强化治理成效的常态化手段之一。

暗访督查指的是上级政府在未向下级传达督查信息的情况下，直插治理现场开展考核监督的行为。在中央层面，作为监督方式的暗访被初步纳入政府督查的轨道始于1992年国务院开展的行业纠风工作。此后，暗访成了国务院部门开展的以安全生产领域为核心的各类专项治理中常用督查手段之一。2014年9月，国家安监总局正式建立起安全生产“四不两直”^①暗查暗访工作制度，对暗访督查的方式方法、主要内容、工作程序等进行了初步的规范要求，这标志着暗访初步成为政府督查体系中制度化、规范化的工作方式之一。此后，以“四不两直”为主要运行模式的暗访机制在安全生产督查领域全面铺开，并在日益成熟定型中得到普遍推广，被逐渐应用于环境保护、社会治安、脱贫攻坚等其他领域的督查工作中。2019年开展的第六次国务院大督查将三分之二以上人员和时间用于暗访，要求各领域大督查以不发通知、不要陪同、直奔问题的方式进行^［2］。2020年，我国政府督查领域首部行政法规《政府督查工作条例》颁布，正式将暗访列为政府开展督查的固定工作方法。自此，暗访完全嵌入政府督查体系中，成为国家纵向府际治理愈发依赖的重要信息监督方式之一。

事实上，我国政府在纵向治理过程中建立起了“委托—代理”关系，信息不对称则是这一关系存在的核心问题之一。漫长的府际信息互动链条导致了政策理解、任务分解和决策执行中的信息扭曲和失真现象，造成了政策效果的偏离，使纵向府际治理陷入困境。督查机制就是上级政府为改进委托代理关系而做出的针对性治理安排^［3］。相比于明查等其他督查方式，暗访的突出特点在于上级释放的督查信号存在模糊性与随机性，这大大降低了下级政府隐藏信息的成功率，有助于上级政府全面准确地获取治理现场的信息，实现纵向府际信息监督的目标。同时，该特征也使得暗访在运行逻辑方面与其他督查方式存在差异。因此，本研究关注的问题是：在目前“委托—代理”关系造成信息不对称的宏观背景下，作为纵向府际间重要信息监督方式的暗访督查有着怎样的运行流程？具体而言，其设计初衷、适用场域和工作环节是怎样的？除此以外，暗访督查的运行效能又受到哪些因素的影响？为解答这些问题，本研究基于纵向府际信息互动视角，试图将现实中零散的暗访督查现象置于构建的理论框架内，勾勒出一幅较为完整的暗访督查运行图景。

二、研究回顾与理论框架

在研究层面，部分学者从概念本源入手，着重考察了督查机制的发生逻辑^［3］、运行机制^［4］与模式类型^［5］。还有学者则更加关注督查机制的功能定位，如实现科层组织运动化治理^［6］、推动政策层级统筹^［7］、跟进式反馈政策运行信息等^［8］。针对近年来实践中频繁发生的“督查悖论”现象，学者们也从提升督查策略与政策场域的契合度^［5］、合理调配督查与其他组织控制工具的适用范围^［9］、规范纵向府际督考权^［10］等角度提出了学理建议。而对于暗访这一具体的督查方式，部分研究关注到了其在纵向府际间的一些运行细节。例如，有学者发现，在上级开展暗访督查的前后阶段，下级政府会扮演多重角色，并通过调适迎检过程中的不同矛盾张力推动政策的有效执行^［11］。还有学者认为，暗访督查机制能够打破纵向府际间官僚体制的重重阻隔，但在实践中也会产生消解绩效或破坏科层稳定性等负面效应^［12］。通过梳理现有文献可以发现，目前研究主要聚焦于作为整体性制度安排的督查，而对以暗访督查等具体督查方式为核心主题的研究则相对薄弱。少部分着眼于督查实践中暗访的相关研究也呈现出零散化与碎片化的特征，并未能将其置于整体性的理论框架之下系统性地探讨暗访督查的运行逻辑。这些未尽的议题为进一步研究留下了空间。

在组织学视域中，信息是组织决策的基础^{［13］（p.163）}，其重要性毋庸置疑。政府是一种庞大且复杂的科层制组织，信息是达成政府治理目标的工具之一^{［14］（p.188）}。治理机制的效率与其搜集、传递、储存、处理和利用信息的能力密切相关^［15］。因此，完善的信息治理机制是构建现代化政府的基础，信息监督即是其中重要的一类。所谓公共政策中的信息监督，是指政策主体对系统内部所产生信息资源的真实性、有效性和及时性展开的审查^［16］。

