省以下事权与支出责任划分改革：现状、问题和优化路径

孙 维

内容提要：省以下事权与支出责任划分改革是省以下财政体制改革的重要组成部分。2018 年以来，在中央和地方事权与支出责任划分改革的基础上，省以下事权与支出责任改革取得长足进展。本文基于实地调研和公开资料，剖析省以下政府间事权划分、支出责任划分以及保障标准的现状，指出当前省以下事权与支出责任划分改革存在的问题，并提出相应改革建议，包括强化省级政府事权和辖区责任，加快推进市以下政府间财政事权划分改革；合理确定省以下各级财政承担的支出责任，健全完善涉及资金政策制定出台程序；加快建立共同财政事权保障标准，基于“实物产出”考量成本因素以提升财政支出效率。

一、事权与支出责任改革整体进展

（一）中央与地方事权与支出责任划分改革进展

中央与地方事权与支出责任划分是省以下政府间事权与支出责任划分的前提，省以下事权与支出责任划分的对象是央地划分完成后的“余权”，因此有必要先理清央地事权与支出责任划分改革的进展。

1994 年分税制改革侧重于中央与地方政府间收入的划分，事权和支出责任划分则总体上延续了改革之前的做法。党的十八届三中全会提出全面深化改革的要求后，央地事权与支出责任划分改革有了较快进展，可以概括为“1+1+10”三个层次的初步框架（如图1 所示）。“1+1+10”改革方案覆盖面广，有力保障基本公共服务投入。据笔者统计，10 个领域所覆盖的财政支出约占全国财政总支出的67%（以2020 年决算数据为例），通过科学界定与人民最关心最直接最现实利益问题相关的民生领域中央与地方权责，确定共同财政事权范围，更好地保障了基本公共服务投入，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

图1 央地事权与支出责任划分改革“1+1+10”框架

（二）各地省以下事权与支出责任划分改革进展

在国务院出台的“1+1+10”央地事权与支出责任划分的改革方案基础上，各省级政府陆续推进本地区省以下财政事权与支出责任划分改革。与中央文件相对应，各省出台的财政事权与支出责任划分改革文件主要包括该省关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见，以及基本公共服务领域省以下共同财政事权和支出责任划分改革方案和若干分领域的省以下共同财政事权和支出责任划分改革方案。省以下事权与支出责任划分改革总体延续央地划分框架，但是各地改革进展不同步，一些省份结合央地划分改革及时跟进，分领域划定省以下改革方案，总体框架和覆盖领域均与央地财政事权与支出责任划分改革一一对应，但也有一些地区改革相对滞后。

二、省以下事权与支出责任划分现状

事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，省以下事权划分是处理好省以下各级政府间关系的重要制度安排，支出责任是各级政府履行事权的支出义务和保障，支出标准则是各级政府按照何种水平履行相应事权的依据，因此客观反映省以下事权与支出责任划分现状应对上述三个方面进行分析。

（一）省以下各级政府事权划分现状

省以下政府事权划分既包括省以下各级政府独立履行的事权，也包括各级政府共同履行的事权。

1.省以下各级政府独立事权范围

经过本轮省以下事权与支出责任划分改革，目前省以下各级政府独立履行的事权包括以下三个方面：一是一般公共服务类事权，包括本级人大、政协、党委、政府的运转和人员经费；二是公共安全类事权，包括本级公安、检察院和法院的运转和人员经费以及区域内公共安全管理事务和设施建设、装备配置和办案等；三是其它按照受益范围和信息复杂程度划分的基本公共服务事项，其中省级政府主要承担跨地市区域统筹协调或外部性较强的事务。例如，内蒙古自治区区级政府承担农村牧区校舍安全保障，高校国家助学金、奖学金和助学贷款贴息、跨盟市重大基础设施建设、全区性战略性资源使用和保护等事权；市县政府主要承担直接面向基层、信息较为复杂的事务，如市政交通、城乡社区事务、农村公路、农村人居环境整治等事权。

2.省以下各级政府共同事权的主要内容

与明确由某一级政府独立承担的事权数量相比，省以下各级政府间存在更多的共同事权。前述“1+1+10”方案明确了央地共同财政事权范围，省以下各级政府共同事权范围也是以此为框架制定并在此基础上进行调整。据对部分省财政厅调研了解，A 省省以下共同财政事权124 项；B 省省以下共同财政事权99 项。通过观察一些省份共同事权转移支付的设置类别，可以了解当前省以下共同财政事权的具体内容。以2023 年广东省共同财政事权转移支付为例，涉及教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生等九大领域，具体包括城乡义务教育中小学公用经费、就业补助资金、基本公共卫生服务补助资金等59 项。

