地方预算稳定调节基金收支决策：中国证据与美国经验

吴进进 黄嘉嘉 丁 绮

内容提要：预算稳定调节基金是为提高地方财政收支稳定性而设置的逆周期工具，有利于实现跨年度预算平衡。本文使用中国省级面板数据，定量分析了经济与财政波动性对地方预算稳定调节基金收支决策的影响。研究发现：我国地方政府预算稳定调节基金收入规模与财政收入增速的波动性呈现正相关关系，与GDP 增速波动性无关，当期财政收入增速对预算稳定调节基金收入也有着显著的正向影响。地方政府预算稳定调节基金收支决策由财政收支驱动，不受经济增长波动性的影响。文章还总结了美国州政府预算稳定调节基金收支决策的经验和教训，提出完善我国预算稳定调节基金收支管理的对策建议。

一、引 言

当前中国经济发展进入新常态，从高速增长阶段转向高质量发展阶段。近年来，由于经济增速放缓、减税降费政策以及新冠疫情等因素影响，财政收入增速下滑，部分地区甚至出现负增长。2022年全国一般公共预算收入比上年增长0.6%，而全国一般公共预算支出比上年增长6.1%。地方一般公共预算本级收入比上年下降2.1%，地方一般公共预算支出比上年增长6.4%①《2022 年财政收支情况》，财政部，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm。，财政收支压力加剧。

预算稳定调节基金是应对短期财政收支压力的重要财政工具，为稳定地方预算收支提供了一个正式的逆周期调节措施。预算稳定调节基金的建立基于法律授权，有着法定的收支规则和启动条件，具有较大的制度约束力（Hou，2004，2006）。2007 年，我国中央预算稳定调节基金建立。2018 年财政部印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》进一步规范了预算稳定调节基金在保持年度间政府预算衔接和稳定中的应用。优化预算稳定调节基金收支管理，对改善政府收支差额扩大引发的财政可持续问题具有重要的现实意义（张斌，2022）。

省级及以下政府的预算稳定调节基金制度自2008 年建立，当年有14 个省（区、市）正式建立了相关制度，2016 年全国所有省（区、市）都建立了相关制度。我国各级政府的预算稳定调节基金的收入主要来自财政超收收入和一般公共预算结转结余收入，相关政策限定了预算稳定调节基金的规模，一般不得超过年度一般公共预算支出的5%。现行的预算管理制度对预算稳定调节基金支出的规定较少，只是简单地提出预算稳定调节基金用于弥补以后年度预算资金的不足，主要作用是调节收入短缺与收支差额，满足跨年度预算平衡的需要。另外，如果预算稳定调节基金规模超过一般公共预算支出的5%，应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。

从资金规模来看（见图1），无论是安排（储备）预算稳定调节基金还是调入（使用）预算稳定调节基金，2010 年后的增速都非常迅速。其中，地方政府安排预算稳定调节基金规模从2008 年的129亿元增长到2013 年的2379 亿元。2014 年修订的《预算法》正式将预算稳定调节基金制度纳入法治轨道，各省大幅扩大了预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金收入迅速冲破10000 亿元。相比之下，调入（使用）预算稳定调节基金的规模一直低于安排（储备）预算稳定调节基金的规模。2011 年，地方政府调入预算稳定调节基金总额不超过100 亿元，在2014 年后增长到超过1000 亿元，到2016年超过8000 亿元，支出占基金收入的比重达到80%。2012 年以来，我国经济发展开始步入新常态，经济增长和财政收入增速下滑，地方财政收入缺口持续拉大，地方政府更加重视预算稳定调节基金的收入调节效用，开始提高基金动用规模以弥补收支缺口。

由于数据公开的问题，难以准确计算2017 年以后的地方预算稳定调节基金的总规模，本文选取数据较为齐全的17 个省份①17 个省份分别是北京、福建、甘肃、广西、贵州、海南、河南、黑龙江、湖南、吉林、江苏、辽宁、青海、上海、四川、新疆、云南。分析2008—2020 年预算稳定调节基金收支的增长趋势（见图2）。总体上，2017 年以来预算稳定调节基金收入有下降的趋势，导致这一变化的原因可能是经济下行问题的进一步加剧，地方政府在减少基金储备的同时，更加积极地动用基金。2020 年是一个特殊的年份，我们可以看到地方政府大规模地补充预算稳定调节基金，原因可能在于疫情对经济形势的冲击较大，地方政府为弥补财政收入缺口，大规模储备预算稳定调节基金。