政府是一种纵向的治理体系， 其作为一个科层组织主要体现为一种自上而下的纵向权力安排^［17］。我国纵向府际关系呈现出“委托—代理”的特征，即上级政府作为委托方，会授予下级政府在地方治理过程中一定的职责权限。而这一委托代理链条会衍生出纵向府际不对称的信息结构，其主要原因在于代理方会罔顾委托方的利益，依靠其信息来源优势，以信息加工过滤或者“共谋”^［18］“变通”^［19］“应付”^［20］等方式来谋求私利，这会导致治理信息在纵向府际传递过程中失真。而且随着上下级政府间距离层级的增加，其委托代理链条也会相应延伸，信息不对称现象会愈发凸显。该问题使得上级政府无法全面精准地获取下级治理的实际信息，进而导致双方政策目标和意志的偏离，这无疑给纵向府际治理带来了巨大的挑战。

有鉴于此，委托方会采用监督措施以防止代理方采取机会行为，减少双方间的利益冲突，借此降低信息不对称造成的损失^［21］。一个完整监督过程的第一步便是监督主体对监督对象行为信息的获取^［22］。从信息互动的角度看，委托方会在监督前发布有关信号，然后采取各种信息获取措施以充分了解代理方的治理现状，进而重新掌握信息主动权。这些措施主要可分为两种思路：一是打破传统意义上的科层制信息传递层级，通过上下级政府直接面对或者上级直接亲临一线的“一竿到底”等方式减少信息流通环节，进而降低真实信息的损耗程度；二是拓寬上级政府的信息来源渠道，通过走访调查、查阅资料、群众信访等方式，在原本漫长的信息链条外搭建信息采集的“直升梯”。在监督结束后，上级会以获得的督查信息为依据，通过向下发布政策指导与惩罚问责等纠偏反馈信息，厘清政策规则与权责关系，统合纵向府际治理方向。

然而，委托方的信息监督效能通常是不定的。虽然委托方试图通过信息监控等机制控制代理方，但代理方会表现出一定的防御性反应并实施反监控行为^{［23］（pp.156-162）}。有学者从实践中发现，在上级政府的监督过程中，基层政府能够通过目标解析、任务打包、信息筛选和督察引导等非正式方式再次掌控真实信息的控制主动权，使委托方无功而返^［24］。因此，能否突破下级政府在信息反监督过程中构筑的重重壁垒，重新获取其真实治理信息，并以此纠正双方的政策执行偏差，是决定上级政府信息监督成败的关键因素。

综上，在“委托—代理”的宏观情境下，本研究将纵向府际信息互动视角下的政府信息监督分为三个阶段（参见图1）。在第一阶段，下级政府会将当地治理过程中所产生的对己方不利的信息进行伪造或隐藏，以此维护利益或逃避问责。该阶段是上级政府开展信息监督的起因。在第二阶段，上级政府会在发布监督信号后使用有效的信息获取手段，以全面精准地了解下级治理现状，并通过纠偏信息的向下反馈，促使下级重新依照正确的治理目标行事。该阶段是上级政府开展信息监督的过程。在第三阶段，下级政府会通过各种非正式方式进行信息反监督，削弱上级政府对信息权的控制，导致纵向府际信息监督的失败。与之对应地，上级政府同样会采取各种手段使下级的反监督手段失效，以实现纵向信息监督的初衷。该阶段是上级政府开展信息监督的结果。

督查机制是纵向府际场域中上级政府开展信息监督的重要方式。督查方能够通过各种手段监督检查下级对各项决策的实施进展情况，并从中获取真实的治理信息^［7］。如今，随着应用频率的提升与适用范围的拓展，暗访也已成为各级政府常态化的督查方式之一。从实践中可以发现，暗访督查存在如下两方面特征。一方面，暗访督查的运行逻辑内嵌于纵向府际信息互动视角下的政府信息监督规律中，二者形成了整体运转过程上的“同构”；另一方面，由于暗访督查存在督查信号模糊化等特征，其在各阶段的具体运行逻辑又与一般意义上的纵向府际信息监督方式有所不同，二者在部分运行细节上存在“异形”的情况。鉴于此，本研究将以纵向府际信息互动视角下的政府信息监督为基础理论框架，针对性地探究暗访督查的运行逻辑。

三、暗访督查的运行流程

暗访督查的设计初衷在于克服明查等传统督查方式的固有缺陷，即通过督查信号模糊化处理的方式，解决纵向府际“督查—迎检”过程中的信息传递失真问题。而上级政府要想保证该机制的流畅运转，必须将其置于合适的纵向府际信息场域内。此外，同其他纵向府际信息监督方式相类似的是，暗访督查也涵盖了“向下发布信号”“向上获取信息”以及“向下纠偏反馈”三个工作环节，但各阶段的具体运行逻辑均与其机制特征相对应。总体而言，暗访督查的设计初衷、适用场域和工作环节共同构成了其运行流程。