（二）省以下政府支出责任划分基本格局

1.共同财政事权的支出责任划分情况

各级政府独立事权的支出责任相对明确，按照“谁家的孩子谁抱”的原则匹配支出责任。例如，政府各级人员工资和运转支出属同级财政负担。因此共同财政事权支出责任的分担比例是省以下政府支出责任划分的重点内容。2018 年以来，各省份在已明确央地共同财政事权支出责任分担比例的领域，制定了省以下政府共同财政事权的支出责任及分担方式。例如，黑龙江省义务教育公用经费保障省与县按8∶2 比例分担、省与市地按6∶4 比例分担。

此外，各地还有一些超越中央改革方案的举措。一是对于中央文件中已经明确央地支出责任分担比例的共同财政事权事项进行细分，结合具体情况分别制定支出责任分担比例。例如，黑龙江省将中央文件中的城乡居民基本养老保险补助分解为基础养老金补助和缴费补助两项，分别制定不同的支出责任分担比例。前者省级标准高于中央标准部分，享受均衡性转移支付市县由省与市县按5∶5 分担，不享受均衡性转移支付市县由市县自行承担；后者由省与市县按6∶4 分担。二是对于中央文件中没有明确支出责任分担比例的共同财政事权事项进行了约定。例如，吉林省对于中央文件中没有规定央地分担比例的其他教育大类，明确学前教育生均经费、普通公办高中生均公用经费、中等职业教育生均公用经费三项共同财政事权由省政府制定基础标准，市县财政负担，省级政府对达标市县按比例奖补。

2.支出责任划分动态调整机制

近年来，省以下共同财政事权支出责任动态调整机制逐步建立。例如，内蒙古自治区在2018 年对18 项基本公共服务统一实行自治区与盟市分档分担办法，政策执行三年后考虑到各盟市经济发展、常住人口和财力状况发生较大变化，在2021 年又对上述领域自治区与盟市共同财政事权和支出责任分档分担比例进行调整（如表1 所示），其中呼和浩特市、乌海市、满洲里市、二连浩特市从第一档分担比例（自治区分担30%，盟市分担70%）调整为第二档分担比例（自治区分担50%，盟市分担50%），包头市、呼伦贝尔市从第二档分担比例调整为第三档分担比例（自治区分担70%，盟市分担30%）。

表1 内蒙古自治区区以下基本公共服务领域共同财政事权分档分担比例

（三）因地制宜制定省以下基本公共服务支出标准

前述“1+1+10”改革方案将基本公共服务标准上升到国家层面，各省份在确保国家基础标准落实到位的前提下，因地制宜制定本区域执行标准，解决过去基本公共服务部分事项保障标准、名称和内涵不统一，地区间实际保障水平差异较大等问题，有利于更好推进基本公共服务在本区域尽快实现均等化，进一步织密扎牢民生网。

目前省以下财政事权事项执行标准包括以下四种情况：一是执行中央基础标准。二是结合中央标准制定执行本省标准。三是授权市县制定标准。以黑龙江省为例，基本公共服务领域省以下共同财政事权共8 大类19 项，其中执行中央基础标准7 项、结合中央标准执行本省标准3 项、制定基本公共服务保障全省基础标准4 项、授权市县制定本地标准5 项。四是在中央文件中没有规定基础标准的部分领域，一些地方也结合本地实际明确了全省标准。例如，吉林省增加了医疗救助共同事权扶贫攻坚时期省级财政补助资金人均标准。

三、当前推进省以下事权与支出责任划分改革存在的问题

（一）事权划分改革尚需深化

一是省级政府事权有待强化。根据公共服务受益范围及信息管理复杂程度，一些领域省级财政事权承担仍显不足，包括教育、科技研发、企业职工基本养老保险等。这些不仅影响财政发挥宏观调控职能，甚至会对全国或区域的经济社会一盘棋发展产生不良后果。典型如基本养老保险全国统筹，一些地方之前实现的所谓“省级统筹”只是名义上的，支出责任仍在市县，“全国统筹”更无从谈起，区域间费率及保障能力差异形成的企业经营成本差异，直接导致同质产品价格差异，形成被动的市场环境差异化带来的市场潜在分割。这种情况如果持续并形成恶性循环，容易加剧地区间两极分化的马太效应。

二是市以下事权与支出责任划分改革进展滞后。市以下事权与支出责任划分是省以下政府间事权与支出责任划分改革的重要组成部分，然而一些省份的市以下改革整体推进情况较慢，制约了省以下政府间事权与支出责任划分改革的贯彻落实和整体进展。例如，A 省虽然早已在2018 年发布省以下事权与支出责任划分改革的总体实施意见，并在2019—2022 年出台了各个分领域的改革方案，但是截至2023 年10 月，在该省的12 个地市中，只有3 个地市出台了6 个分领域改革方案，2 个地市出台了4 个分领域改革方案，2 个地市出台了3 个分领域改革方案，5 个地市严重滞后，均只出台基本公共服务领域1 个改革方案。地市出台事权和支出责任划分方案进度较慢，市以下财政事权和支出责任划分不清晰，容易增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任的风险。