图2 17 个省份预算稳定调节基金收支状况

由上述数据可以看出，随着预算稳定调节基金制度的建立健全，其对稳定预算收支、减轻财政压力发挥了一定积极作用。但部分研究和国际经验借鉴也表明，我国地方预算稳定调节基金制度起步晚，制度发展不成熟，对弥补预算收支缺口的贡献度还不够大，远低于一般债务和上级转移支付收入（李燕、覃钰路，2022；孙玉栋、吴哲方，2012）。多数观点将地方预算稳定调节基金难以有效发挥预算稳定效应的原因指向基金收支的不充分性和不规范性。那么，什么因素塑造并制约了我国地方预算稳定调节基金的收支决策行为？这一问题目前还缺少系统的实证研究。在财政收支压力不断加大的形势下，亟须针对我国地方预算稳定调节基金收支规模的决定因素开展研究，探究基金收支决策的实际过程。本研究在两个方面加深了对我国地方预算稳定调节基金收支决策的理解：首先，本文使用中国省级面板数据，定量分析了经济与财政波动性对我国地方预算稳定调节基金收支规模的影响。在此基础上检验了我国地方预算稳定调节基金的收支规则是否合理，存在哪些问题，从而为完善我国预算稳定调节基金制度提供了经验证据。其次，从美国州政府预算稳定调节基金经验和教训出发，总结预算稳定调节基金收支决策的要素和原则，提出了完善我国预算稳定调节基金收支管理制度的对策建议。

二、文献回顾与研究假设

学界围绕预算稳定调节基金收支的影响因素开展了丰富的实证检验。西方学者的多数研究指出，预算稳定调节基金的目的是调整收支失衡，削平财政收入的波动性，基金规模也应该根据财政收入和经济增长的波动性来设置，在增长高于预期时增加基金规模，低于预期时则增加基金支出（Wagner，2003；Wagner and Elder，2005）。根据财政部制定的《预算稳定调节基金管理暂行办法》，预算稳定调节基金主要用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，如果部分年份收支出现较大波动，进而引发显著的收支缺口，那么就需要使用这笔基金予以弥补。因此，预算稳定调节基金与财政收入波动性，以及宏观经济形势波动有着紧密的联系。

财政收入的波动性，一般是指当期的财政收入实际增速偏离一般趋势的现象。在财政增长形势较为稳定的情况下，财政收入一般较为稳定地增长。然而，受到经济、社会等不稳定因素的影响，财政收入经常会偏离一般增长趋势，学者们通常把这种偏离定义为波动性。由于预算稳定调节基金的安排和调入的主要目的是调节跨年度预算动态平衡，应对财政波动对预算稳定的冲击（陈平泽、刘星月，2023；朱俊立，2017；孙开、沈昱池，2016），当财政收入增速高于一般趋势时，即波动性值较大，地方政府就应当更多储备预算稳定调节基金，同时减少预算稳定调节基金的支出，抑制财政收入增长过快可能引发的支出增长膨胀，同时也为经济下行期可能出现的收支缺口做好准备。相反，当财政收入增速低于一般趋势时，财政收入波动性值减为负数，财政收支出现短缺，此时应当减少预算稳定基金收入，或者增加基金支出，以弥补收支失衡问题。因此，总体上，预算稳定调节基金收支规模应当根据财政收入的波动性值的大小来确定，也即财政收入波动性的值越大，预算稳定基金收入规模越大，支出规模越小。据此提出研究假设1：

假设1：财政收入增速波动性越大，预算稳定调节基金收入越多，基金支出越少。

经济增长的波动性，也即当期的经济实际增长率与经济增长率一般趋势值的偏差。财政收入增长的波动一般与宏观经济形势密切相关，经济增长波动可能通过影响财政波动而间接作用于政府预算稳定调节基金收支决策。如果经济增速下滑，经济增速波动性降低，财政收入有可能低于一般趋势，造成财政收支缺口扩大，政府使用预算稳定调节基金的动力就会提高，基金支出越多。Wagner and Sobel（2006）研究了美国各州建立预算稳定调节基金制度的动力因素，发现短时间内经济增速的大幅下滑推动州政府建立预算稳定调节基金制度。相反，如果经济增速远超一般趋势，波动性较大，则财政收入的波动性也随着增加，如上文所述，政府应当增加基金收入，相应地减少基金支出。因此，经济增速的波动性也是影响预算稳定调节基金收支决策的重要的因素之一。据此提出研究假设2：

