如何有效构建全国统一大市场——基于产业政策与财政体制适配性的视角

侯海波

内容提要：激励型财政体制增强了地方政府对选择性产业政策的依赖，降低了向功能性产业政策转型的积极性。财权配置激励地方政府依赖选择性产业政策，激发了地方政府做大本地生产性税基的动力。事权配置以属地化管理为主，功能性产业政策的上级事权被分解为地方事权，责任主体、执行主体与受益主体不一致，中央政府整合市场的手段呈现碎片化和部门化特征。转移支付引导和激励地方政府落实功能性产业政策的效果有待强化，横向转移支付体制机制尚未健全，跨区域实现功能性产业政策协同的效果需进一步彰显。为此，建议以事权划分改革为主线，辅之以财税体制和转移支付改革，推进事权高阶化和实体化，建立健全区域间横向转移支付机制，发挥更高层级政府协调区域间功能性产业政策的职能，形成中央与地方、地方政府之间协同落实功能性产业政策的激励约束机制。

一、引 言

产业政策是政府发展经济的“有形之手”，深刻影响政府与市场的关系和市场化改革的方向。我国市场化改革脱胎于政府行政体制改革（周黎安，2017），这也决定了政府能力是市场化改革的前提和基础。改革开放以来，我国长期以政府“有形之手”替代或部分替代市场“无形之手”，通过激励型财政体制充分激发地方政府发展经济的积极性，但也产生了扭曲竞争、市场分割等问题，严重制约全国统一大市场的形成。因此，有观点认为只有弱化政府的“有形之手”，减少市场领域的行政干预，将政府职能从经济建设转变为公共服务，方可促进市场统一（朱光磊、于丹，2008；周黎安，2017）。然而，这一思路并没有解决如何维持我国经济发展动力可持续性的问题，也在一定程度上忽略了长期以来我国发挥地方政府积极性、实施赶超型战略的历史发展经验。从国内外发展经验来看，国家治理离不开强有力的政府能力，即对公共政策进行有效管理、控制和运用的能力（Acemoglu et al.，2015；韩永辉等，2017）。产业政策是发挥政府能力的直接手段，不同取向的产业政策会产生市场分割或市场统一的不同效果。建设国内统一大市场的当务之急并不是放弃地方政府的经济职能，削弱地方政府发展经济的动力（刘志彪、孔令池，2021），而是要加快推进产业政策转型。产业政策转型旨在推进地方政府从长期依赖的选择性产业政策转变为竞争友好型的功能性产业政策，即从政府直接主导资源配置的特惠型、选择性产业政策转变为通过改善法治营商环境、提供支持企业创新和劳动者技能提升的公共服务体系等普惠型、功能性的产业政策（江飞涛、李晓萍，2018）。因此，实现从中央到地方的产业政策转型是建设全国统一大市场的当务之急。

党的十八大至今，中央已基本实现产业政策从选择性向功能性的转变，明确了竞争政策的基础地位。2013 年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争”；2014 年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62 号）和新《预算法》对地方政府财税优惠等政策加强约束；2015 年发布的《中国制造2025》及其11 个配套行动方案的战略支撑与保障措施，也多以营造公平竞争市场环境、健全多层次人才培养体系等功能性产业政策为主。从2016 年的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34 号），到2020 年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调的“强化竞争政策基础地位”“推动产业政策向普惠化和功能性转型”，再到2022 年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出的“健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式”，一系列产业政策的顶层设计思路已从特惠型和选择性转变为普惠型和功能性。