（二）支出责任分担比例有待进一步明确和优化

虽然目前省以下政府对财政事权进行了划分，明确各级政府的独立财政事权，但仍有很大一部分无法界分清楚，被归入省以下政府的共同财政事权，按照一定的方式或比例确定各自的支出责任。尤其是一些省以下共同财政事权在履行过程中没有明确应该由哪一级政府为主来承担，各级政府应该承担怎样的比例也不确定。例如，科技、交通运输、公共文化等领域就存在不少上述情况。这导致共同事权的支出责任往往层层向下转移，本应由上级财政为主承担的事权逐步转变为基层财政承担为主、上级财政承担为辅的事权，导致“上级请客、下级买单”，不利于基本公共服务的有效提供，也不符合推动国家治理体系和治理能力现代化的要求。

（三）一些事权的保障标准缺少明确依据

一是大量共同财政事权未明确保障标准，履行支出责任的精准程度有待提高。支出标准是各级政府规范履行共同财政事权的前提和依据，然而目前大量省以下共同财政事权没有明确保障标准，进而无法判断保障这些事权需要多少财力，相对应的支出责任如何在省以下政府之间划分更无从谈起。这些事权在执行中有的按工作量测算，有的按因素法分配资金，政府间支出责任缺乏固定的分担比例，事权是否履行到位也就不易判断。调研了解，A 省的省以下政府共同财政事权124 项，其中只有40 项确定了保障（补助）标准，仅占32%，尚未明确保障标准的84 项；B 省的省与市县共同财政事权已明确99 项，其中18 项确定了保障（补助）标准，尚未明确保障标准的有81 项。

二是一些事权的保障标准与成本不匹配，精准程度有待提升。转移支付是上级政府委托下级政府完成共同财政事权最重要的政策工具，载体是财政资金，但发展和改革委等部门出台的一些基本公共服务的指标则多聚焦在实物产出上，两者在政策上不够协同。一些支出政策标准与其提供的公共服务标准和成本不匹配。调研中，东部某市反映，残疾人温馨家园基本运行经费和项目补助、基本公共卫生服务补助、困境服务对象入住养老机构补贴等多项政策，均涉及对基层公共服务机构运行或所提供的基本公共服务补助，但未区别运行成本或公共服务成本的差异，补助标准无法与服务标准和成本匹配。

四、完善省以下事权与支出责任改革的建议

（一）合理划分省以下各级事权

一是适当上收部分事权，强化省级辖区责任。基于公共产品提供的普惠性、保基本、均等化方向，加强省级政府在教育、企业职工基本养老保险等方面的事权，增强省级财政支出责任，减轻市县负担。同时，还要强化省级政府的辖区责任，在有效履行省本级政府责任的基础上，促进辖区内区域的协调平衡发展。

二是加快推进市以下政府间财政事权划分改革。各地市对照所在省份已经出台的各领域事权与支出责任划分改革方案，加快推进市以下政府间财政事权划分改革。省级政府加强监督指导，明确制定或完善市以下政府间财政事权划分改革方案工作的截止时间，要求各地市在统一制度框架内，分级明确财政事权内容、保障方式等。

（二）明晰界定省以下各级支出责任

一是合理确定省以下各级财政承担的支出责任。除共同财政事权实行上下级共同负担外，其他财政事权要坚持各司其职、各负其责，“谁的孩子谁抱”。共同财政事权需明确划分省本级、市、县各级支出责任，同时按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，通过分类分档等差别化方式，确定不同市县财政支出责任，省本级对财政困难市县适当提高支出责任和分担比例。上级政府财政事权原则上不得委托下级履行，确需委托下级履行的，应足额安排资金，不能以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

二是健全完善涉及资金政策制定出台程序。省以下各级政府各部门全面加强财政承受能力评估，坚持尽力而为、量力而行，审慎出台涉及资金政策，防止各级财政负担过重或增加基层隐性配套要求。除国家统一要求外，建议各部门谨慎出台新的民生政策；对达到国家要求标准的民生政策，一般不提标扩面；严禁各市县擅自出台涉及面广、超出自身承受能力、影响财政可持续的民生支出政策。

（三）完善共同财政事权保障标准

一是加快建立共同财政事权保障标准。建立保障标准是清晰划分各级支出责任的前提条件，没有保障标准，则无法衡量责任落实情况。如前所述，目前省以下政府仍有大量共同财政事权未明确保障标准，明确支出责任划分也就无从谈起。因此建议尽快对基本公共服务领域共同财政事权以及其他适宜量化的共同财政事权制定保障标准。同时，结合各地经济发展水平、财力变化和服务成本变化，建立保障标准动态调整机制。

二是基于“实物产出”考量成本因素，提升财政支出效率。在当前财政资金分配的因素基础上，尽可能考量实物产出的因素，体现其中的成本因素和效率因素，完善共同事权财政转移支付分配因素，准确测算服务成本，研究制定分类分档的支出标准及调整机制，实现财政保障标准与公共服务质量标准、成本标准相匹配，注重从实物产出层面推进基本公共服务均等化。