健全现代预算制度视野中的绩效管理制度体系构建

马蔡琛 白 铂

内容提要：党的二十大报告提出“健全现代预算制度”的总要求。当前和今后一个时期，财政仍处于紧平衡状态，如何更好地发挥资金效益，统筹财政资源，成为现代预算制度建设中亟待解决的重要问题。自20 世纪90 年代以来，绩效管理理念逐渐深入预算流程各环节，构建了预算绩效管理制度体系的基本框架。目前预算绩效管理制度体系的效力层级有待优化、结构框架有待提升、责任工具有待完善。建议可从加快推动预算绩效管理的立法建设、推进相关制度规定的“立改废”工作，以及完善绩效监督与问责体系三个方面，对绩效管理的制度体系进行完善和优化。

党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度”的深化财政改革总要求，即在新时代新征程背景下充分发挥预算在资源配置与财力保障方面的重要作用①刘昆：《健全现代预算制度（认真学习宣传贯彻党的二十大精神）》，《人民日报》2022 年12 月12 日。。全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置，提升财政资金使用效能的重要举措，更是健全现代预算制度的关键环节。我国自20 世纪90 年代以来，预算绩效管理改革持续推进，大体实现了从“试点探索”到“全过程预算绩效管理链条”再向“全面实施绩效管理”的历史跨越，中央、省、市、县层面基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，预算绩效治理能力显著提升。目前，预算绩效管理进入“提质增效、优化运行”的新阶段，这一阶段的基本要求是实现绩效管理的制度化、规范化、程序化。长远来看，绩效管理的规范有序运行须以完善的制度体系作为保障，实现绩效管理法治化是将制度优势转化为治理效能的内在要求与必然选择。

2014 年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订，为预算从传统管理向绩效管理转型奠定了法理基础。此后，随着《中华人民共和国预算法实施条例》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）等制度规范的修订及发布，中央及地方各级政府的绩效管理改革实践全面推开，预算绩效管理的制度体系有序建立。然而，绩效管理的制度体系仍呈现出“收缩型金字塔形”的特征，即效力位阶越高，制度规范越少。如何协调好不同历史时期与发展背景下形成的各项绩效管理制度规范，构建一套结构合理、权责明确、科学规范的绩效管理“行动指南”，对于健全现代预算制度是尤为重要的。

一、我国预算绩效管理制度体系建设的发展历程

综观我国社会主义建设的立法工作，“立法”与“改革”相互促进是其主要特征之一（刘松山，2009）。以试点实践为基础的立法决策，既保障了重大改革的于法有据，也确保了经济社会的平稳有序。我国预算绩效管理制度建设的萌芽期也是从试点实践开始的。20 世纪80 年代以来，新公共管理思潮在全球席卷开来，世界各国纷纷开展绩效管理改革，新绩效预算应运而生。在财政体制改革的迫切要求下，一些地方政府开始试水预算绩效管理。2001 年，湖北省按照财政部的安排在恩施土家族苗族自治州选择5 个行政事业单位进行了评价试点①《绩效评估推动政府“静悄悄的革命”》，《中国青年报》2009 年4 月27 日。。次年，湖北省在全省范围内扩大试点，同时福建、湖南、河北等地也相继开始了小规模的试点工作②《建立财政支出绩效评价的经验借鉴与基本思路》，江西省人民政府官网，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2008/9/23/art_5490_339634.html?xxgkhide=1。。在试点经验总结方面，湖北省将传统财政资金管理的关注点拓展至支出领域，探求如何将经济效益原则运用至财政资金支出决策中（高培勇，2000）。预算绩效管理的制度体系建设自此拉开序幕。

（一）2003 年至2009 年：以预算绩效考评为核心的制度体系构建

2003 年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“建立预算绩效评价体系”，中央及地方各级政府均将绩效评价作为这一时期的重点改革内容，以绩效评价为核心的绩效管理制度体系逐步建立。2005 年，财政部印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对绩效考评的原则、方法、权责划分及工作程序进行了规定，初步设定了绩效评价的基本准则。在此基础上，2009 年财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76 号）与《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（财预〔2009〕390 号），前者对绩效目标及指标应遵循的基本原则及方法进行了细化，并将纳入部门规章管理的资金范围从中央部门预算管理的资金扩大至所有财政性资金；而后者则明确规定了绩效评价的各方职责以及评价报告的具体呈现形式。此外，绩效评价发展到这一阶段后期，各利益相关主体也初步积累了经验。2009 年，财政部、水利部联合印发《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》（财农〔2009〕457 号）、财政部印发《金融类国有及国有控股企业绩效评价实施细则》（财金〔2009〕169 号），开始为特定领域的财政资金构建个性化的绩效评价体系。