产业政策的顶层设计已实现转型，但地方落地执行的效果并未完全体现，与中央政策背离的现象依然发生。2014 年《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62 号）印发后，相当一部分地方政府声称丧失了招商引资的“抓手”，甚至采取“抽屉协议”等方式违规承诺。适逢国内经济下行压力加大，2015 年国务院印发《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25 号）明确继续执行已出台且有规定期限的优惠政策，暂不执行《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62 号）。从国家市场监督管理总局发布的2022 年公平竞争审查督查整改案例①《市场监管总局通报2022 年公平竞争审查督查整改案例》，国家市场监督管理总局，https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_c7ebee1b4be944848de7c8cc186e6cca.html。可见，地方政府采用税收返还、税收洼地等违反公平竞争原则的市场分割行为进行招商引资和发展辖区经济并不少见。审计署审计工作报告显示，2020 年度发现15 个省市以财政奖励等名义返还税款238.73 亿元，返还比例大多为地方分成收入的90%以上；2022 年度发现全国55 个地区违规或变相返还税收等225.08 亿元②《国务院关于2021 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》《国务院关于2022 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，中华人民共和国审计署，https：//www.audit.gov.cn/n5/n26/index.html。。公平竞争审查等功能性产业政策与地方政府税收返还等选择性产业政策产生冲突，前者为各级市场监督管理局的部门工作，而后者则是地方各级政府主要领导主抓的工作，“条”与“块”、部门与整体的关系难以协调，导致当前公平竞争审查工作总体以自查、非实质性和非穿透性审查为主。产业政策转型措施在落实执行中出现了“中央热，地方冷”的现实矛盾，中央调整经济结构的意图在地方政府层面贯彻难度较大（吕冰洋，2022），其实质就是中央与地方激励不相容。

激励型财政体制与产业政策转型不适配是中央与地方激励不相容的核心原因，但对两者适配性及其对全国统一大市场影响的研究尚为鲜见，本文对此有所弥补。就当前激励型财政体制而言，财权配置仍以生产性、流动性税基为主，事权改革滞后，全局性事权仍以地方属地化管理为主，纵向转移支付和横向转移支付对区域性市场整合能力有待增强。就产业政策转型而言，传统的选择性产业政策只针对辖区特定经营主体，政策收益几乎完全属地化；而功能性产业政策需提供全国统一的法治营商环境、具有区域外溢性的技术创新和人才培养公共服务以及跨区域新型基础设施建设，政策效益几乎完全突破行政属地，具有区域外溢性。激励型财政体制与选择性产业政策内洽，却并不与功能性产业政策相适配。

二、概念界定与理论框架

（一）概念界定

全国统一大市场。全国统一大市场是指在政策统一、规则一致、执行协同的基础上，通过充分竞争与社会分工所形成的全国一体化运行的大市场体系（刘志彪，2022）。基于Krugman（1991）的“地理本性论”，全国统一大市场要跨越和整合四个地理本性：第一地理本性是自然禀赋差异，需要大规模交通基础设施进行联结；第二地理本性是长期地理隔绝形成的文化习俗差异，通过人口产业集聚和地区产业分工进行融合（陆大道，2003）；第三地理本性是时空物理限制导致的信息和知识的传播边界，通过互联网通信技术进行跨越（刘清春、王铮，2009）；第四地理本性是区域间市场规则和制度的分割（刘志彪、刘俊哲，2023），需通过顶层制度设计实现融合。

财政体制。财政体制又称政府间财政管理体制，是政府间关于各种财政权力划分的总和，是发挥中央和地方两个积极性、平衡地区既得利益和影响区域资源优化配置的核心制度安排（吕冰洋，2022；刘明慧、王婷，2023）。财政体制一般从财权、事权和转移支付三个方面进行考察：财权配置涉及政府间收入划分，给予各级政府经济发展和公共服务的财力和动力；事权划分是政府间权责界定，赋予各级政府治理的手段（吕冰洋、贺颖，2022）；转移支付是促进财权、财力与事权在各级政府间平衡的制度设计。长期以来，我国形成了通过激励型财政体制来调动地方政府积极性的制度传统。自明清至今，我国政府治理存在两个基本特点：属地化管理和行政逐级发包，上级赋予地方充足的行政自主权的同时，地方政府也须承担属地内几乎所有公共事务，成为依据辖区资源禀赋和财源生存的财政自给主体，地方政府间横向联系极少（周黎安，2017）。

