大学治理现代化内部规范谱系的权利法治生成

刘梦 欧阳本祺

【摘 要】 党的二十大要求“加快建设高质量教育体系”，大学治理现代化是关键落脚点和着重发力点，而大学治理的现代化要求高校内部规范制定的法治化。大学内部治理中，高校的内部规范制定权与学生的受教育权、教师的学术自由组成了“权力—权利”的对应关系。当前高校内部规范在权力的运用上存在不断强化的倾向，在权利的保障上则存在形式法治与实质法治的双重疑问。高校内部规范制定权来源于大学的办学自主权，其与师生合法权利间是手段与目的之关系。为实现权力制约与权利保障，需以作为内部规范核心的大学章程为引领，根据中国特色世界一流大学建设的要求加快修订大学章程，稳步形成位阶有序的规范制度图谱，逐步建构内部规范的审查监督机制，推动形成高校内部法治规范谱系。

【关键词】 高质量教育体系；高校内部规范；治理现代化；大学治理；权利法治

【中图分类号】 G647 【文章编号】 1003-8418（2024）01-0049-09

【文献标识码】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.01.007

高等教育體系是教育体系的重要构成，大学是教育深化、科技发展、人才培育的融合体，大学治理现代化是加快建设高质量教育体系的关键落脚点和着重发力点。大学治理，自治先行；现代化的大学治理，要求法治化的大学内部治理。制度和规则的内生性是治理的应有内涵，“生成性是规则的显著特点，也是其生命力所在”［1］。法治的前提是规则之治，为提升大学内部治理现代化水平，就必须先行提升高校内部规范的法治化水平，在法治轨道上全面建设社会主义现代化大学。从现有研究来看，学界往往将大学章程与其他内部规范分开独立分析，未能系统性地加以研究；而且，当前对高校内部规范的研究往往就事论事，尚未上升至大学治理的高度，自然也就无法服务于大学治理的现代化。作为法权理论的核心，“权力”的制约程度与“权利”的保障程度是衡量大学内部规范现代化与法治化水平的基本指标。在大学内部治理中，应当尤其关注内部规范制定权力与师生合法权利之间的关系。因此，本文旨在以“权力”和“权利”这一对范畴为研究视角，考察当前高校内部规范制定生态中的权力强化和权利缺失现象，从法理角度厘清高校内部规范制定权与师生权利之间的应有权能关系，并有针对性地探索权力制约与权利保障的一系列措施。

一、权力和权利的二元划分与大学治理的内部体现

“权力”和“权利”这对概念是法权理论的核心，可以作为分析高校内部规范制定过程中不同主体之间法律关系的理论工具。大学是现代社会最为复杂的法人组织，无论是内部治理还是外部治理都涉及多方叠加的权力与权利关系，现代化的大学治理，要求分配与制衡以上交错的法权关系，以大学内部治理的法治转型推动高质量教育体系的加快建设。在大学内部治理中，权力与权利的二元划分集中体现在高校内部规范制定权领域：大学本身作为管理者享有内部规范制定权这一权力；师生等主体作为被管理者应当享有受教育权、学术自由等合法权利。然而，权力可能会通过规范的自由制定而得到无限膨胀；权利的生存与伸展空间也可能因为权力的膨胀而被挤压。

（一）高校内部规范制定权的权力与滥用属性

权力是一种强制力，它强调的是权力主体可以对权力客体发出命令，而权力客体必须服从，这是一种影响与被影响的关系、控制与被控制的关系。根据《高等教育法》第41条之规定，高等学校的校长行使制定具体规章制度的职权，由此高校拥有了内部规范的制定权能。存在争议的是，高校内部规范制定权这一权能的属性到底是“权力”还是“权利”？学界有部分学者对高校内部规范制定权的性质进行了研究，有学者认为其是一种源自大学独立人格和学术自由的天然的权利；也有学者认为其是来自法律赋予的一项权力。事实上，大学治理应当分为外部治理和内部治理加以研究，内外部治理所涉及的权力与权利关系也有所不同。笼统地宣称高校内部规范制定权是权力抑或权利都因过于片面而丧失了正确性。权力和权利都是相对的概念，在不同的场景和语境中，二者之间的转换是完全有可能的。“权力本身就包含着权利和义务的两重性。”［2］在大学外部治理领域，高校内部规范制定权是相对于政府、社会组织等外部主体而言的，此时的高校内部规范制定权更偏向于强调大学自治的独立性，属于权利范畴；但在大学内部治理领域，高校内部规范制定权是相对于学生、教师、行政人员乃至后勤管理人员等内部主体而言的，此时的高校内部规范制定权更偏向于强调大学及其师生之间的管理与被管理关系，毫无疑问地应当属于权力范畴。