尽管这一阶段出台的一系列制度规定对绩效目标及指标的基本原则未作过多说明，对评价报告内容呈现的要求也相对宽松，但仍为各地进行评价实践提供了清晰可操作的规程，为下一阶段构建全过程预算绩效管理制度体系创造了扎实基础。

（二）2010 年至2016 年：以全过程预算绩效管理为目标的制度体系构建

2011 年，财政部第一次全国预算绩效管理工作会议在广州召开，首次提出要建设“覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理思想已经有所体现。同年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号），对推进预算绩效管理的意义、原则及主要内容进行了详细说明，标志着完整意义上预算绩效管理体系架构的确立。2012 年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》（财预〔2012〕396 号），明确了“绩效目标逐步覆盖、评价范围明显扩大、重点评价全面开展、结果应用实质突破、支撑体系基本建立”的五方面建设目标，推动绩效管理重点关口由“事后评价”逐步前移。自此，我国预算绩效管理改革工作全面铺开，预算绩效管理制度体系加快建立。

2014 年是绩效管理制度体系迈上新台阶的重要一年，《预算法》的修订为预算绩效管理改革奠定了法制基础，“讲求绩效”首次被列为各级预算的基本原则并以法律形式确定。具体来说，新《预算法》对绩效目标和绩效评价作出明确规定，并强调了各级人大对预算绩效情况的审查监督。同年，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）对“健全预算绩效管理机制”提出新要求。2013 年至2016 年，为落实党中央、国务院以及新《预算法》的要求，财政部门不断完善绩效管理制度与顶层设计，相继印发《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号）、《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2014〕45 号）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88 号）以及《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163 号）等制度规范，对绩效目标及指标体系的构建原则进行了全面规定，为提升绩效评价的统一性与权威性搭建了基本框架。此外，财政部和各部委还出台了较多关于特定财政资金的绩效评价管理办法（如表1 所示），越来越多的项目资金及专项财政资金被纳入绩效管理制度框架。

表1 2011 年至2016 年财政部发布关于绩效管理的部分规定

综上所述，这一阶段是预算绩效管理制度体系建设承前启后的阶段，不仅以建立全过程绩效管理体系为目标，制度全面性较上一阶段也有明显突破；同时预算绩效管理制度覆盖面不断扩大，为全面实施预算绩效管理进一步夯实基础。

（三）2017 年至今：全面实施预算绩效管理背景下的制度体系构建

2017 年，党的十九大明确提出“全面实施绩效管理”，这标志着全面实施绩效管理已上升至国家战略的高度。2018 年，为适配国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理进行统筹规划，具有里程碑式的意义。此外，修订后的《预算法实施条例》在2020 年正式生效，其中对绩效的重视程度显著提升，不仅规定了要“实施绩效监控，开展绩效评价”，更要求“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。党的十九大以来，从中央到地方出台了一系列绩效管理制度规定，为完善政策体系、科学配置资源与提升资金效率提供了重要抓手。

从构建全方位预算绩效管理格局的角度来说，这一时期的突破主要体现在项目绩效管理体系的建设。2020 年，财政部修订形成《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号），对绩效评价指标的权重、引入第三方绩效评价以及法律责任的追究进行了规定，弥补了2011 年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》的欠缺。

从打造全过程预算绩效管理链条的角度来说，“全过程”要求建立覆盖绩效目标管理、绩效运行监控、评价结果应用的闭环机制。2017 年以来，《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136 号）、《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4 号）等文件的陆续发布，填补了在事前目标管理、事中运行监控以及第三方评价等方面的制度空缺，为绩效管理的实操性工作提供了更为精细化的指导。