产业政策。产业政策是指政府通过协调、制定及实施财税、金融、贸易、技术及人才等干预市场的政策组合（江飞涛、李晓萍，2018），直接改变产业结构，旨在实现产业非均衡式发展和生产力的赶超式增长（The World Bank，1993；邵宇佳等，2023）。根据政策的优惠程度以及对公平竞争的干扰程度，产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策：选择性产业政策是指政府主动选择支持特定产业、企业或生产工艺，通过行政手段直接干预产品与要素价格、市场进入与投资（小宫隆太郎等，1988），按照企业所有制类型、规模、隶属关系、地区等与生产力无关的标准给与特惠型政策扶持；功能性产业政策是指政府不针对特定经营主体，鼓励市场主体在充分竞争中产生“赢家”，集中在支持技术创新、人力资本培养、新型基础设施建设以及法治营商环境等市场失灵领域增加供给，总体上体现为竞争友好型的产业政策（江飞涛，2021）。两类产业政策对全国统一大市场建设产生截然相反的效果，一个比喻可生动刻画其中的关系：企业是车辆，政府是交警，市场规则是交通规则，功能性产业政策是立交桥，选择性产业政策则是交通管制，交通管制虽可实现个别车辆“弯道超车”“一路绿灯”，却导致大部分车辆无法正常行驶，交通拥堵或道路事故则是市场失灵，政府可以建设立交桥有效疏通拥堵。

（二）理论框架

改革开放后，我国不断探索在政府间调整财权、财力、事权的配置结构，1980 年至1993 年的财政包干和1994 年以来的分税制财政体制，均通过政府间财权和事权的纵向安排强化横向政府间竞争，具有典型的激励性特征，有效激发了地方政府发展经济的积极性（林毅夫、刘志强，2000）。本文构建了激励型财政体制与两类产业政策互动的理论框架，激励型财政体制与选择性产业政策内洽，但也对统一大市场建设带来反作用力，造成了市场分割和重复建设等“顽疾”（王永钦等，2007），成为激励型财政体制隐含的制度成本和负外部性（吕冰洋、贺颖，2022）。具体逻辑（见图1）如下：

从财权角度看，激励型财政体制赋予地方政府“剩余索取权”，极大地激活了地方政府经济发展积极性和竞争活力，也间接激发了地方政府的“自利”动机和市场分割行为。而地方政府通过选择性产业政策，直接改变产业间的资源要素配置结构，加快特定产业的孵化和成长进程（于良春，2018），使特定经营者获得与生产力水平无关的政策优势，进而较同类竞争者获得更多市场优势（江飞涛、李晓萍，2018），从而可以实现产业发展赶超和辖区财政收入增加。

从事权角度看，激励型财政体制下，大量本应由中央或上级政府承担的全国性跨区域事权实行属地化管理，中央政府仅提供部分经费补助，剩余经费由地方自筹。然而，随着我国进入产业转型升级的高质量发展阶段，可供直接模仿的技术先例和创新经验越来越少，政府难以挑选出产业、技术路线或产品工艺的“赢家”进行支持，选择性产业政策失去发挥作用的基础（江飞涛，2021），政府越来越需要强化基础创新、技术扩散、人才培养、新基建以及法治营商环境等功能性产业政策的供给，然而功能性产业政策通常需要跨部门、跨地区来协调和提供，超出了地方政府所能协调的能力范围，因而与现行事权属地化管理模式不内洽。

从转移支付角度看，一般性转移支付多支持生产要素净流出地区，专项转移支付通过切块分配和事权属地化管理的模式进行落实，横向转移支付尚未健全，因而在协调区域间功能性产业政策协同的效果未充分显现。

因此，对于建设全国统一大市场，我国已基本实现对前三个地理本性的跨越，跨越第四地理本性亟待实现财政体制与产业政策的适配，既要实现产业政策从选择型、特惠性转变为功能型、普惠性，又要加快谋划能够统筹好调动地方积极性和降低市场分割动机的财政体制改革。

三、激励型财政体制与产业政策转型适配性不足

选择性产业政策针对特定经营主体实施特惠型、排他性支持，短期内可为本地带来财税和投资贡献，政策效用范围可控制在辖区范围内。而功能性产业政策增加财税收入的直接效应不显著，大量的公共产品和服务供给突破了现有的属地化管理模式，需要中央或更高层级政府承担，也需要不同辖区之间高度协作。传统激励型财政体制对全国统一市场构建和产业政策转型存在逆向激励，这是地方政府建设统一大市场意愿和能力不充足的根本原因。

（一）财权配置：依赖选择性产业政策的条件与动力

近年来，我国不断完善税收及非税收入的法制化，2018 年国地税合并、非税收入全部纳入税务部门集中征管等改革都显著提高了征管权的规范化，但因我国主体税种以生产性和流动性税基为主，并且地方政府财税分成比例存在区域性差异，导致地方政府对选择性产业政策仍有较强的依赖。