假设2：GDP 增速波动性越大，预算稳定调节基金收入越多，基金支出越少。

由于我国预算稳定调节基金正处于初创阶段，2014 年才从中央向地方全面铺开，预算稳定调节基金收入规则尚不健全。《预算法》《预算稳定调节基金管理暂行办法》等法律和政策文件都没有明确规定基金收支规模需要根据经济或财政收入的波动性确定。由于地方政府可能受领导者特征、任期、晋升激励、政治利益等短期因素的影响，自主地控制预算稳定调节基金收支规模（席毓、魏文池，2022）。因此，地方政府可能更关注当前的经济或财政收入增速对财政收支和公共服务供给的冲击，当经济增速或财政收入增速明显下滑时，地方政府为了稳定财政收入，倾向于增加预算稳定调节基金支出，减少基金储备。相反，当经济和财政收入较快增长时，地方政府倾向于增加基金收入，减少基金支出。因此，本文提出研究假设3 和假设4：

假设3：当期GDP 增速越高，预算稳定调节基金收入越多，基金支出越少。

假设4：当期财政收入增速越高，预算稳定调节基金收入越多，基金支出越少。

三、数据来源与变量设计

（一）变量设计

1.被解释变量

本文研究的对象是各省（区、市）预算稳定调节基金收支规模，借鉴Wei（2021），席毓、魏文池（2022）的做法，将被解释变量设置为各省（区、市）人均预算稳定调节基金收支数额，在数据分析中采用对应年份的物价指数对其进行平减消除通胀影响。

2.核心解释变量

经济增速波动性。借鉴既有文献的做法（Hou，2006；Rodríguez-Tejedo，2012；Wei，2021），用当年实际GDP 增速与一般趋势的差额来测量，实际GDP 增速即当年GDP 相比上一年度GDP 的增长率。首先构建实际GDP 增速（GDPgrowth）与年份（Year）的OLS 回归模型（GDPgrowthit=α0+α1Year+εit），生成预测的GDP 增速的一般趋势值，然后将GDP 实际增速减去一般趋势值得到两者的差额，即“经济增速波动性”。

财政收入增速波动性，即一般公共收入增速与一般趋势值的差额，计算方法同上。

3.控制变量

包括地方社会经济和财政因素。具体而言，社会经济因素包括少儿抚养比、老人抚养比，用以测量社会人口结构，反映了劳动人口规模和社会总体负担情况，是公共财政收支的重要供给和需求因素，因而可能显著影响着预算稳定调节基金收支规模。少儿抚养比和老人抚养比越高，特别是随着中国人口老龄化程度的不断加重，财政支出的不断扩大（刘穷志、何奇，2013），地方财政收支压力变大，地方政府可能倾向于在经济增长、财政收入稳定时增加预算稳定调节基金收入，以应对一般公共预算支出所需。当然，地方政府从解决短期收支压力角度考虑，也可能减少预算稳定调节基金存入，而是把资金用于当前支出，因而导致预算稳定调节基金收支规模的同时降低（席毓、魏文池，2022）。

财政因素包括人均转移支付收入、一般公共预算收支实际增速、人均一般公共预算结余收入和人均一般公共预算超收收入。中央转移支付收入是地方财政收入的主要来源之一，自有财力薄弱的地区对中央转移支付比较依赖，地方财政的正常运转主要依靠转移支付，没有充足的资金用于补充预算稳定调节基金收支。然而，由于财政支出依赖中央转移支付，而中央转移支付的稳定性可能面临着风险，地方官员也可能基于理性会未雨绸缪，增加预算稳定调节资金（王小龙、余龙，2018）。因此，地方人均转移支付收入可能对预算稳定调节基金收支有明显影响。一般公共预算收入增速体现了政府财政收入增长情况，研究表明，充足的财政收入能力为预算稳定调节基金规模的扩张创造了资源条件（Wang，2017）。一般公共预算支出实际增速测量的是地方财政支出压力的增长情况，在不断加大的支出压力下，地方财政可能倾向于减少对预算稳定调节基金收入的补充，转而增加预算稳定调节基金支出。为了化解超收收入和财政结余资金，我国预算稳定调节基金的相关政策将一般公共预算结余收入和一般公共预算超收收入作为预算稳定调节基金收入的重要来源。一般公共预算超收收入和一般公共预算结余收入①人均一般公共预算超收收入=（一般公共预算决算收入- 一般公共预算预算收入）/人口数。人均一般公共预算结余收入=一般公共预算结余收入/人口数。也应对预算稳定调节基金收支产生积极影响。

（二）数据来源与样本选择

预算稳定调节基金收支数据来源包含两个部分：2008—2016 年的数据来源于《中国财政年鉴》，2016 年以后的数据源于对各省份政府官方网站、财政厅网站上公布的决算报告及报表的手工整理。解释变量和控制变量的数据源于《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》、国家统计局网站等渠道。

样本时间范围从2008 年至2020 年，其中预算稳定调节基金支出要晚于收入，数据分布于2009—2020 年。另外，由于2017—2020 年部分省份没有公开预算稳定调节基金收支数据，因此最终的样本数为324 个。变量的描述性统计见表1。