（一）缘何启动：暗访督查的设计初衷

在信息不对称的背景下，上级政府采用了各种监督方式以清晰获取下级政府治理的相关信息，督查机制便是其中应用广泛且成效显著的一类。在传统的科层制信息传输渠道之外，督查机制以运动的方式搭建起了纵向政府间一套额外的信息反馈体系。在机制启动前，上级会以高位推动的姿态自上而下释放督查信号。此信号涵盖了检查时间、地点、人员、事项以及方式等关键的督查信息。从实践来看，督查信号的提前发布无疑具有双面效应。它在促使下级闻讯而动、积极调配资源以迎接检查的同时，也为其隐藏真实治理信息留下了时间和空间。明查督查的这一特点使得高层的督查行动大概率过早地掉入基层精心设计的“政绩陷阱”中，这不仅导致上级的信息监督愿景失败，也催生了下级的一系列“留痕主义”“造假主义”等信息屏蔽行为，使督查机制“以督促效”的运行目标完全落空。

暗访督查的启动原因与设计初衷正是针对这一弊病。在督查信号被模糊化处理后，下级将难以从中准确判断出督查的详细信息，其心理和行为预期也随之降低，超前共谋被打破。地方政府在迎检过程中产生的治理空转^［25］等问题同时得以化解。依靠暗访督查，上级政府能够重新实现纵向信息监督，并再次掌握下级治理现场真实信息的主导权，从而为精准、及时地反馈政策纠偏信息打下基础。例如，南充市就曾通过变明查为暗访的方式，更清晰地知晓了基层治理的实际信息，获取了更多的问题线索，提升了纵向府际的信息监督效能。在当地的脱贫攻坚任务中，上级先是启用了明查督查方式，基层工作人员“层层陪同，既要开会汇报工作，又要提供书面材料”^［26］，在不得已的情况下只能将检查资料做得大而全以包装政绩。“为了准备每户几百页的资料，我们有时通宵达旦，有一次一天用完13箱A4纸。”^［26］在意识到问题后，南充市县积极调整督查方式，更多启用了以“四不两直”为核心的暗访督查。此后，基层干部发现，“最近基本看不到监督检查组的影子……（但其实）他们现在都在‘暗处行动哩，什么时候来什么时候走，被监督检查单位一般不知情”^［26］。在暗访督查过程中，上级先后发现问题多达103个，移交了26条有关线索^［26］，许多基层治理过程中出现的问题得到了及时纠正，这也让许多干部终于可以将全部精力投入到脱贫攻坚和乡村振兴治理的实际工作中。

（二）何处适用：暗访督查的适用场域

上级政府对于破解下级信息屏蔽、发挥督查治理效能的需求并非启用暗访督查的充要条件。事实上，任何机制只有扎根于適合它的土壤才能高效运行。从纵向府际信息互动的角度看，适用暗访督查的信息场域包含以下三种特征：下级治理信息的模糊度较高、上级获取治理信息的需求强烈、各类信息工具的种类多元。本部分将以中央在生态环保领域开展的暗访督察^②为例对此进行阐释。

第一，下级治理信息的模糊度较高。治理信息的模糊度是指在特定治理场域下治理目标清晰化和治理行为程序化的水平^［27］。在“委托—代理”的情境下，某些特定领域的政策任务难以被精细分解，治理绩效也难以被准确量化，这使得代理方官僚能够积累更多的信息优势，也更易出现向上的信息瞒报行为，进而加重其与委托方之间的信息不对称程度。因此，在这些领域，上级政府难以通过明查等传统的督查手段精准地获取下级治理信息，转而依靠暗访等特殊的督查方式。地方的环境治理在治理区域、条块结构和治理主体层面呈现出“复合碎片化”的特征^［28］。各地政府生态环境责任的分割与职能的内卷、错综复杂的利益关系干扰等因素使得地方生态治理领域的信息极为模糊化，由此催生了一系列信息虚报瞒报和形式主义整改等现象。这迫使中央在近年来的环保督察中频繁启用暗访督查方式，试图透过该场域信息迷雾，获取地方的一手环境治理信息。

第二，上级获取治理信息的需求强烈。“委托—代理”情境下，委托方需要付出包括监督投入在内的各种成本，以使代理方的行为满足委托方的偏好^［29］。与其他督查方式相比，上级政府为支持暗访督查流畅运转所付出的成本更加高昂。除常规的组织人员、财政经费以及时间精力方面的资源投入外，上级还要付出更多的信息控制成本以保持其机密性。因此，只有当其获取下级有关信息的需求足够强烈时，才会选择投入相应成本以激活暗访督查方式，而这一需求集中体现为上级对不同治理领域的注意力强度。注意力代表着政府决策者对特定事务的关注^［30］。党的十八大以来，党和政府对生态环保事务的关注程度显著提升，向该领域分配的注意力强度也随之增加，这充分激发了中央了解地方生态治理相关信息的强烈意愿，也成为生态环保督察中暗访督查方式被频繁启用的原因之一。