从完善全覆盖预算绩效管理体系的角度来说，一方面，这一阶段加强了一般公共预算的绩效管理，财政部先后印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42 号）、《农业相关转移支付资金绩效管理办法》（财农〔2019〕48 号）以及《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13 号）等一系列文件，进一步实现了对转移支付资金、政府购买服务、政府和社会资本合作的重点管理。另一方面，2022 年《社会保险基金预算绩效管理办法》（财社〔2022〕65 号）的出台，意味着离“四本预算全部纳入绩效管理”更进一步。2022 年，我国三项社会保险基金收支规模总计13.7 万亿元①《中国人社部：2022 年三项社会保险基金收支规模13.7 万亿元》，中国新闻网，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2023/03-02/9963753.shtml。，《社会保险基金预算绩效管理办法》的发布，使得十余万亿元的社保基金在使用及评价的过程中有章可循，是构建全覆盖预算绩效管理体系的关键举措。

二、绩效管理制度体系建设面临的主要挑战

随着改革的持续深化，预算绩效管理法治化建设不断健全，初步形成了横向以“全方位、全覆盖、全过程”为核心、纵向以“中央领导规范，地方先行先试”为特点的预算绩效管理制度体系。健全现代财政制度要求法治思维，以及坚持以预算法治化贯彻实施各级政府部门的收支活动。目前，绩效管理领域已基本完成“夯基垒台、立柱架梁”的工作，仍有待进一步优化建成“系统集成、协同高效”的全面绩效管理制度体系。

（一）预算绩效管理制度体系的效力层级有待优化

目前，预算绩效管理制度体系跨越了法律、法规、规章以及规范性文件四个法律层级。《中华人民共和国预算法》是我国财政领域的基本法，新《预算法》的修订与实施以立法引领改革，使其由“帮助政府管钱袋子”转变为“监督政府管钱袋子”的法律①《预算法条款解读：中国“经济宪法”20 年来首次大修》，澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1263489。。在新《预算法》修订后的第六年，《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）修订完成，进一步明确了绩效评价结果的报送与应用、预算资金绩效监控以及绩效评价等多方面内容，全面贯彻了“讲求绩效”的原则。2022 年，青海省第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了《青海省预算绩效管理条例》，这是我国省级层面的首部预算绩效管理地方性法规，迈出了地方绩效管理制度体系完善的重要一步（马蔡琛、白铂，2023）。因此，从法律法规层面来看，仅有《预算法实施条例》这一行政法规以及《青海省预算绩效管理条例》这一地方性法规。

与法律法规不同的是，预算绩效管理领域的部门规章数量众多，是预算绩效管理制度体系的重要组成部分。仅从中央层面来说，财政部及其他部委就各类资金的绩效管理、绩效目标设置、绩效运行监控等方面发布了大量“管理办法”及“暂行办法”，如《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》、《中央财政水利发展资金绩效管理暂行办法》（财农〔2017〕30 号）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》等。除以上制度文件以外，因应改革实践的需要，还印发了部分文件供各单位在绩效管理工作中参考试行。例如，《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》进一步细化了对绩效指标的类型、编制、赋分规则、分值权重等方面的要求，实现了对绩效目标及指标的科学规范指导。

21 世纪以来，预算绩效管理制度体系的发展特点大体可以总结为：一是对法律法规进行修订及增设；二是出台大量绩效管理的制度规范，且文件的效力层级以部门规章为主。因此，尽管绩效管理制度体系中的文件已达到较为详实、全面的状态，但若按照法律效力进行分类，整体框架大体呈现“收缩型金字塔形”特征。这种状况带来了两方面的挑战，一方面，在全社会预算绩效管理理念尚待提升的情况下，较低的立法层级有可能导致绩效约束薄弱；另一方面，大部分关于绩效管理的制度规定集中于部门规章层面，在协调部门间绩效管理关系时，往往难度较大（刘薇、贾康，2022）。

（二）预算绩效管理制度体系的结构框架有待提升

一个法律体系的内部结构就是其内部关系的具体模式②约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，商务印书馆2017 年版，第31 页。。若对绩效管理制度体系的结构框架没有清晰的认知，那便很难厘清各类财政资金乃至各权责部门之间的紧密联系。