表1 变量描述性统计

四、我国地方预算稳定调节基金收支影响因素分析

（一）基本模型检验

1.预算稳定调节基金收入规模的影响因素

首先使用固定效应模型检验经济和财政波动对省级预算稳定调节基金收入规模的影响。统计分析结果（见表2）表明，财政收入增速波动性显著影响了地方政府预算稳定调节基金收入规模，实际财政收入增速波动性每多1%，地方政府增加12.85 元的人均预算稳定调节基金收入。然而，经济增速的波动对预算稳定调节基金收入没有显著影响。上述发现表明，我国地方预算稳定调节基金收入一定程度上是由财政收入的波动性决定的，当财政收入增幅高于一般趋势时，预算稳定调节基金收入随之增长。但是地方预算稳定调节基金收入并没有和经济增长的波动性存在明显的关联。

表2 地方预算稳定调节基金收入的影响因素分析（双向固定效应模型）

分析结果还发现，当期的财政收入增速对预算稳定调节基金的收入有着显著的正向影响，当年的一般公共预算收入增速每提高1%，人均预算稳定调节基金收入增长12.93 元，基金收入很大程度上取决于财政收入的变化。当年的财政收入增长得快，财政部门就安排更多的预算稳定调节基金，反之，财政收入增速放缓，财政收支矛盾突出，财政部门就减少补充预算稳定调节基金①我们还在模型中加入了收支矛盾变量，即一般公共预算支出/一般公共预算收入，发现收支矛盾显著减少了预算稳定调节基金的规模。限于篇幅，结果未在文中报告，留存备索。。此外，经济的实际增速对基金收入的影响也不显著，表明政府安排预算稳定调节基金并不会考虑当下的经济增长情况。

影响预算稳定调节基金收入规模的其他因素方面：首先，检验结果表明，无论是当年的还是滞后一期的预算超收收入，均对预算稳定调节基金收入的影响不显著，超预算收入对基金收入的贡献不明显。这一发现也验证了部分学者的观点，即大部分超收收入转化为预算超支支出（马蔡琛，2009）。其次，滞后一期的一般公共预算结余收入对预算稳定调节基金收入有着显著的正向影响，这在表2的列（1）至列（4）中都得到了验证，平均而言，人均每1 元的一般公共预算结余收入可以带动约0.15元—0.18 元的预算稳定调节基金收入。

另外，当年的基金收入很大程度上取决于上年度的收入，两者的相关系数高达0.5②限于篇幅，滞后一期的人均预算稳定调节基金收入的影响系数未在表2 中报告，留存备索。。总体而言，地方财政部门一般根据上年度的安排规模来决定本年度的规模。预算稳定调节基金的决策仍然是一个渐进决策模式。此外，少儿抚养比这一需求因素对基金收入有显著的负向影响，少儿抚养比越大，财政资金的需求越高，地方政府减少了对预算稳定调节基金的安排力度，把更多的财政资金用于当前的公共服务支出。

2.预算稳定调节基金支出规模的影响因素

预算稳定调节基金支出的影响逻辑与收入并不完全一致。统计分析的结果如表3 所示。首先，经济和财政波动性方面，经济增长和财政收入增长波动性都对人均预算稳定调节基金支出没有显著影响。同样地，GDP 和人均一般公共预算收入增速也对基金支出没有显著影响。这一结果表明，我国地方政府预算稳定调节基金支出并不受经济和财政收入增长波动等因素的影响。但是财政支出增速显著提高了基金支出规模，在其他因素不变的条件下，人均一般公共预算支出增速每提高1%，则人均预算稳定调节基金支出增长7 元—8 元。我国地方预算稳定调节基金支出很大程度上是由支出驱动，财政支出增长越快意味着公众对公共服务需求增长旺盛，财政部门需要动用更多的预算稳定调节基金用于财政支出。其次，财政结余收入显著提高了预算稳定调节基金的支出规模。此外，人均转移支付收入显著降低了预算稳定调节基金支出规模，尽管影响效应并不很大，但也说明转移支付对预算稳定调节支出存在挤出效应。