第三，各类信息工具的种类多元。信息工具是督查机制基础性的治理要素之一^［5］。在督查过程中，上级政府对各类信息工具的应用程度，将直接影响其在下级治理场域中所获取的信息质量。暗访督查除沿用情况通报、公开会议等各类传统的行政化信息工具以外，还多借助于群众走访、受理举报等相对隐秘的社会化信息收集渠道。这在保持暗访机密性的同时，还使督查方获取的一线信息更加全面准确。因此，在那些督查信息工具种类更丰富的治理领域，上级更愿意启用暗访方式以充分发挥其督查效能，生态环保领域便符合这一特征。生态环境治理与人民群众的切身利益密切相关，许多群众对当地的环境保护质量都有切身感受，部分群众还掌握了一些较为隐蔽的生态问题线索。中央环保督察暗访组可以通过实地交流或者接受举报的方式，增进对地方环境保护实际情况的了解。例如，进驻山东的督察组就在基层暗访中与群众面对面沟通交流，从中收集到了有关当地工业污水直排的问题线索。有群众就在交流时向暗访工作人员提到：“这个流口不但长期溢流，而且一到下雨，污水就会从井盖上冒出来，导致我经营的桃树毁于一旦。”^［31］

（三）如何运转：暗访督查的工作环节

暗访督查的工作环节一般包括三部分，分别为机制运行前对督查信号的模糊化处理、机制运行中对各类信息获取方式的应用、机制运行后对政策纠偏信息的反馈。

首先，在暗访正式开始前，上级会在制定工作方案后，通过组建专门的暗访机构并吸纳组织人员，在短期内黏合督查方的注意力与政治权威。此后，各部门的分管领导会将督查安排以会议或文件的方式传递给下级，推动代理方迅速横向整合以迎接检查。但和其他督查方式所不同的是，上级对督查安排中的具体地点、时间和内容均不作详细通知，仅规划一个大致的范围。这种做法淡化了督查验收的考核信息，最大限度地阻止了下级通过“针对式任务包装”等方式隐藏一线的真实信息。其次，在暗访过程中，督查方会亲临一线，将高层的注意力和权威等控制信号带入督查场域，同时更多借助于现场观察、考核问询、随机走访等社会化渠道广泛地获取治理信息。此外，由于信息采集手段的隐秘性，暗访人员还会通过影像或文字的方式对获取信息加以记录与佐证。最后，在暗访结束后，督查方会对收集到的下级治理信息进行整理和总结，形成完整的暗访评价报告并向上反馈。而且为实现“以督促效”的目标，督查方通常会在此时期召开暗访督查总结会议。督查及其反馈会议具有协调上下级间任务执行方向、裁决政策具体适用范围、调整层级间权责边界的作用^［32］。通过会议阶段的调研复盘、督考评价与问题通报，上级政府能够实现政策方向的纠偏，为纵向府际治理注入长足的动力。

以国家应急管理部开展的暗查暗访工作为例，本部分将对其运作流程作详细说明^③。在实践过程中，上级暗訪单位首先会制定工作方案，确定检查任务、现场路线以及考核对象，并且严格执行不告知检查制度，不向被督查方透露有关检查的任何详细信息。之后，上级会开展人员培训和组织建设，明确各暗访组成员的任务分工及注意事项。在暗访正式开始后，督查方会前往现场，通过实地考察与走访问询，详细了解当地的安全生产情况，排查隐患问题，并借助摄录技术完成取证工作。待暗访结束后，暗查单位会继续完善相关工作台账，对收集到的地方安全生产信息进行整理和归档，并在每月的安全生产调度会议或其他相关会议上进行集中汇报。与此同时，暗访督查方会向被督查单位及当地政府部门反馈检查情况，后续将对发现的问题和隐患进行督办整改与跟踪追查。

总体来看，暗访督查的运行流程与纵向府际信息互动视角下政府信息监督过程的前两个阶段相对应（参见图2）。在第一阶段，下级政府在接收到上级的督查信号后，通过信息加工的方式完成对政绩的包装，向上屏蔽地方的真实治理信息。该阶段是暗访督查的启动原因。在第二阶段，上级政府会在纵向府际信息场域符合三个条件（即下级治理信息的模糊度较高、上级获取治理信息的需求强烈、各类信息工具的种类多元）的情况下正式启用暗访督查，通过机制运行前对督查信号的模糊化处理、机制运行中对各类信息获取方式的应用以及机制运行后对政策纠偏信息的反馈，力图实现对下级政府的信息监督，矫正其治理行为偏差，进而合理统筹纵向府际的治理方向。该阶段则体现了暗访督查工作过程的三个环节。