1.当前税制结构为选择性产业政策提供了制度动力

2002 年所得税改革、2016 年“营改增”等改革将我国主体税种均变为共享税，从生产、再分配、消费到财产积累的国民收入循环来看，主体税种集中在生产环节，国民收入循环的环节越往前，税基的流动性也越高。表1 显示，我国税制结构总体以生产性和流动性税基为主，这种税制结构为地方政府提供了充足的财税激励，但也成为市场分割的动力。

表1 中国与主要发达国家税制结构的比较 单位：%

第一，主体税种的税源地与税收实现地背离，地方政府主动采取选择性产业政策防止财源流失。对于增值税来说，该税种按生产地原则征收且税负易于转嫁，产品消费地为税源实现地，这就导致税源产生地与税收实现地容易出现不一致，消费地的税收却最终贡献给了产品生产地。对于所得税来说，税源地与税收实现地的背离尤其体现在企业总分机构设置上，当企业跨区域经营并汇总缴纳企业所得税时，总部所在地分享比例更大，分支机构所在地政府虽提供了服务，但财税收入分享比例较低。主体税种存在的税源地与税收实现地背离导致地方政府更加倾向于选择性产业政策，扶持保护特定经营主体，排斥辖区外同类竞争者，从而尽可能统一税源地与税收实现地，进而实现财税收益最大化。地方政府只不过从分税制改革前支持“属于我的企业”变成支持“到我这里的企业”，本质上并没有突破选择性产业政策的范围。

第二，当前税制结构激发了地方政府利用选择性产业政策做大本地生产性税基的动力。通过选择和扶持特定技术、产品和工艺等特定经营主体，重点支持投资规模大、营业收入高、建设周期短、财税贡献强等“利大税高”的本地企业或产业，或者在政府采购、公共投资建设项目招投标过程中向本地企业倾斜、限制外地企业兼并本地企业等方式，以行政性、计划性的手段干预市场竞争。

2.“弹性分成”加剧了地方政府对选择性产业政策的依赖

尽管推进财权在全国范围内统一是实现统一大市场的前提，但在实际执行中，财权在横向与纵向间的配置却存在较大弹性空间，成为选择性产业政策存在的制度性土壤。地方政府将收入留成部分作为可让利空间，通过税收返还、财政补贴、国有土地出让收入返还、水电用能价格优惠或减免、政府产业投资基金支持等方式招商引资，开展辖区间“逐底竞争”，具有明显的辖区互斥性，弱化了地区间产业分工合作的基础。

第一，从纵向上来看，省以下政府间收入划分差异较大，造成地方政府财税分成比例存在较大弹性。在当前省以下财政体制中，包括主体税种在内，很多小税种和非税收入也采取共享策略。对于管理较为规范的税收收入，各市县之间的分成比例差异较大，对于征管欠规范的非税收入，尽管中央或省一级法律或规范性文件对缴费标准和征收范围有明确规定，但基层政府在征收标准、减免政策和征管力度等方面存在较大的自由裁量空间，因此，省以下财政收入具有明显的“弹性分成”特征。地区间的弹性分成导致各地企业税费成本“苦乐不均”，因此，地方政府可利用财政收入分成比例的“落差”制造“税收洼地”。

第二，从横向上来看，地方争取各种“试点制”的“帽子”，获得区别于其他地区的财税政策空间。“试点制”是我国进行产业政策局部试验和改革探索的重要方式，因评估政策改革效果的需要，试点地区通常会获得更加优惠的产业政策条件，但“试点制”也正逐渐走向泛化和异化，以“政策试点”之名，行“政策洼地”之实。例如，各种高新技术开发区、经济技术开发区、自由贸易示范区、试验区或新区等局部政策特区，在财税政策上通常都有更大的留成比例，对特惠政策区域以外的地区形成政策歧视，给统一市场体系制造“洼地”，在企业注册地、生产地、销售地以及纳税申报地可多重排列组合的情况下，大量企业到税收洼地所在地区注册、经营或申报纳税，各地区之间经济发展的竞争异化为对优惠政策的竞争。

（二）事权划分：制约偏向功能性的产业政策转型

相对于选择性产业政策的辖区间竞争性和排他性，功能性产业政策不针对特定经营主体，具备较强的正外部性和规模经济，但在属地化管理和辖区供给的治理模式下，地方政府基于横向竞争以及维护辖区经济利益最大化的动机，功能性产业政策由地方政府提供，反而成了地方政府分割市场的手段，属地化管理使得中央本应该承担的跨地区横向协调和整合的功能未能充分体现。