表3 地方预算稳定调节基金支出的影响因素分析（双向固定效应模型）

（二）稳健性检验

考虑到财政收支与经济增长之间的周期性，经济增速及其波动性应该与财政收支增速及其波动性同样存在较大的联动性。尽管上文的统计分析并没有发现GDP 增长与预算稳定调节基金收支规模存在显著的相关关系，但是仍然可能存在GDP 通过影响财政收支而间接作用于预算稳定调节基金。因此，我们构建了一个计量模型分析GDP 增速及其波动对财政收支增速及其波动的影响。分析表明，GDP 增速及其波动与财政收入增速及其波动均存在非常显著且较大的相关性，其中GDP 增速波动性对财政收入增速波动性的影响系数高达2.5，GDP 当期的增速对财政收入当期增速的影响系数也高达2.4。这一结果表明2008 年以后，我国地方政府财政收入与宏观经济之间存在强烈的顺周期关系。此外，我们还在表2 和表3 的模型1 和模型3 中加入GDP 增速及其波动性，检验GDP因素是否干扰财政收入对预算稳定调节基金的影响。结果表明，加入GDP 因素后，财政收入当期增速以及增速波动性仍然对人均预算稳定调节基金收入有显著的正向影响，系数略有降低。这一发现表明，经济增长因素可能对预算稳定调节基金规模产生间接的影响，但是影响力较小，在统计上尚未达到显著水平①限于篇幅，模型统计分析结果未在文中报告，留存备索。。

此外，考虑到预算稳定调节基金收支与财政收入增速波动性存在双向因果关系，即预算稳定调节基金收支决策影响了财政收入增长的波动性。为了缓解该问题，我们采取了两种方法：一是对表2 和表3 的模型中使用滞后一期的财政收入波动性替代当期值②限于篇幅，模型统计分析结果未在文中报告，留存备索。。第二，使用动态面板模型系统GMM 克服内生性问题。此外，本文的固定效应模型估计可能面临着动态面板偏差问题，而动态面板模型则有助于克服这一问题。因此我们使用动态面板模型系统GMM 对基本模型重新估计了经济增长与财政收入波动性对预算稳定调节基金收支规模的影响。表4 的统计分析结果表明，财政收入增速波动性仍然显著提升了预算稳定调节基金收入，而且影响系数显著大于固定效应模型。表5 的统计分析还显示，支出增速显著提高了预算稳定调节基金支出规模，且其影响系数也显著高于固定效应模型。按照动态面板回归结果通行的检验步骤，我们用Sargan 检验和差分Sargan 检验工具变量有效性，使用统计量AR（1）和AR（2）统计量判断系统GMM 估计的动态面板回归是否存在过度限制约束与残差序列自相关问题。上述检验均表明AR（1）P 值均小于0.1，而AR（2）P 值大于0.1，即接受工具变量有效、扰动项不相关的原假设，系统GMM 估计的动态面板回归结果较为有效。总体而言，动态面板模型的结果进一步验证了本文的研究结论。

表4 地方预算稳定调节基金收入的影响因素分析（动态面板系统GMM 模型）

表5 地方预算稳定调节基金支出的影响因素分析（动态面板系统GMM 模型）

五、美国州政府预算稳定调节基金收支决策规则的经验与教训

尽管中央层级的预算稳定调节基金制度在国际范围内并不鲜见，但是地方政府实施预算稳定调节基金制度的国家不多，其中以美国为代表。美国各州政府在预算稳定调节基金收支决策方面建立了一套完善的决策规则，因此当前国际学界研究预算稳定调节基金制度的文献绝大多数都是以美国州及其地方政府为分析对象。早在1946 年，纽约州就建立了预算稳定调节基金，但直到20 世纪80 年代以后，预算稳定调节基金制度才迅速扩展。当前，美国所有州政府都建立了各种形式的预算稳定调节基金制度，截至2019 年，美国各州基金账户的总规模已经达到了790 亿美元①National Association of State Budget Officers，“The Fiscal Survey of States：Fall 2020”，https://higherlogicdownload.s3.amazonaws.com/NASBO/9d2d2db1-c943-4f1b-b750-0fca152d64c2/UploadedImages/Fiscal%20Survey/NASBO_Fall_2020_Fiscal_Survey_of_States_S.pdf.。美国州政府相对完善的预算稳定调节基金收支决策规则，能为我们提供经验借鉴。