四、暗访督查的运行效能

与运用其他府际信息监督方式相似的是，上级政府难以保证每次启用暗访督查均能取得理想的信息监督成效。尤其是近年来，随着各级政府在督查过程中广泛采用暗访方式，各类“暗访失灵”现象的发生概率也显著提升，这导致上级政府开展的许多暗访行动未能实现预期的信息监督目标。从纵向府际信息互动的视角看，暗访督查失效根源于下级信息反监督所带来的负面效应。为此，各地政府从问题入手，积极革新暗访督查方式，在纵向府际间的监督信息博弈中重新赢得了主动，为走出暗访督查的现实困境并重新实现机制效能的最大化提供了“新解法”。

（一）走向失灵：暗访督查的失效

尽管上级政府为减轻纵向府际的信息不对称、提升督查治理效能而启用暗访督查，但从各地实践中不难发现，各种形式的“暗访失灵”现象也屡有发生。这些现象可被划分为两类：一是在督查机制运行前，上级为督查工作保密而采取的各种模糊化处理措施失效，验收考核信息以各种非正式途径泄露，使暗访异化为明访，下级信息造假现象犹存；二是上级虽然在一定程度上完成了对督查信息的保密工作，但在暗访督查的实际运行过程中却出现了信息收集“跑偏脱靶”及“管中窥豹”等问题，使其信息获取效能大大降低，预设的督查目标就此落空。这些现象的出现均意味着暗访督查的正常运行过程受到了下级信息反监督措施的干扰。从纵向府际信息互动的角度，本研究将下级信息反监督导致暗访督查失效的原因归为两类。

第一，在暗访督查机制运行前，非正式信息网络运作导致督查信号被提前泄露。非正式制度是指政府官员在日常工作中所表现出的那些未经官方认可甚至与正式制度相悖，但体现为稳定的、广为接受的价值取向和行为方式^［33］。地方政府的科层体制早已被大量盘根错节的非正式关系网络所覆盖，这些关系网承载与传递信息的功能不可忽视。政府官员会在信息不确定的情况下主动经营自身保护的安全网^［18］。通过“饭局宴请”^［34］“旧有交情”^［20］等私人方式或者“府际合谋”^［24］等集体方式搭建的非正式关系网络，上级的考核检查信息经常不胫而走，暗访督查也无秘密可言。而具有私人信息的一方会试图将该信息运用到他的私人利益中去^{［35］（p.140）}，这也就意味着下级会再次走上信息造假的老路，同时预示上级将难以从督查中获取地方真实的治理信息。例如，中央环保督察组就曾在开展暗访前发现，有企业早早便知晓了暗访组的具体行程及车牌号，原因在于地方通过熟人关系，从中央部门和省市机关那里提前获取了相关信息^［36］。这些现象的发生导致督察组无法及时了解当地的环境质量情况，暗访工作无功而返。

第二，在暗访督查机制运行中，场域内信息采集困境导致上级信息获取低效。现实表明，即使上级的暗访消息没有提前走漏，也并不能保证其从督查现场获取高质量的相关信息。其原因在于，督查方在场域内进行信息收集的过程中，遭遇了下级反监督措施所构筑的重重信息壁垒。这具体源于两个方面。一是督查场域内双方信息结构具有天然的不平衡性。相比于临时进入下级场域，对当地的地理、语言、人员等情况完全陌生的暗访人员，本地政府早已在“自己的地盘”上积累了足够多的信息优势，这大大增加了督查方获取及筛选场域内真实信息的难度。例如，中部某市领导就因为对地方环境不熟悉，在扶贫暗访中走错了乡镇，导致获取的督查信息出了差错^［37］。另有地方政府利用督查方的信息短板，通过“重点布景”^［38］“陪同引导”^［24］等方式，将暗访人员的注意力引向不易暴露地方治理问题的区域，使督查方收集的信息片面化、偏差化。二是反监督导致社会化督查信息工具失灵。如前所述，暗访督查会借助包括社会化信息工具在内的多种信息渠道来收集下级信息。事实上，很多暗访人员内心也清楚地方政府的造假倾向，在督查过程中会有意回避与其的正式互动，选择直接深入基层群众以获取信息。然而，一些地方政府与民众间以及民众内部早已联结为利益共同体，他们通常会出于对地方整体利益的考量，“合谋”以应对上级暗访。有的地方干部就预先授意村民，“不要胡乱说话，年迈的装聋作哑，小孩转移到他处躲一阵，以免露出马脚”^［20］。还有居民甚至自发性地成立小团体以专门抵制检查^［39］。这些现象导致暗访人员“一竿到底”式的信息获取尝试同样以失败告终，督查方很难掌握下级的真实治理情况。

（二）走出困境：暗访督查的生效

虽然近年来暗访督查在地方实践中发挥的治理效能大打折扣，给纵向府际的信息监督带来了新的难题，但事实上，在意识到上述问题后，各级政府大力推动暗访督查方式创新，力图重塑暗访督查模式，收效显著。因此，本研究认为：暗访督查依然有效，且将始终在纵向府际的信息监督过程中扮演关键角色。从问题出发，上级政府走出暗访失灵困境，破解下级信息反监督屏障的举措也可以分为以下两条思路。