享有权力正当并不代表权力行使必然正当［3］，承认大学依法享有内部规范制定权并不意味着高校一定能够正确地行使该权力。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”［4］权力的负面作用极有可能导致对合法权利的侵害，这应当引起大学内部规范制定者足够的重视。我国公立大学建设起步本身就较晚，《高等教育法》等高校外部法律规范和包括大学章程在内的高校内部规范更是在大学建立之后多年才出台，权力意识的固化很容易导致对权力的依赖与对权利的漠视，大学主宰学生的学籍管理、教师的职称评定等涉及师生切身利益的重大事项，过于自主的高校内部规范制定权存在侵害师生权利的可能。任何权力都需要受到制约，权力的滥用只有在遇到有界限的地方才休止，因此，必须探究高校内部规范制定权的边界，防止其侵害学生、教师、行政人员乃至后勤管理人员等校内主体的合法权利。

（二）受教育权及学术自由的权利与保障属性

权利是法律关系中的主体以作为或不作为的方式享有自由或获得利益的一种手段，自然法主张“天赋人权”，当代的法律规范将人的基本权利固定在了规范文本之中。从高校内部关系来看，涉及的主体包括学生、教师、非教学职工等多类群体；但显而易见的是，学生与教师是大学治理过程中影响最重大的两类利益相关者。大学既要关注学生的人性发展与权利自由，又要兼顾教职员工的职责承担与身心和谐。因此，本文对高校内部规范制定过程中涉及权利关系的研究主要集中于师生合法权利。对大学生来说，其所拥有的最重要的权利就是基于宪法基本权利而产生的受教育权。受教育权是公民的一项宪法权利，在大学治理中体现为高校学生的接受高等教育权，具体又表现为学习权、校内活动参与权、学位获得权、在受到违纪处分时寻求救济的权利等。对教师来说，《高等教育法》第10条、《教师法》第7条规定了教师所享有的学术自由及其附带的工资报酬权、职称晋升权等权利。学术自由是一项十分古老的权利，源于文艺复兴和启蒙运动以后主体自由意识和权利意识的觉醒，1973年德国联邦宪法法院就在“大学共同决策案”中再一次指出国家有责任尊重第五条第三款所包含的自由从事学术活动之权利，立法者须保障充分的基本权利主体（教师等大学成员）的参与程度［5］。在此需要进一步说明的是，有学者主张学术自由的权利主体包括学者、学生乃至大学本身［6］，但大学的学术自由是大学内部师生群体学术自由的叠加，保护大学学术自由的最终目的仍然是保护师生群体的学术自由。学生的学术自由最主要表现为受教育权，因而学术自由的权利主体最主要体现在教师群体。

权利只有被规范加以保障之时才是真正的权利。高校内部规范在内容设定上可以被分为学校内部治理结构和管理规则条款、教职工和学生的权利义务条款两类，前者可以被称为管理性规范，后者可以被称为授权性规范。师生合法权利的基本内容与保障程度可以在高校内部规范中的授权性规范中窥见。在高校内部规范制定权这一权力之下，如果高校制定的授权性规范较少而管理性规范较多，内部规范不能保障甚至限制学生的受教育权与教师的学术自由，师生的合法权利就会受到损害。和高校外部的其他主体可能损害师生合法权利一样，高校内部同样可能构成对学生受教育权和教师学术自由的侵犯，甚至高校内部基层单位也可能构成对个体受教育权或学术自由的侵害［7］。现代化的大学治理要求达致大学自治与师生权益保障之间的动态平衡，内部规范制定权作为高校管理权力的一部分，制定出的高校内部规范理应遵循保障师生合法权利的价值取向。