（一）美国预算稳定调节基金的收入决策规则

当前美国各州预算稳定调节基金收入有以下四种规则。第一，用财政结余或超收收入补充基金。当财政收支出现结余时，将全部或部分结余资金补充预算稳定调节基金，或者当实际收入高于预测收入时，将超收的收入补充预算稳定调节基金。美国有18 个州采用这种规则，是所有收入规则中最多的。第二，收入或经济增长规则，即在收入或经济增长高于一般趋势时增加基金收入，有8个州使用该规则。一些州根据某些经济条件补充预算稳定调节基金。例如，印第安纳州和密歇根州规定，当人均收入增速超过2%时就会自动增加预算稳定调节基金收入，把预算稳定调节基金作为逆周期财政工具。由于经济高速增长可能是不可持续的，因此要为未来收入下滑时做好储蓄。亚利桑那州规定，当个人收入的年增长率超过一般趋势时，预算稳定调节基金账户将获得拨款。此外，弗吉尼亚、田纳西、爱达荷、华盛顿和夏威夷等州的预算稳定调节基金收入与一般预算收入的波动性挂钩。弗吉尼亚州为预算稳定调节基金收入建立了一个正式公式，这个公式主要原理是把州最近一年的主要税收收入和前6 年的税收收入进行增长趋势对比。如果最近一年的税收高于增长趋势，那么就自动把税收超过平均增速的50%部分纳入预算稳定调节基金。爱达荷州的预算稳定调节基金收入规则也和收入超常增长挂钩，只要一般收入的增速超过4%，就触发预算稳定调节基金收入补充机制，基金的增长最大可到一般预算收入的1%。第三，预留部分或全部特定收入用于预算稳定调节基金。在美国的一些州，财政收入的波动很大程度上是由某些类型的税收导致的，因此要根据这些税收规模的变化设置预算稳定调节基金规模和比重。加利福尼亚州将其资本所得税收入的一部分用于其预算稳定调节基金账户；马萨诸塞州规定把超过一定额度的资本利得税全部纳入预算稳定调节基金账户；得克萨斯州和路易斯安那州等自然资源丰富的州将部分石油开采收入用于弥补预算稳定调节基金。例如，得克萨斯州规定，以1987 年油气开采税为基准，任何年份超过1987 年税收部分的3/4 需纳入预算稳定调节基金②National Association of State Budget Officers，“The Fiscal Survey of States：Fall 2021”，https://higherlogicdownload.s3.amazonaws.com/NASBO/9d2d2db1-c943-4f1b-b750-0fca152d64c2/UploadedImages/Fiscal%20Survey/NASBO_Fall_2021_Fiscal_Survey_of_States_S.pdf.。第四，有8 个州根据最低标准自动增加预算稳定调节基金，即当预算稳定调节基金规模低于规定的规模时自动增加基金。除了上述四种情况外，有13 个州综合使用了两种或两种以上的规则。例如，夏威夷州一部分预算稳定调节资金来自烟草结算收入，一部分则来自收入增长产生的结余。

（二）美国预算稳定调节基金的支出决策规则

美国各州预算稳定调节基金主要有三种支出规则：基于经济或收入波动性、基于预算缺口、基于收支预测偏差。三类规则中，使用预算收支缺口规则的州最多，其次是经济或财政收入波动性规则，少数州的预算稳定调节基金没有设立明确的支出规则。

1.基于经济或收入波动性的支出规则

有18 个州规定根据经济或收入波动性决定是否以及何时动用预算稳定调节基金。亚利桑那、印第安纳、密歇根等州基于人均收入决定预算稳定调节基金支出。当人均收入的增长率下滑到特定的水平时，这些州就会动用预算稳定调节基金补充一般预算账户。一些州也使用了其他经济指标，如工资总额、零售额或就业率的跌幅。例如，俄勒冈州规定，当该州非农就业率在上年度出现连续两个或以上季度下滑时，就应动用预算稳定调节基金①Oregon’s Legislative Fiscal Office，“Budget Information Brief/2010-4”，May 2010，https：// www.oregonlegislature.gov/lfo/Documents/2010-4Oregon’sBudgetStabilizationFunds.pdf.。此外，一些州选择基于财政收入波动来决定基金支出。一般而言，州会制定一个年度或双年度的收入增长基准线，当收入增长低于或预计低于这个基准线时就会启动基金支出计划。例如，路易斯安那、得克萨斯等州规定只要下一年度财政收入低于本年度时就会动用预算稳定调节基金，阿肯色州规定当预计收入增速比上年度减少3%以上时动用预算稳定调节基金。

2.基于预算缺口的支出规则

有8 个州根据预算缺口确定预算稳定调节基金的支出规模。这些州规定，在当年或预测下一年出现预算缺口时使用预算稳定调节基金。当面临年底出现预算缺口时，预算稳定调节基金可以有效发挥救急的作用。基于预算缺口的支出规则也有缺陷，这一规则仅仅考虑到了财政赤字状况，但是忽略了经济状况和财政收入状况。根据这一规则，哪怕当经济增长、财政收入增加时，只要有财政赤字，仍然要动用预算稳定调节基金，这可能导致在经济繁荣期预算稳定调节基金被滥用，违背了预算稳定调节基金的逆周期效用目标。在马萨诸塞州，从2013 年到2014 年，尽管财政总收入增速达到3%—4%，该州仍然以存在财政赤字为由动用预算稳定调节基金，导致预算稳定调节基金规模在经济上行期没有增加②Robert Zahradnik，Akshay Iyengar & Alexandria Zhang，“Tax Revenue Volatility Poses Budget Challenges for Some States”，https：//www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2017/02/02/tax-revenue-volatility-poses-budget-challengesfor-some-states.。