第一，限制非正式信息网络的运作以实现对督查信号的保密。诺斯认为，非正式制度具有十分重要的地位，它约束了人们的大部分行为选择^{［40］（pp.49-50）}。因此，非正式制度在客观上不可或缺，我们只能在治理实践中尽量降低其负向效应，为正式制度的运转留出充足空间。为避免暗访督查信号通过地方非正式信息网络的传播而泄露，各地在暗访督查创新中主要采取了以下两种方式。一是削减这张网络上的“节点”，即减少消息知情者的数量。例如，四川省广元市环保局就曾制定专门的保密机制，将暗访内部知情人员限制在小范围内，降低相关细节走漏的可能性^［41］。二是对暗访督查信息进行“再模糊化”处理。例如，有的地方督查组会采取“临时指定”或“不定期变更”参与人员、行动时间和督查对象等信息的方式，还有的地方采用了“交叉式”“夜查式”“回马枪式”^④等创新性的暗访督查模式以增强行动的突然性。这些做法使许多督查人员在暗访前都不清楚行动的具体细节，自然难以为下级“通风报信”。

第二，化解场域内信息采集中的困境以提升上级的信息获取效率。近年来，在中央和各地的暗访督查创新实践中，有许多做法为突破督查方在收集和筛选信息时遭遇的反监督壁垒，推动督查场域内双方的信息结构趋于均衡提供了有益的经验启示。一是针对督查场域内双方信息结构的天然不平衡性，部分地方政府延長了督查驻场时间，以此消解下级的信息优势。为全面获取督查场域内的相关信息，消除暗访人员对地方环境的陌生感，各级政府在近几年大力推广了“蹲点式”“追踪式”等暗访模式。部分督查组长期下沉一线，在熟练掌握驻扎地情况的同时，对督查对象开展不间断的跟踪摸排，借此避免以往因“一阵风”式的督查导致上级丧失信息获取主动权的情况。例如，四川省林草局就曾组织各暗访组下沉至森林火灾高风险地区，开展了为期近半年的安全督查。各成员通过长时间的走访调查，摸清了当地的实际情况，也查出了许多潜在隐患^［42］。二是针对反监督导致的社会化督查信息工具失灵情况，部分地方政府大力推动了各类督查信息工具的积极创新与灵活应用。为充分发挥群众走访、受理举报等社会化信息工具的效力，有的地方政府尝试采用了“参与式”“体验式”等暗访模式。各暗访人员在伪装成普通民众后深入督查场域，随机走访当地群众，通过日常交流拉近彼此距离，并从中广泛听取意见建议。这种暗访模式在很大程度上消解了督查人员与普通民众间的身份疏离感，降低了群众因利益顾虑而隐瞒事实的可能性，使上级获取的信息质量大大提高。此外，随着科技发展，众多数字化信息工具的应用也正加速赋能暗访督查模式创新。例如，在近年来的中央环保督察中，督察组就充分借助了卫星遥感、无人机、无人船以及红外成像等技术装备^［43］。数字技术的应用不仅极大提升了督查方捕捉相关信息细节的效率，也进一步增强了暗访的机密性。

总体来看，暗访督查的运行效能体现于纵向府际信息互动视角下政府信息监督过程的第三阶段（参见图3）。在机制运行前，非正式信息网络的运作使得督查信号被提前泄露；在机制运行中，场域内信息采集困境降低了上级信息获取的效率。这两种情况均意味着下级向上反监督措施的成功，也直接导致了暗访督查的失灵，使上级政府在督查结束后无法向下传递有效的政策纠偏信息，纵向信息监督就此失效。与之对应，上级政府需要在机制运行前通过限制非正式信息网络运作的方式，实现督查信号的保密；而在机制运行中，则须通过化解场域内信息采集困境的方式提升其信息获取效率。从这两点入手突破下级的信息反监督措施，也正是上级政府重新发挥暗访督查效能、传递有效的政策纠偏信息以实现纵向信息监督的关键。

五、总结与讨论

作为近年来我国纵向府际治理中的常态化信息监督手段，暗访督查的背后隐藏着深刻的运行逻辑。本研究以纵向府际信息互动为分析视角，着重讨论了暗访督查的运行流程与运行效能。研究发现，在目前“委托—代理”关系造成纵向府际信息不对称的宏观情境下，暗访督查的设计初衷出于上级政府绕过下级信息屏蔽、实现纵向信息监督的需要。其适用的纵向府际信息场域具备下级治理信息的模糊度较高、上级获取治理信息的需求强烈、各类信息工具的种类多元等特征。暗访督查的具体工作过程包括机制运行前对督查信号的模糊化处理、机制运行中对各类信息获取方式的应用以及机制运行后对政策纠偏信息的反馈三个环节。暗访督查的运行效能则取决于下级政府信息反监督的成败。其失效的原因包括两类：一是在机制运行前，非正式信息网络的运作导致督查信号被提前泄露；二是在机制运行中，场域内信息采集困境导致上级信息获取低效。而要使暗访督查重新成为纵向府际信息监督的重要手段，上级政府须从以上两个方面入手，突破下级的信息反监督措施。