1.功能性产业政策的事权被分解为属地任务，整合市场的手段被分散化

大部分功能性产业政策的效用具有全局性，需由中央和省级承担和协调，但现实却将功能性产业政策的事权交由属地承担，进而带来成本属地化而效用外部化的问题，地方政府“不能”或“不愿”承担这些事权，致使中央与地方激励不相容。

第一，功能性产业政策的执行主体和受益主体不对应，央地之间存在激励不相容。功能性产业政策并不针对特定经营主体且有较强外溢性，成本属地化但效用外部化，可能为其他地方产业发展“做嫁衣”。同时，地方政府落实功能性产业政策投入大、见效慢，地方政府“小马拉大车”，成为公共产品和服务的提供者，公共支出比例过高且过度依赖转移支付，既积累了地方债务风险，也难以在地方政府领导任期内对辖区产生显著的经济效益。在地方政府激烈竞争的情况下，地方政府落实功能性产业政策的经济收益和政治激励都不够充分。

第二，属地化管理易催生地方保护主义，客观上制约统一市场的形成。将跨区域甚至全国性的公共事务整体下放给地方政府，在要素流动性较弱的市场化初期，这一格局尚能维持。随着市场化改革的深入，个人或市场主体对属地的依赖程度逐渐减弱，跨区域流动性不断增强，属地化管理的基础正在不断被削弱。例如，法治营商环境是功能性产业政策的重要组成部分，但我国司法权长期实行属地化管理，执法和司法的属地管理成为地方保护主义的手段，这种保护主义不仅表现在对假冒伪劣产品和知识产权纠纷的处理上，在上市公司等其他领域也不同程度地存在，司法体系无法独立于属地且全国不统一，导致市场主体跨区域的司法事务存在明显的“主场”和“客场”的差异。属地化管理导致整体性的功能性产业政策被分散到各行政辖区，整合全国统一市场的手段一定程度上成为地方“保护主义”的政策工具。

2.功能性产业政策的事权责任主体缺失，落实与推动难度较大

中央和省级相关部门没有承担应负的跨区域协调统筹责任，事权责任主体缺失致使中央关于产业政策转型的意图和部署在地方出现“梗阻”。

第一，高层级政府落实功能性产业政策的事权虚化，区域间产业政策协同与整合难度大。除了在跨地域交通基础设施建设、环境污染治理等方面的合作以外，围绕市场准入与监管、信用体系建设、跨地区要素交易等方面的功能性产业政策也离不开地区间的有效合作。尤其在数字经济时代，通过地方政府间的数据互联消除“孤岛效应”，以行政结果互认减少跨地区商品及要素流动成本，也是构建统一大市场的重要内容。但目前地区间合作共识和更高层级协调机制所带来的“向心力”相对较弱，难以消解地方政府间激烈竞争所造成的“离心力”。没有超脱地方政治经济利益、层级高且法治化的多元协调机制，就难以推动全方位、多层次、有深度的功能性产业政策在区域间市场进行协同整合，地方保护主义就难以避免。

第二，功能性产业政策的责任主体与执行主体不一致，政府能级不匹配导致政策执行效果不足。在“中央决策，地方执行”的治理体系下，功能性产业由中央“条条”部门制定后，仅靠“条条”部门下达专项转移支付引导和支持地方政府落实，通常情况下，既不能弥补公共设施和服务的供给成本，也超出地方政府的治理能力。与选择性产业政策单纯对特定经营主体导入财税优惠、信贷支持、土地供给、市场份额保护等部门掌握的资源相比，功能性产业政策提供的法治营商环境、创新服务支持、人力资本培养、新型基础设施建设等产品和服务不仅需要多部门协同，而且还需在更高层级政府层面进行跨部门、跨地区协同整合，远远超出地方某一层级政府的能力范围。中央“条条”部门出政策不执行、地方政府接到政策“指令”后执行的能力和积极性不够，最后导致功能性产业政策落地执行的效果偏弱，也难以有效弥合市场分割。