3.基于收入预测偏差的支出规则

有15 个州的基金支出规则基于财政收入预测偏差设定。当预算预测的收入和实际收入出现预算偏差时，政府就会利用预算稳定调节基金弥补偏差，使实际的收入接近最初的预算水平。这一规则使得动用预算稳定调节基金变得非常容易，即使收入呈现增长态势，只要预测的收入高于实际收入就要动用预算稳定调节基金，此时基金就可能被浪费，当经济下行期出现真正的财政缺口时，就会面临着预算稳定调节基金不足的风险。例如，在2007 年，新泽西州经济处于增长期，仍然动用了约7500 万美元的预算稳定调节基金，导致在第二年出现金融危机时该州很快就耗尽了所有预算稳定调节基金①State of New Jersey，“Comprehensive Annual Financial Report Fiscal Year Ended June 30，2015”，March 10，2016，http：//www.nj.gov/treasury/omb/publications/15cafr/pdf/fullcafr2015.pdf.。

（三）美国预算稳定调节基金制度的局限

首先，美国各州主要使用财政结余补充基金账户，然而结余一般在年底才能确定，地方政府可能操纵结余规模减少预算稳定调节基金。例如，新罕布什尔州法律规定，将两年期财政年度的结余资金存入预算稳定调节基金账户，但是政府却经常推迟结余存储，把结余资金结转到下个财政年度继续用。有一些州的做法是提前测算结余资金，然后把资金存入预算稳定调节基金账户。然而，无论何种利用结余补充预算稳定调节基金的做法，都可能面临结余规模过小，无法有效补充基金账户的结果，给基金的充足性和可持续性带来威胁。

其次，一些州还规定把预算超收收入存入预算稳定调节基金。例如，威斯康星州就规定把一半的财政收入预决算差额纳入预算稳定调节基金，但是这一做法的一个明显缺点是预测误差，导致预算稳定调节基金收入具有很大的不稳定性。例如，如果州预算部门预测的收入增长过高，超过了实际的财政收入增长，就会导致超收收入低于预期，预算稳定调节基金没有得到充分的补充。美国之所以在金融危机期间遇到预算稳定调节基金不足的窘境，一个重要的原因是在20 世纪90 年代以后的经济繁荣期，政府把经济繁荣估计得过分乐观，把经济繁荣期间快速增长的财政收入用于削减税收，大幅增加财政支出，没有预留充足的预算稳定调节基金。即使在金融危机后的经济恢复期，这样的教训也仍然常见。例如，在2009 年到2014 年，新泽西州的实际收入增长低于预期，导致预算稳定调节基金收入无法得到充足的补充，预算稳定调节基金账户一度空转。

六、结论与政策建议

（一）结论及启示

1.我国地方预算稳定调节基金收入来源单一且缺乏可持续性

根据《预算法》和其他政策文件的规定，我国当前地方预算稳定调节收入主要来源于财政结转结余收入和预算超收收入，收入来源较为单一。各级地方政府简单照搬中央预算稳定调节基金管理办法，没有基于本地财政收入来源及构成的具体情况设置适合自身的预算稳定调节基金收入补充渠道。相比之下，美国各州预算稳定调节基金的收入至少有四个主要来源：财政结余收入、预算超收收入、特定税收或收入、一般预算收入。本文的实证分析结果显示，财政超收收入对我国地方预算稳定调节基金的收入影响并不显著，而对基金收入影响最大的是财政结余资金和财政收入增长。在经济稳定增长时期，财政收入的增长产生了较大规模的预算超收收入，从而保证预算稳定调节基金可以得到较为充足的补充。但是随着财政收入增速的下滑，预算超收收入大幅降低，预算稳定调节基金也难以得到充足的补充。随着中央政府自2012 年以来对财政结转结余资金的大力整顿，地方财政结转结余资金或被纳入预算稳定调节基金，或上收到一般公共预算，受此影响，地方政府财政结转结余资金的规模也不断下降，对预算稳定调节基金的贡献大幅降低。这在一定程度造成部分省份安排的预算稳定调节基金收入从2015 年后开始下降。