二、当前高校内部规范生态下的权力强化与权利缺失

为保障高质量教育体系的实现，大学内部治理需要制定一套高质量的内部规范谱系，提供规范文本的法治保障。在实践中，伴随着“一校一章程”目标的基本实现，高校普遍进入“依章办学”新时期，不断在大学章程之下制定其他内部规范，企图理顺大学内部治理结构。令人疑惑的是，虽然内部规范的制定与颁布如雨后春笋，但高校内部治理的法治化水平却并未相应地迅速提高。自1998年《高等教育法》颁布至今已二十余年，学界对我国高校内部规范制定的问题剖析一直不绝于耳，相关研究普遍认为高校内部规范存在着制定主体不明确、制定程序不规范、制定内容不合法不合理、概括条款和类推原则滥设、制定规则缺乏监督等问题［8］。多样化的问题总结背后，实质上蕴含着的是高校内部规范制定权力与师生合法权利之间的博弈。在权力的运用上，高校内部规范制定权存在着不断强化的倾向；在权利的保障上，高校内部规范则存在着形式法治与实质法治的双重疑问，权力的强化与权利的缺失阻碍了大学治理现代化的实现。

（一）权力强化：政出多门的多方规范

高校的内部规范制定权的权力主体到底是校长所代表的大学本身还是也包括校级职能部门乃至二级教学院系在内的所有校内管理主体？在文义解释上，高校的内部规范制定权属于高校，因而只有大学本身才有制定并发布内部规范的权力。但在实践中，高校内部制定权被横向和纵向进行了双向分权：横向上高校内部规范制定权由大学本身扩展至校级职能部门；纵向上高校内部规范制定权由大学本身扩展至二级教学院系。政出多门的多方高校内部规范无疑体现了现实中内部规范制定权在大学内部治理过程中的权力强化。

一方面，在横向上高校内部规范制定权由大学本身扩展至校级职能部门。大学是最为复杂的社会组织，综合性大学的体量更为庞大，一部高校内部规范的制定动辄影响到成万上千的师生权利与利益。以某“985工程”“211工程”“双一流”大学为例，该校拥有包括党委办公室在内的20个党群组织，包括校长办公室在内的25个行政机构，包括附属医院在内的3个附属单位，包括图书馆在内的9个直属单位。诚然，诸如学生管理、人事师资信息、教学质量信息等内部治理事项需要交由学生处、人事处、教务处等校级职能部门加以具体实施，但各校级职能部门发布的内部规范并不能理所当然地上升为大学层面的高校内部规范。除了《本科生/研究生学籍管理规定》《学生违纪处分条例》等十分重大的内部规范以校发文件形式公布，其他大量的高校内部规范并未上升至校发文件，而仅仅是以校级职能部门的名义颁布。

另一方面，在纵向上高校内部规范制定权由大学本身扩展至二级教学院系。众所周知，二级教学院系是高校开展人才培养、科学研究和社会服务的基层学术组织，改善高校与二级学院之间关系、加强二级学院治理能力是当前我国高校内部治理深入推进的重要举措［9］。伴随院校二级管理改革的逐步推进，近年来教育主管部门尝试通过扩大院系自主权来完善大学内部治理体系，提升院系治理能力［10］。大学内部的二级教学院系不仅在招生、奖惩上有自主权，更可以制定并颁布相关的内部规范。例如，目前普遍的现象就是：二级教学院系倾向于设定严于大学层面的内部规范，特别是人文社会科学的二级教学院系往往在学位授予时要求博士研究生乃至硕士研究生发表一定数量和一定质量的期刊论文，否则便不予颁发学位证书。这种大学治理中心向基层院系的非正式转移事实上表明大学做出和执行重要教育决策的权力已经转移给基层院系［11］。高校内部规范制定权是高校的权力，当大学内部治理出现问题时法律上也应当是由高校承担相应的责任。国家法律层面与政策层面对于大学二级学院的相关治理规定几乎不存在，内部规范制定权由大学本身向二级教学院系的转移并没有将法律责任一并转移，因而助长了二级学院权力的无限扩大和大学治理责任事实上的虚化。