（三）转移支付：推动产业政策转型的能力和效果有待提高

转移支付是均衡区域间财力水平、补充地方财力与支出责任缺口的重要制度安排，有效降低经济落后地区分割市场的激励（范子英、张军，2010），能够促进不同类型地方政府融入统一市场的分工体系，先发地区获得要素供给和市场扩大的规模收益，后发地区也能分享统一市场带来的发展红利（朱光磊、于丹，2008）。但我国纵向转移支付和横向转移支付体系推动产业政策转型和市场整合的能力和效果偏弱。

1.纵向转移支付落实功能性产业政策效果有较大提升空间

当前纵向转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付，前者侧重于支持欠发达地区，用于区域间基本公共服务均等化，降低要素跨区域流动的成本，而专项转移支付则用于引导地方提供具有区域外溢性的项目。因此，专项转移支付直接作用于功能性产业政策的发挥，但当前效果整体偏弱：

第一，专项转移支付存在“散小乱”的倾向，对地方政府落实功能性产业政策的补助和激励效果“打折扣”。在属地化管理模式下，地方政府是具体执行功能性产业政策的主体，上级“条条”部门会通过专项转移支付承担部分支出责任，引导地方政府提供相应的公共服务。通常情况下，由于上级“条条”部门没有按功能相近原则整合专项转移支付，部门各自为政，下达到地方的专项转移支付不仅“散小乱”，而且需要地方承担配套支出责任。由于专项转移支付对财力缺口的弥补能力有限，在行政目标考核和专项资金使用考核的双重压力下，欠发达地区为完成考核任务、弥补收支缺口，依然需要通过招商引资的恶性竞争扩大本地税源，甚至违规举债，这些专项资金最终不仅未能充分补助和激励地方政府提供区域外溢性公共服务，而且还增加了地方政府分割市场的动机。

第二，支持功能性产业政策的转移支付最终以选择性产业政策的方式分配，与市场整合和促进竞争的初衷不符。在经济发展转为创新驱动的关键阶段，产业发展的新赛道面临各种不确定性和随机性，为鼓励和支持创新，产业政策制定部门为落实功能性产业政策，通过专项转移支付方式委托地方政府提供鼓励基础科学、通用技术、人力资本培养、普惠性融资支持以及法治营商环境等公共服务或新型基础设施建设。但地方政府为了优先支持本地经济发展，发挥资金合力和效益，通常都会定向支持特定行业、企业或其他特定经营主体，普惠型的功能性产业政策最终以特惠型的选择性产业政策来落实，既干扰了市场竞争对新技术、产业或企业的选择，也增加了创新型企业的“道德风险”，为获得税费优惠或补贴进行重量轻质的“策略性创新”（黎文靖、郑曼妮，2016），利用选择性产业政策本身牟利，而不愿真正承担创新的风险，对企业创新产生“挤出效应”（Boeing，2016）。

2.横向转移支付体制机制尚未健全，对功能性产业政策跨区域协调整合效果有待彰显

横向转移是财政资金在相同层级政府之间的转移和配置，包括对口支援、流域生态补偿、企业迁入地与迁出地之间的过渡期补偿等特定区域协作实践。整体上，当前我国横向转移支付还处于区域性试点阶段，体制机制尚不健全，中央政府对横向转移支付的引导力度还有待加强，总体未能形成相对成熟的模式，对功能性产业政策跨区域整合效果有待彰显。

第一，地区间谈判地位差别大导致产业政策整合难，中央政府的常态化协调机制不健全。当部分地方政府从事具有特定正外部性的事项时，获益地方政府有必要通过横向转移支付等形式予以一定补偿，既可以提高地方政府输出正外部性的意愿，也通过对外部性的部分定价实现不同地区市场的分工与协作。由于我国地方政府间发展水平差异较大，地区之间贡献与补偿的谈判地位差异悬殊，尤其在横向竞争激励具有短期性而区域合作收益释放慢的情况下，当中央政府协调机制不健全且意愿不强，地方政府的局部利益与全国统一大市场的整体目标难以深度融合和激励相容，也难以形成主动突破行政壁垒和属地化管理的内在驱动力。