另外值得注意的是，暗访督查也有其难以避免的局限性。首先，暗访督查高昂的运行成本会带来较低的督查收益风险比。在实践中，督查收益通常是难以预估的。如果预期的督查成效未能达成，暗访较其他督查方式将消耗上级政府更多的行政资源。其次，暗访督查对下级日常治理工作的打断效应更加突出。由于暗访方式的督查信号模糊化特性，下级政府被暗访时一般都在按部就班地推进计划内的治理任务，而上级的突然造访无疑会干扰到地方的预先工作安排。倘若暗访督查启用过于频繁，下级政府的日常治理将难以正常开展，这会造成督查初衷的落空，使其陷入另一种意义上的“督查悖论”。最后，和其他督查方式类似的是，暗访督查具有明显的“运动式治理”特征，一旦其效用衰减，治理绩效即会出现反弹，运动期内的成效无法持续彰显^［44］。同时，上级通过暗访获取的真实信息也具有时效性，只能反映一段时期内下级政府的治理情况。如何真正做到“以督促效”，使暗访督查发挥长期的纵向府际信息监督效能，是未来值得思考的议题之一。因此，各级政府应着重把握暗访督查的应用限度，严格遵守相关适用条件，使其真正聚焦于关键治理场域内的重点问题，避免各种形式的“暗访泛化”现象。另外，在督查实践中要注重暗访与其他督查方式间的协调互补，同时推动运动式督查机制与常态化科层机制的有效结合，以此不断优化委托代理链条的信息结构，扎实推进国家纵向府际治理长效化。

注释：

①“四不两直” 即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场。

②生态环保治理中更常用“督察”一词，督察与督查的区别在于前者检查问题更加聚焦、组织化程度更高，但二者在启用原因、运行机制和治理效能等方面高度相似，故本研究不作特别区分。

③该工作流程根据2015年国家安全监管总局办公厅印发的《关于印发暗查暗访工作细则的通知》等政策文件归纳得出。参见：《国家安全监管总局办公厅关于印发暗查暗访工作细则的通知》，中华人民共和国应急管理部官网，https：//www.mem.gov.cn/gk/gwgg/201506/t20150605_241377.shtml，2023-04-08。

④交叉式暗访指督查组指定不同区域、不同部门之间相互开展暗访，以破解旧有人情关系的干扰；夜查式暗访指督查组在夜间开展突击检查，以形成高压监管态势；回马枪式暗访指督查组对曾经督查过的区域再次进行暗访，以破除下级认为“短时间内不会回访”的侥幸心理。

参考文献：

［1］中办印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》［N］.人民日报，2023-03-20.

［2］李克強主持召开国务院常务会议［N］.人民日报，2019-10-24.

［3］李声宇，祁凡骅.督查何以发生：一个组织学的分析框架［J］.北京行政学院学报，2018，（4）.

［4］徐湘林.新时期我国督查制度和运行机制的再认识［J］.中国行政管理，2019，（12）.

［5］李声宇.从嵌入到独立：督查机制的模式演化与政策匹配逻辑［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2020，（1）.

［6］陈家建.督查机制：科层运动化的实践渠道［J］.公共行政评论，2015，（2）.

［7］仇叶.以督促统：督查制度的政策层级统筹机制及其实践［J］.探索与争鸣，2022，（7）.

［8］王姣.国务院大督查的制度功能与运行机制——基于跟进式反馈理论的分析［J］.领导科学，2021，（20）.

［9］庞明礼，陈念平.科层运作中的督查机制：惯性、悖论与合理限度［J］.理论月刊，2021，（2）.

［10］胡晓东.上下级政府间的督考权：边界与规范——探寻我国基层负担背后的深层原因［J］.北京行政学院学报，2021，（5）.

［11］崔晶.政策执行中的压力传导与主动调适——基于H县扶贫迎检的案例研究［J］.经济社会体制比较，2021，（3）.

［12］田先红，李杨.中国信访督查制度运行逻辑的实证研究——以县委书记大接访中的督查过程为中心［J］.中共杭州市委党校学报，2016，（5）.

［13］［美］理查德 L.达夫特.组织理论与设计精要［M］.李维安，等.北京：机械工业出版社，1999.

［14］［美］莱斯特·M.萨拉蒙.政府工具：新治理指南［M］.肖娜.北京：北京大学出版社，2016.

［15］韩志明.治理范式的信息结构、交易费用和学习机制［J］.浙江社会科学，2007，（2）.

［16］苏立宁，李放，丁先存.论公共政策系统中的信息监督：博弈与治理［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2012，（2）.