（二）权利缺失：效力存疑的规范内涵

在合法性上，当前的高校内部规范存在形式上的效力问题。高校内部规范的生效条件包括必须在校长的权限范围内进行、不违反法律的强制性规定和授权范围、涉及教师权益的部分经过教职工代表大会等民主程序通过、符合规范制定的一般规则等等［12］，如果所謂的高校内部规范文本违背法律保留原则、法律优先原则等基本法治原则，僭越上位法的相关规定，就不应当具有法律效力。再以愈来愈多的二级学院制定的高校内部规范来看，高校内部规范制定权专属于大学本身，高校二级机构制定的规范性文件必须经过高校审核、批准［13］，同时学校及学院亦应当通过学生手册、校园官网等载体履行事先告知义务［14］。但纵览各个高校及其二级教学院系的官网和信息公开网，且不说由二级教学院系制定发布的内部规范往往不会经过高校的审核、批准并以高校名义实施，就连二级教学院系制定发布的内部规范都常常不予公开，令人不免质疑其合法性。

在适当性上，当前的高校内部规范则可能存在对受教育权的侵害与对学术自由的僭越。不容讳言，我国教育法中存在权利少、义务多的现状，权利和义务的不对等同样体现在高校内部规范文本之上：高校内部规范所规定的学生和教师的管理性规范较多而授权性规范较少，师生应有的受教育权和学术自由被淹没，而以权力的形式被压制。对学生而言，高校内部规范对其受教育权的可能侵害集中体现于学籍管理和学位授予的相关规定之上。在学籍管理上，有学者研究指出高校学生违纪处分规定存在违反上位法的不合法情形和违反比例原则的不合理情形［15］，尤其是关于开除学籍处分的条款存在超越高校校规制定权限问题［16］。在学位授予上，高校及其二级学院在学位论文之外增设发表论文的条件侵犯了学生依法获得学位的权利和学位获得的平等权利［17］。正是因为高校内部规范对于大学生受教育权利的忽视，使得高校与学生屡屡对簿公堂，2020年一审判决的“柴丽杰案”就是典型例证。对教师而言，高校内部规范对其学术自由的可能侵害则集中体现于职称评审和绩效考核的相关规定之上。相较于学生，教师权利的保障现状更加薄弱，教师权利危机十分凸显。实践中，高校教师被迫提前退休、绩效工资被克扣的新闻屡见不鲜。2015年还曾有某大学博导朱某某实名披露他在某大学文学院受到的包括被迫提前退休、11.52万元绩效工资被克扣等一系列不公平待遇［18］。教师的职称晋升和绩效工资是其学术自由的基本保障，即使是聘任合同也不能限制教师的学术自由，更不能剥夺这些学术自由。

三、高校内部规范制定权中的权力重塑与权利生成

高校内部规范制定权的权力强化与学生受教育权及教师学术自由的权利缺失迫使大学重新反思其内部治理问题。高质量的教育体系要求大学治理的现代化，大学治理的现代化必然是权力与权利相平衡的治理现代化，提升大学治理的法治化水平也必须实现权力的制约与权利的保障。因而，大学需要重塑高校内部规范制定权这一权力，明晰其与师生合法权利之间的关系。

（一）权力重塑：自主办学的发展与自我控权的回归

高校内部规范制定权的重塑首先需要厘清权力的来源。内部规范制定权的最直接实证法渊源当然是《高等教育法》第41条，但实证法背后的更深层次的来源则在于高校的独立法人资格和大学的办学自主权。所谓办学自主权，在西方更多地称为“大学自治（University Autonomy）”，起源于中世纪的欧洲，具有十分悠久的实证法传统。大学自治强调的是，大学本身应当拥有独立于政府及其他社会势力的地位，其有权开展自治，包括教授自治与学生自治。从西方语境过渡到中方语境，“大学自治”这一术语转化为“办学自主权”。办学自主要求大学享有自我管理的权力，自然也要求大学享有制定内部规范的权力。