第二，区域之间产业政策协调合作缺乏成本共担、利益共享的激励相容机制。在产业政策协同和跨区域产业链合作方面，地方政府之间形成了包括共建产业园、建立“联合管委会”“飞地经济”等多种模式，但由于权责划分、利益分享、指标分配等多个方面仍涉及不同层级、不同部门之间的管辖关系，“牵手易合作难”“貌合神离”的情况依然部分存在，有的甚至因分利机制缺乏共识走向对立。另外，当所在辖区的企业要将总部迁至外地时，由于缺乏更高层级政府协调迁入地分享必要的横向转移支付，利益共享机制不健全导致企业跨区域迁转和兼并都存在较大困难，制约了公平竞争规则下产业链和价值链的跨区域整合。建立常态化的区域间经济合作横向转移支付，对于促进区域间功能性产业政策协作分工具有重要意义。

四、政策建议

全局性事权过度下移是当前功能性产业政策执行实效偏离政策初衷的主要原因，既导致地方政府“小马拉大车”，有充足的动机做大本地生产性税基，又导致地方政府掌握过多的干预市场的手段，采取市场分割的方式追求辖区局部利益最大化。顶层设计应当为提升产业政策执行的统一性、减少地方政府间无序竞争提供长期激励创造条件（王晓东、张昊，2023）。建议以事权改革为主，调整财权配置和优化转移支付制度为辅，从事权高阶化和实体化两个方向并行发力，建立健全协调区域间产业政策的横向转移支付体制机制，提升更高层级政府统筹协调的职能，形成地方政府间协同落实功能性产业政策的激励约束机制。

（一）跨区域事权上收至更高层级政府，分步骤分领域打破全局性事权属地化管理的治理困境

选择当前重要且紧迫的跨区域事权，逐步探索上收至省级或中央有关部门，消除地方保护主义和区域分割的壁垒和手段，促进要素跨区域流动和地区间产业政策的协同和整合。

1.选择当前外溢性强且重要性高的跨区域事权，探索由省级及以上部门实体化履职

一是推进更高层次政府部门职能实体化，加强更高层级政府协调职能。发挥更高层级政府权限高阶、信息全面等优势，实现部门职能实体化，直接承担协调区域司法纠纷、区域间成本收益不对称问题的职责，由专职实体化部门推进统一大市场建设，避免上级“条条”部门决策、下级“块块”政府执行的权责不对称和激励不相容问题，提高地方政府之间的合作动机，创造合作机制与协同平台。

二是逐步推进产业政策事权上移，实现决策主体与执行主体的统一。功能性产业政策旨在弥补创新服务领域的市场失灵，建议将产业政策事权交由省及以上层级政府，有关部门通过完善新型基础设施建设、支持重大科学创新攻关计划、提供普惠性结构性税收优惠和信贷扶持等手段，适度分担市场主体技术研发的成本，降低技术创新的风险，决策与执行相统一，通过行政层级的高阶化实现更大规模、更广范围的资源动员，发挥功能性产业政策的规模效益和集聚效应，并通过产业链布局窗口指导，促进地方政府进行合理产业布局和分工，防止重复建设和战略性新兴产业的无序抢先竞争。

2.以区域间产业链分工协作为突破口，强化上级政府部门的统筹、整合与协调

一是产业分工依赖产业链布局，而产业链布局是实现区域一体化的重要依托。因此，要加快区域中心城市建设，完善“中心—外围”产业链分工体系，借力“链长制”培育“链主”企业，建立跨区域的产业发展和经济增长的利益共同体，筑牢区域合作的基础。鼓励区域市场内企业间的收购兼并，扫除各类企业跨地区经营或迁移的障碍，进一步提高产业集聚和产业集群水平，实现区域市场的一体化高质量发展。

二是逐步探索形成一套跨区域事权协同机制，促进区域间公共政策的均衡一体化发展。由更高层级政府牵头，建立一系列跨区域事权协同机制。例如，建立区域一体化机制、区际利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区际产业政策会商机制等合作机制。区域内部要定期召开产业政策联席会议，定期编制、修订区域市场一体化发展规划。上级政府绩效目标考核的部分指标可针对区域设定，实现区域内各地区之间的协作和共进退，做大并共享功能性产业政策的正外部性。