［17］汪錦军.纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径［J］.浙江社会科学，2014，（9）.

［18］周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑［J］.社会学研究，2008，（6）.

［19］贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011，（5）.

［20］艾云.上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析以A县“计划生育”年终考核为例［J］.社会，2011，（3）.

［21］Bendor J，Taylor S，Van Gaalen R.Politicians，Bureaucrat，and Asymmetric Information［J］.American Journal of Political Science，1987，（4）.

［22］张国庆，杨建成.信息公开与权力平衡：新时期中国政府有效监督的现实路径［J］.天津社会科学，2009，（3）.

［23］［美］安东尼·唐斯.官僚制内幕［M］.郭小聪，等.北京：中国人民大学出版社，2006.

［24］王惠娜.基层政府的控制权：对Q市环保大检查的个案研究［J］.中国行政管理，2017，（1）.

［25］张权，杨立华.“局部空转”现象：动机、行为及扩散——一场“理性经济人”参加的“避责生存赛”［J］.人民论坛，2019，（36）.

［26］吴储岐.让基层干部脚踏实地为民干事——四川南充力戒形式主义的实践探索［N］.人民日报，2019-04-02.

［27］Matland R E.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，1995，（2）.

［28］余敏江.复合碎片化：环境精细化治理为何难以推进？——基于整体性治理视角的分析［J］.中国行政管理，2022，（9）.

［29］Mitnick B M.Regulation and the Theory of Agency［J］.Review of Policy Research，1982，（3）.

［30］王印红，李萌竹.地方政府生态环境治理注意力研究——基于30个省市政府工作报告（2006—2015）文本分析［J］.中国人口·资源与环境，2017，（2）.

［31］中央生态环保督察组暗查暗访定证据，问题找得准抓得实［N］.中国环境报，2021-10-19.

［32］庞明礼，陈念平.科层运作何以需要开会：一个政策执行过程的分析视角［J］.中国行政管理，2021，（8）.

［33］周雪光.论中国官僚体制中的非正式制度［J］.清华社会科学，2019，（1）.

［34］严霞，王宁.“公款吃喝”的隐性制度化——一个中国县级政府的个案研究［J］.社会学研究，2013，（5）.

［35］［西］因内斯·马可-斯达德勒，J.大卫·佩雷斯-卡斯特里罗.信息经济学引论：激励与合约［M］.管毅平.上海：上海财经大学出版社，2004.

［36］“暗访”变“明察”谁是真正的“内鬼”？［DB/OL］.http：//opinion.people.com.cn/n/2014/1104/c159301-25973757.html，2023-03-12.

［37］卢羡婷，周楠.命令紧，执行松，有的在望风假暗访沦为形式主义新套路［J］.半月谈，2019，（10）.

［38］田先红.问责—避责关系新解：基于“行动—制度—环境”框架［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2022，（5）.

［39］崔晶.“运动式应对”：基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究［J］.公共管理学报，2020，（4）.

［40］［美］道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英.上海：上海三联书店，1994.

［41］张庭铭.突袭查污行程中确定抽查对象［N］.四川日报，2017-07-18.

［42］王代强.明察暗访防患于未“燃”［N］.四川日报，2021-03-24.

［43］国新办举行中央生态环境保护督察进展成效发布会［N］.中国环境报，2022-07-07.

［44］潘泽泉，任杰.从运动式治理到常态治理：基层社会治理转型的中国实践［J］.湖南大学学报（社会科学版），2020，（3）.

［责任编辑：张英秀］

How Do Unannounced Inspections Work： A Perspective of the Vertical Inter-Government Information Interaction

Guo Daojiu， Tu Tiancheng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：As a regular means of information supervision， the unannounced inspection is now widely used in vertical inter-government governance. Based on the perspective of vertical inter-government information interaction， this study argues that the reason for the initiation of unannounced inspection is to alleviate the information asymmetry in the process of vertical inter-government “supervision-reception inspection”. The information fields applicable to unannounced inspection reflect the characteristics of high ambiguity of subordinate governance information， strong demand for superiors to obtain governance information and diverse types of various information tools. On this basis， this study also summarizes the operation process of unannounced inspection， that is， the fuzzy processing of supervision signals before the operation of the mechanism， the application of various information acquisition methods during the operation of the mechanism， and the feedback of policy correction information after the operation of the mechanism. Aiming at the phenomenon of “unannounced inspection failure” that frequently occurs in the current supervision practice， this study argues that it stems from the negative effects brought about by the anti-supervision of lower-level governments. Both the operation of the informal information network and the obstacles encountered by superiors in the process of collecting information in the field will affect the actual operational efficiency of unannounced inspection. This is also the breakthrough point to get out of the predicament of “unannounced inspection failure”.

Key words：unannounced inspection， inspection mechanism， vertical inter-government interaction， principal-agent theory， information supervision