高校办学自主权的来源是“二元本源”，既包括国家授权，也包括固有权力。高校的管理事务由两部分组成：一部分涉及公共权力的行使，一部分是高校的内部事务［19］。学籍管理与学位授予类校规属于“授权性规范”，其他种类的校规属于“自治性规范”［20］。这种二元体系的高校内部规范亦被称为“介入性规范和自主性规范”抑或“法源性规范和自治性规范”［21］。区分高校内部规范的意义在于，内部规范制定权并非无边无界，在授权性规范中大学秉持的是“法无授权不可为”的原则，在自治性规范中大学秉持的才是“法无禁止即可为”的原则。高校内部规范制定权的行使必须在法治原则下进行，并区分法律授权与内部自治。

从我国办学自主权的发展历程来看，自1979年12月6日《人民日报》发表题为《给高等学校一点自主权》这一标志性历史事件之后，高校的办学自主权就开启了逐步扩大的历史进程。《高等教育法》第11条明确规定了高校的办学自主权，并在第32-38条确立了我国大学在招生、教学、科研等7个方面的办学自主权。近年来，随着政府不断简政放权，高校获得了越来越多的学术自主权［22］。政府从“命令行政”转变为“指导行政”，《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》等中央政策文件也在不断强调要扩大包括经费使用自主权在内的高校办学自主权。权力的逐步扩大要求大学本身必须回归自我控权，防范因权力的过度膨胀对校内师生权利空间带来的挤压和对师生合法权利带来的不法侵害。

（二）权利生成：目的手段的厘清与人员权利的保障

高校办学自主权与内部规范制定权的法定确立与现实扩大，给大学师生合法权利带来的却是权利被限制的悖论困境。内部规范制定权与师生合法权利之间究竟是何关系，这是摆脱这一悖论的关键问题。在理论上权力与权利之间本身并不存在紧张关系，相反，高校内部规范制定权力的行使，本身就应当遵循着权利法治进路。师生的受教育权与学术自由优先于高校内部规范制定权，高校制定内部规范也是为了更好地保障师生权利而非相反。

从师生权利角度出发，权利优先于权力，师生的合法权利应当毫不犹豫地受到全面保护。对学生来说，受教育权是其作为学生这一身份最重要的权利；对教师来说，学术自由是其作为学者这一身份最重要的权利。一切权力都产生于权利，权利是第一性的，权力是第二性的。“权力本质上来源于权利的让渡和订立社会契约过程。”［23］虽然高校内部规范制定权的来源是法律授权与社会契约的二元本源，但这并不违背权力和权利之间是产生和被产生的推导关系这一基本原理。长久以来，大学治理过程中权力本位的思维压制了权利本位，导致师生的受教育权和学术自由难以保障。“治校秩序是建立在权益保障基础上的。”［24］在高校内部规范制定这一直接体现大学治理法治化水平的范畴，应当尤其树立起师生权利本位的规范理念，不仅不能以侵害师生合法权利为代价，还要将保障教师和学生的权益作为根本宗旨，在彰显大学独立与自由品格的办学自主原则的同时体现教师和学生大学主体地位的权利保障原则。

从内部规范制定权出发，权力是实现而非侵害权利的手段，办学自主权不过是实现学生受教育权与教师学术自由的手段而已。权力与权利之间存在的并非对立和紧张关系，而是手段与目的之关系；大学治理的价值取向是服务而非管理，高校内部规范制定权的行使是为权利者立规而非为管理者立规。在相当一段时间内，我国高校内部规范呈现的都是“管理法”色彩和“行政化”倾向［25］。在大学外部治理中，诸如《普通高等学校学生管理规定》等大学外部的教育法律法规的修订从管理法逐步迈向控权法，在国家层面的教育立法日益法治化與规范化的同时，高校内部治理的规范文件同样需要完成从管理到控权的转变。