合理的预算稳定调节基金收支规则应为基金收支设置一个启动条件，在经济或财政收入增幅低于或高于某个趋势值时补充或动用预算稳定调节基金，而我国省级政府预算稳定调节基金收支并没有正式建立基于经济或财政收入波动性的规则。当前我国关于预算稳定调节基金的制度，只有《预算法》的部分条款，以及财政部颁布的《预算稳定调节基金管理暂行办法》，其对预算稳定调节基金的收入只作了简单模糊的原则性规定。本文的实证分析也发现，GDP 增速的波动对地方预算稳定调节基金收入没有明显的影响。尽管地方财政收入的增长及其波动性对预算稳定调节基金收入有着直接的贡献，但是，对于财政收入增速达到何种水平时应增加预算稳定调节基金收入，以及增加多少比例的预算稳定调节基金收入，各级政府制定的管理办法均没有明确的规定。由于缺乏正式制度的规范，预算稳定调节基金收入仍然存在很大的不确定性。

2.预算稳定调节基金支出规则模糊且约束性不强

基金的支出也应当考察经济形势和财政收入的波动，在经济和财政收入增速低于一般趋势时动用预算稳定调节基金，在经济和财政收入增速高于一般趋势时则应该对预算稳定调节基金的使用进行严格管理，防止被滥用。根据相关法律和文件规定，我国地方预算稳定调节基金支出的主要用途是弥补一般公共预算的收支缺口，冲减赤字，减少债务。《预算稳定调节基金管理暂行办法》只是规定在一般公共预算执行中，因短收、增支等导致收支缺口时可使用预算稳定调节基金，但是并没有明确说明收支缺口规模达到什么水平时使用预算稳定调节基金，或者使用多大比例的预算稳定调节基金弥补收支缺口。实践中，我国政府部门在编制一般公共预算草案时提出使用预算稳定调节基金，人大部门对预算草案审批通过即可，预算稳定调节基金的支出规模几乎由政府部门决定，对动用预算稳定调节基金的约束性不强。

由于预算稳定调节基金支出规则模糊且约束性不强，我国地方预算稳定调节基金的支出几乎不受经济与财政收入波动性的周期性因素的影响，既不会在经济下行期时显著增加，也不会在经济上行期时显著降低，只是在财政支出压力的驱动下增长。这样的基金支出特征产生的问题是，基金对缓解经济下行期间的财政收支压力以及对财政支出的稳定效应十分有限。特别是在经济上行期预算稳定调节基金支出规模如果不断增长，可导致预算稳定调节基金在不恰当的时期被消耗，加剧支出的顺周期问题。相关研究表明，预算稳定调节基金的预算稳定响应很大程度上取决于基金支出规则的严格性（Wagner and Eleder，2005），基金支出规则越严格，越能保证了基金在真正需要的时候充分发挥作用。

（二）政策建议

基于对中国地方预算稳定调节基金收支制度的实证分析，并结合美国州层面的经验与教训的分析，本文对完善我国地方预算稳定调节基金收支制度提出如下政策建议：

第一，扩大我国预算稳定调节基金收支的来源，将基金存入和支出决策与经济、财政收入增长的波动性挂钩。一方面，建议借鉴美国各州的规则，将地方预算稳定调节基金的来源扩大为财政结余收入、预算超收收入、特定收入和一般预算收入四个方面，并确定优先次序，从而保证基金收入来源的稳定性。在正常情况下，财政结余、预算超收收入应当是补充稳定调节基金的主要来源，但是当结余和超收收入不足时，应当从政府特定收入，如政府性基金预算和国有资本经营预算中调入资金。当一般公共预算收入增长较快时，也可用一般公共预算收入补充预算稳定调节基金。另一方面，建立预算稳定调节基金收支与经济、财政波动性因素挂钩的存入机制，财政部门应根据当前经济和财政收入增长形势，计算经济或财政收入与一般性趋势的差额，按照既定公式补充或使用预算稳定调节基金。

第二，强化预算稳定调节基金收支规则的制度化和约束力。目前，预算稳定调节基金收支规则的相关制度较简单、模糊且缺乏约束性，这也是导致我国地方预算稳定调节基金规模不足并且难以发挥预算调节效应的制度性成因。因此，建议进一步完善相关制度，明确预算稳定调节基金的收支规则，同时提高收支规则的严格程度。

第三，根据各地实际需要合理调整预算调节基金收入规模上限。建立地方预算稳定调节基金制度之初，我国地方经济增长和财政收入增速尚处于高速增长阶段，财政部门为了避免规模过大导致资金结余，对基金规模的上限设置为一般公共预算支出的5%。然而，这一上限也约束了地方预算稳定调节基金规模的增长，实际上多数省份的预算稳定调节基金规模低于5%的水平，这也是导致预算稳定调节基金在应对财政收入增速下滑、财政收支压力加剧效果不明显的重要因素。因此，本文建议财政部门将预算稳定调节基金规模上限，将其设为当年一般公共预算支出的10%—15%。