从制度体系的横向结构来说，“横向”往往能够反映制度的覆盖面，体现了制度结构的全面性。目前，预算绩效管理制度体系的横向覆盖面较广，在“全方位、全过程、全覆盖”方面均稳步推进，实现了“从一维到多维、从人治到法治、从被动到主动”的日渐完善（何文盛、蔡泽山，2018）。然而，在制度之间的联系与概念一致性方面仍有待优化。以《中央部门预算绩效目标管理办法》为例，文件要求绩效指标主要包括产出指标、效益指标和满意度指标，其中产出指标包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等。而2021 年，为进一步强化成本控制导向，印发了《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（以下简称《指引》），要求绩效指标包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标。《指引》将原本在产出指标下的二级指标“成本指标”调整为一级指标，并进一步细化为经济成本指标、社会成本指标、生态环境成本指标等二级指标。按照相关规定，《指引》中的有关要求将运用于2022 年中央部门预算绩效目标编制和审核，且文件中的绩效指标设置要求将嵌入预算管理一体化系统①《加强源头规范提升绩效目标管理质量》，中华人民共和国财政部，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/202108/t20210825_3747740.htm。。从法律效力角度来说《指引》与《中央部门预算绩效目标管理办法》相近，从内容角度来看，《指引》并未对此变化进行说明，这容易造成地方实际工作人员的理解混乱或混淆，不利于实现为各地各部门提供制度规范的初衷。

从制度体系的纵向结构角度来说，“纵向”往往反映了法律效力的等级排序，能够体现制度结构的合理性。然而，现有预算绩效管理制度体系存在文本重复问题。尽管文件数量并不算少，但大量文本援引了《预算法》《预算法实施条例》以及其他“红头文件”中所提出的绩效原则、绩效目标设定依据、绩效评价依据等内容，虽然对绩效管理理念的确立有所助益，但对地方实践部门来说有效信息并不多，涉及具体实践的指导性文件仍然缺位。究其原因，这种“文本空转”主要原因在于，《预算法》作为财政领域最高等级的基本法，其中所涵盖的绩效管理内容相对原则化，而对地方实践具有指导意义的文件大多属于规章，法律效力又比较低。

（三）预算绩效管理制度体系的责任工具有待完善

与“行为模式—法律后果”的问责逻辑不同，预算绩效问责虽然也关注强制性的制裁结果（如行政处罚），但更为关注资源配置的优化与公共服务质量的提升（胡明，2022）。目前，各方出台的制度规定中，不同程度地对绩效管理的问责进行了规定。例如，《项目支出绩效评价管理办法》第二十九条要求，“对使用财政资金严重低效无效并造成重大损失的责任人，要按照相关规定追责问责。”而《社会保险基金预算绩效管理办法》的问责程度则相对较轻，其有关问责的表述为“对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改”。总体来说，现行预算绩效管理制度体系中对于问责的表述相对模糊，法律责任工具有待完善。

综观近年来预算绩效管理领域发布的各类制度规范，在问责方面最常见的表述为“依法给予处分”“依法追责”或“限期责令整改”等。然而这种陈述形式仍属于较为模糊笼统的原则性规定，对实际问责操作过程的指导性并不强。尽管有部分制度文件指出，对绩效管理过程中存在严重弄虚作假及其他违规违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究相应责任②例如，《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）要求，“依照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。”《扶贫项目资金绩效管理办法》（国办发〔2018〕35 号）要求，“按照《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规规定追究相关部门和人员责任。”，然而，这些法律法规与全过程绩效管理实践的联系并不紧密，在具体追责过程中难以将上述法规中的责任认定及处罚标准与绩效管理实际操作过程一一对应。

此外，在制度体系中还存在权责不相匹配的问题。以《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》（财农〔2018〕174 号）为例，文件规定“整体绩效目标由水利部设定并提交财政部”，“水利部从完整性、相关性、适当性及可行性等方面对各省区域绩效目标进行复核”，但文件的第十四条仅对各级财政部门、移民管理机构及其工作人员进行问责规定，这与文件中赋予水利部、财政部及其他部门的各项权力不相匹配。

三、健全现代预算绩效管理制度体系的政策建议

（一）加快推动预算绩效管理的立法建设

《预算法》素有“经济宪法”之称，是财政乃至经济领域的基本法（马海涛，2020）。现行预算法的章节按照预算流程分配，涵盖了预算编制、审查与批准、执行、调整、决算等多个环节，从法律属性的角度来说更接近一部程序法。为从制度层面推动绩效管理法治化，平衡绩效管理制度体系中的结构不合理问题，有必要考虑构建类似于《预算绩效与财政问责法》的单行法律，确保从制度上统领绩效管理活动，并有望解决如下重要问题：首先，实现绩效理念在预算方面的全覆盖，明确预算绩效管理的法理基础，明确实施绩效管理的目的、主体、客体、监督参与等逻辑流程，以及事前评估、动态监控、绩效评价结果应用及信息公开等框架体系。其次，将那些在地方实践中较为成熟的已有成果，纳入法律框架体系，例如绩效目标与指标设置、绩效评价结果应用、信息公开频率与程度等，以确保绩效实践的原则性问题在法律框架上得到统一，有利于实现绩效评价结果的可比性。最后，法律还需解决绩效管理流程中的权责问题。由于绩效管理流程中涉及财政部门、资金使用部门、第三方机构、人大及审计机关等多个参与主体，权责归属具有复杂性，这就需要通过立法过程来把握其中的若干项原则性问题，如绩效管理的组织权、实施权与管理权，以及利益相关主体之间的委托代理关系等。