（三）规范目的：治理体系与治理能力现代化的追求

《中国教育现代化2035》强调要“推进教育治理体系和治理能力现代化”“提高教育法治化水平”“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构”。高校内部规范制定权力的重塑和师生受教育权及学术自由的权利生成，最终是为了完善大学的内部治理，而我国大学治理的最终目标是实现中国式现代化。现代化的内容包括治理体系和治理能力的现代化，现代化的大学内部治理，不仅要求权力行使的现代化，而且要求权利保障的现代化。

高校内部规范是大学治理体系的制度组成部分，高校内部规范对师生合法权利的保障程度集中体现了大学内部治理的现代化水平。治理不仅回答“谁在治理”等主体性设问，还涵括“怎样治理”的规则性命题［26］。大学内部治理中最重要的就是校内各个主体之间的利益平衡，利益平衡的法治手段就是高校内部规范。与此同时，高校内部规范是大学内部的“法律”，和国家层面的法律法规一样，都深刻影响着规范对象的法治认识。实现大学治理法治化，是建设世界一流大学之根本要义［27］。当前“依法治校”的理念已经深入人心，但大学依法治校的水平还有待提升。依法治校中的“法”既包括大学外部的法律法规及规范性文件乃至政策性文件，同样也应当包括大学内部的大学章程与其他高校内部规范。 高校内部规范制定的法治化完善，也是全面依法治国的一部分。总体而言，高校内部规范制定水平的提高和内部治理结构的完善是国家改革的整体布局和改革方略之一，大学治理现代化与国家治理现代化是子系统与整体系统的关系。因此，高校内部规范制定权的实施与完善，必须将其融入大学治理体系和治理能力现代化建设。

四、高校内部法治规范谱系的权力制约与权利保障

遵循权力制约、贯彻权利本位的大学内部治理，才是真正的现代化大学治理，才可能为加快建设高质量教育体系贡献力量。高校内部规范的制定与实施，需要遵循权利法治的进路，在制约内部规范制定权力的同时保障师生的受教育权与学术自由。高校的内部规范主要包括大学章程以及章程之下的学生管理、教师人事等各类内部规范，高校内部规范不能异化为管理、规制、驯化、压制师生权利的侵权工具，而需要对所有的高校内部规范提出贯彻权利法治的要求。高校内部法治规范谱系的形成，可以作为大学“宪法”和内部规范核心的大学章程为引领，稳步形成位阶有序的规范制度图谱，逐步建构内部规范的审查监督机制，以此推动大学治理融入法治中国建设。

（一）权力与权利的大宪章：加快修订作为内部规范核心的章程

大学章程是高校内部规范的核心，推进高校内部法治规范谱系的建设与形成，需要以高质量的大学章程为前提。在错综重叠的高校外部关系中，大学章程是沟通国家教育法律法规与高校内部规范的桥梁，是大学内部之“宪章”［28］；在繁芜冗杂的高校内部规范中，大学章程是大学治理的“组织法”与“纲领法”，也是彰显权利法定、权力有限的“权利法”［29］。宪法不过是“一张写满权利的纸”，拥有高校“宪法”之称的大学章程自然也是“一张写满高校利益相关者权利的纸”，大学章程的目的就在于将师生的权利交还到师生手里。虽然大学章程的条款具有高度抽象性、原则性与宏观性，但章程仍然需要着重体现权利义务的明确性、对等性，明晰学校领导、各类组织机构的职责权限和师生权利义务，使得师生的行为规范有所指引［30］。