（二）完善转移支付制度与区域协作的内洽机制，促进政府纵向与横向治理相互赋能

功能性产业政策事权上移是推进其他制度体系建设的基础和前提，推进转移支付制度与区域协作的内洽机制是重要的配套改革措施，建议从以下方面进行改革：

1.结合事权改革适当优化转移支付结构，提升功能性产业政策转移支付的分配与支出效能

一是调整涉及功能性产业政策的转移支付结构。随着大部分功能性产业政策事权上收至省及以上政府，基层政府直接承担的产业政策事权减少，因此，与功能性产业政府相关的转移支付也将逐渐减少，基层政府将功能性产业政府转移支付以选择性产业政策的执行方式落实的基础也相应消失。同时，可根据产业政策协同需要，鼓励多个地方政府跨区域申报产业项目，按区域整体安排转移支付，提高转移支付对区域性产业政策协同合作的引导和激励，提升政策的精准性和效能。

二是强化转移支付随要素流动进行配置，配合功能性产业政策的落地执行。针对劳动力、数据等生产要素的跨区域流动，调整转移支付分配的因素结构，提高“钱随人走”“钱随事走”的匹配性和引导性，发挥转移支付对功能性产业政策布局的引导。

2.选择特定事项或特定领域实施横向转移支付试点，强化上级政府跨区域协调职能

一是构建横向财政协调机制和区际利益补偿机制。选择当前地方政府间亟需横向协调或促进市场统一的关键事项，实现财政资金在地方政府间的再分配，建立有利于协调成本收益分配关系的机制。例如，除了当前在上下游流域生态补偿、企业迁入迁出领域的横向补偿以外，在保障粮食安全的背景下，亟需探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，与中央财政对主产区的纵向利益补偿机制形成有机整体，缩小产销区经济发展差距，调动主产区重农抓粮的积极性，实现保障粮食安全的激励相容。

二是建立地方政府税制协调与横向转移支付的互动机制。针对市场主体更加频繁的跨区域经营和交易行为，建立统一的税务登记体系，对于多地经营的情景，可探索市场主体统一清缴，中央政府制定规则和居间汇算、以“过路财神”的方式做好横向转移支付的收集和再分配，促进区域间产业政策和产业布局的优势互补。

（三）完善公平竞争审查制度，强化对产业政策转型的激励约束

完善功能性产业政策的配套制度建设，尤其是公平竞争审查制度，通过法制建设约束选择性产业政策工具使用的随意性，强化政府干预市场的特殊原则和高阶原则，适当约束地方政府干预市场的权限。

1.用于产业政策的税式支出纳入公平竞争审查范围，强化税收优惠的规范化

完善公平竞争审查机制，增强公平竞争审查的权威性和独立性。我国产业政策主要由行政部门负责制定和执行，政策制定部门、政策执行部门和执行监管部门高度重叠，在这样的组织程序下，各部门会通过政策制定来寻求部门利益最大化，尤其体现为增设更多干预或管制市场竞争的权限并减少部门应承担的责任。建议将公平竞争审查机制嵌入产业政策制定的前端，强化公平竞争审查机构的权威性和独立性，进一步明确公平竞争审查制度的法律地位和监管主体，加大对反垄断执法机构的法律授权，并将法律法规纳入公平竞争审查，逐步建立竞争主管部门深度参与的第三方评估制度，形成独立客观、公正的外部审查机制。

2.进一步探索有利于市场统一和市场竞争的财税收支政策体系

一是改变政府间财政收入分配规则，将收入分享基于生产性税基过渡为基于消费性税基。可从生产经营、企业注册、税收实现和税收归属高度不一致的数字经济领域为突破口，改变政府间财政收入分配规则，将收入分享的依据从生产性税基转为消费性税基，增加按消费或人口来分享税收的权重，使收入分成比例和地方公共服务供给、居民消费挂钩，由此引导地方政府提供更高质量公共服务。

二是规范并灵活应用好税式支出政策，在严格预算法约束基础上拓展政策空间。税收优惠作为税式支出，也属于财政支出政策的范畴，应加强法定约束，通过《预算法》建立更加规范的税式支出制度。选择税收优惠作为产业政策工具须经全国立法机关审查批准，确立“无全国立法机关批准则财税优惠政策违法”的原则。在加强法制约束的前提下，从全国层面适当拓展灵活运用支出政策的场景，利用好税式支出的政策空间，在加强预算审查和公平竞争例外事项审查的基础上，对关乎国家经济发展安全及全局性、战略性产业或行业，可适当灵活运用税式支出政策。例如，当前针对战略性新兴产业实施的增值税加计扣除政策，由财税直接补贴改为间接支持是一种非常有益的实践。