（二）推进预算绩效管理相关制度规定的“立改废”工作

为解决现有预算绩效制度体系中规章一级文件较多导致的概念不统一、级别与效力不一致等问题，需要大力推动相关制度规定的“立改废”工作。

“立”是指贯彻落实《预算法》《预算法实施条例》以及中央文件对预算绩效管理的基本要求，继续推动构建“全方位、全覆盖、全过程”的绩效管理框架，对于在绩效管理制度规定方面仍存在缺位的财政资金，尽快完善其制度规范。以四本预算为例，目前尚未出台国有资本经营预算的绩效管理办法，对于这一类预算资金的收益上缴及使用情况等仍需要一个更为完整的框架来进行评估。

“改”是对既有绩效管理制度规范的修订、整合与补充。首先，对现有制度文件进行分资金、分项目的类别整合，对属于同类别的绩效管理办法进行概念、实施原则及方法上的统一，明晰绩效管理制度框架的脉络与层级。其次，细化绩效管理的制度规定，将各类政策或资金的实施特点融入绩效管理各环节之中，避免出现“文本空转”现象，尤其须加强事前绩效评估与实时监控体系的建设。一些部门的制度规范尽管名称为“绩效管理暂行办法”，但主要内容仍围绕着绩效评价展开，对事前评估重点、指标设置及运行监控的规定较为空泛。最后，对一些出台时间较早的绩效管理制度进行及时修订。例如，《经济建设项目资金预算绩效管理规则》（财建〔2013〕165 号）是2013 年发布的，且现行有效，彼时全面实施预算绩效管理的理念仍处于实践早期，因此，有必要对此类文件进行适时修订，以确保制度的前瞻性。

“废”主要是对不再与新时代绩效管理实践相符合的、不再有指导意义的、缺乏可操作性的文件，进行及时清理废止或删减工作，实现绩效管理制度体系建设的与时俱进，确保制度体系简洁有效。

（三）完善绩效管理监督与问责体系

尽管预算绩效管理已然取得了长足的进步，但在具体实践中仍呈现出某种财政部门单兵推进的格局（马蔡琛，2018），尽管人大、审计机关以及社会公众等监督主体在绩效管理流程中发挥着审查、监督以及问责的作用，但由于部门协同上的一些问题，使得预算绩效监督由形式向实质的转变仍需要一个过程（卢扬帆、邓紫晴，2021）。

为完善绩效管理的监督与问责体系，首先需要在规章制度中清晰界定监督单位与执行单位的责任。目前，大多数部门规章都仅对执行单位的责任进行了规定，监督程序也大多存在于部门内部，这使得人大主导的绩效监督评价过程可能会受到预算单位信息壁垒的阻碍。因此，需要针对绩效监督工作建立专门的规章制度。以人大为例，确定人大如何在绩效目标设定、绩效评价以及评价结果反馈环节更好地发挥监督作用，建立人大与财政部门、预算资金使用部门之间的信息互通机制，从根本上提升绩效监督的法治化保障水平。

其次，对绩效管理中常见的各种问题确立责任归属。目前，预算体系中对于问责的制度规定更为完善，《预算法》中明确规定了若出现违规行为之后，应处罚的责任人及处罚方式，但绩效管理制度体系中的类似表述仍不常见。2017 年，江西省文化厅印发《江西省文化厅预算绩效管理问责办法》，对绩效问责的情形、方式及程序均进行了明确规定。2011 年北京市财政局也曾印发过试行的绩效管理问责办法。这类规定在绩效管理刚呈兴起之势的阶段仍是较为创新的举措。因此，对于绩效管理问责机制的制度建设，可以先从地方试点的角度出发，或者先行以行政法规的形式发布，待实践成熟后再推进到立法层级。