因此，建议我国各高校按照最新的要求对章程予以修订，以修订为契机切实保障师生的合法权利。我国高校内部规范的制定以大学章程的制定为开端，经过教育部九轮核准，113所部委属高校章程于2017年全部得到核准，至此“一校一章程”目标基本实现。问题在于，实践中各个高校的章程制定时间参差不齐，东南大学、浙江大学等高校于2013年就完成了大学章程的起草并报请核准，而北京航空航天大学、南京森林警察学院等学校则于2017年才完成大学章程的起草与核准。“双一流”大学建设的指导方针于2015年提出，这就意味着较早出台的大学章程未能结合中国特色、世界一流大学的建设要求规定内部治理，可能对权力和权利的分配存在疏漏。在中国式现代化这一新的历史起点上，高等学校可以适时修改章程，以大学章程修订为契机，进一步完善以大学章程为核心的现代大学制度建设，不断优化学校治理结构，推进治理体系和治理能力现代化。从2017年8月到2020年12月，北京大学、中国药科大学等16所高校对本校章程进行修订，为章程实施注入新的活力［31］。在2022年，教育部发布了关于同意南京農业大学、同济大学、中国政法大学等大学章程部分条款修改的批复。其中最新获得批复的是中国政法大学，在章程修正案中，修改后的章程融入了一流大学建设的相关内容，对章程的法律依据进行了补充，并对高校管理权的行使与限制、教职工和学生及其他校内人员的权利保障进行了完善［32］。中国政法大学等大学章程的修订，可以为其他大学后续的章程修订提供参考范本。

（二）权力分层与权利固定：稳步形成位阶有序的规范制度图谱

高校内部规范是一个制度体系，以载明大学权力和师生权利的章程为引领、以各类辅助保障师生合法权利的内部规范为组成部分，中国式现代化的大学治理需要形成位阶有序的规范制度图谱。从大学章程到学生管理和人事管理等各类内部规范，高校内部规范制度图谱不仅要明确高校内部规范制定权的权力分层，解决权力不当强化的问题；也要规范文本中强化对师生受教育权与学术自由的权利保障，解决权利不当缺失的问题。

在权力的分配上，建议重新梳理高校与校级职能部门及二级教学院系之间的关系，明确高校内部规范制定权的分层。在当前的大学内部治理中，大学组织机构及其成员之间的协作尚未真正形成有效的合力［33］。大学有且只有一个法人实体就是其自身，无论是校级职能部门还是二级教学院系都不是办学自主权的主体。校级职能部门和二级教学院系的内部规范制定权来自大学本身对其内部规范制定权的部分授予，因而前者的权力边界不能超越后者所赋予其的权力边界。在层级授权体系下，被授权者只能从各级授权者处获得剩余政策制定权和有限的政策执行自由裁量权［34］。与此同时，正因为职能部门与院系的内部规范制定权来自大学本身的部分授权，因而制定出的内部规范需要经过大学的批准才能够真正上升为大学层面的高校内部规范。在具体实施中，以教职工绩效考核制度为例，可以由学校制定总体绩效工资分配原则与管理规则，由学院负责制定具体的教职工绩效考核标准［35］。

在权利的固定上，建议按照实质法治的基本要求推动高校全面开展校内规章制度立改废释工作，形成以章程为统领的制度体系。一方面，大学章程仅仅是原则性、宏观性的规定，大学治理的具体方面还需要各项内部规范加以落实。即使大学章程对于师生权利内涵、保护、救济等规定较为充分，但如果章程之下的各类高校内部规范无视章程的规定，“有章不依”，那么章程的权威性与师生权利都很难得到保障。需要始终坚持大学章程在高校内部规范中的纲领性地位，各类内部规范文件要依托大学章程进行立改废释，而非章程根据内部规范文件进行修订。另一方面，虽然高校内部规范的制定不同于法律法规等正式的立法，并不要求严格依照立法的每一项流程，但是诸如法律优先、法律保留、程序法治等正式立法的基本原则仍然需要遵守。根据“法律优先”原则所引申出的层级效力原则，“大学章程—学校正式发布的规范—职能部门正式发布的规范—教学院系正式发布的规范—一般文件性规定”这一内部规则体系的适用效力呈现位阶递减［36］。

（三）权力监督与权利救济：逐步建构内部规范的审查监督机制

权力需要受到监督，对高校内部规范制定权的监督是对大学内部治理的治理；权利需要予以救济，对师生受教育权与学术自由的保障是权利行使的最后一道防线。在高校内部规范制定权的监督上，提倡大学加强对所出台内部规范的自我审查；在师生合法权利的救济上，提倡大学完善校内申诉制度的建设，以此形成自我发展和自我约束的良性循环。

在高校内部规范制定權的监督上，提倡大学加强对所出台内部规范的自我审查。近年来发生的诸多大学生诉母校行政诉讼案件，已经表明校内规范在某些情况下会接受外部的司法审查。既然如此，高校可以在其内部提前建立起审查机制。在此，可以从权力制约规范与权力制约机构两个维度出发。在权力制约规范上，大学可以进一步健全内部规范制定发布机制，明确合法性审查的范围和具体办法［37］。例如，上海交通大学的权力制约规范名为《上海交通大学规范性文件制定办法》，华中师范大学的权力制约规范名为《华中师范大学规章制度制定暂行办法》［38］。在权力制约机构上，大学可以建立专门的机构对内部规范的制定实施全方位监督，进行合法性与合理性审查。当前高校的法制办公室并未充分发挥起自己的作用，在今后可以作为权力监督机构，将其工作重点从事后转向事前，实现权力的尽早制约。

在师生合法权利的救济上，提倡大学完善校内申诉制度的建设。无论是大学生还是教职工，当对高校给予的违纪处分决定或绩效考核决定等存在异议之时，可以向高校提出申诉，这是法律所规定的救济途径。就学生申诉而言，《普通高等学校学生管理规定》专章规定了“学校—所在地省级教育行政部门”的双阶违纪处分申诉救济机制。大学基本上都颁布了《学生申诉处理办法》，但办法对法治精神的贯彻仍需提升。类似于“一事不再罚”“上诉不加刑”等法治的基本原则可以在今后融入《学生申诉处理办法》的修订过程中，实现学生权利的充分保障。就教师申诉而言，教师的申诉机制远远没有学生申诉有如此明确的规范。纵览国内各个层次的大学，《学生申诉处理办法》无一遗漏，但“教职工申诉处理办法”的制定与实施情况却参差不齐。在今后，大学可以全面制定《教职工申诉处理办法》这一内部规范，同学生权利保障一样将法治精神与原则贯彻到教职工的权利保障过程中。

五、 结语

党的二十大要求加快建设高质量教育体系，大学作为教育、科技、人才高地，大学治理现代化是我国教育体系高质量发展的关键落脚点和着重发力点。构建现代化的大学治理体系，不仅要着眼外部，也要注重内部。高校内部规范的制定与实施集中体现了大学内部治理的现代化与法治化水平，也集中体现了大学内部规范制定权与学生受教育权及教师学术自由之间的博弈。当前高校内部规范的制定存在权力强化与权利缺失的困境，应当厘清高校内部规范制定权的权力来源，明晰其与师生合法权利之间的手段与目的之关系，并有针对性地从权力制约与权利保障的角度来推动形成高校内部法治规范谱系。以权力为导向的高校内部规范在本质上是“管理法”，以权利为导向的高校内部规范在本质上是“控权法”，从权力到权利的转变蕴含了深刻的法治精神。高校内部规范的制定与实施应从权力治理转向权利法治，以此推动实现大学治理的现代化，为加快建设高质量教育体系、迈向高等教育强国贡献力量。

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The Generation of Rights and Rule of Law in the Internal Norm Pedigreeof the Modernization of University Governance

Liu Meng， OuYang Benqi

Abstract： The 20th Party Congress called for "accelerating the construction of a high-quality education system". The modernization of university governance is the key anchor and focus point， which requires the rule of law in the formulation of internal norms in universities. The power to formulate internal norms of the university， the students' rights to education and the academic freedom of teachers form the corresponding relationship of "power-right". At present， there is a tendency to strengthen the use of power in the internal norms of colleges and universities， and there are double questions about the formal rule of law and the substantive rule of law in the protection of rights. The power to formulate internal norms comes from the university's autonomy in running a school， which forms the relationship of means and purposes with the legitimate rights of teachers and students. In order to achieve power restriction and rights protection， we should take the university charter as the core of internal norms and use it as the guide， steadily form a hierarchical and orderly normative system map， gradually construct the review and supervision mechanism of internal norms， and promote the formation of the internal rule of law norms pedigree of universities.

Key words： high quality education system; internal regulation of universities; governance modernisation; university governance; rule of rights