教育公共治理的转型分析

张云

摘 要：教育公共治理是制度创新的产物，教育公益的最大化需要通过教育机构来体现，大学治理是教育公共治理中的关键环节。经营大学的理念，是指大学将自身视为教育市场竞争的一个经营主体，参与竞争优质教育资源，是与市场经济和高等教育规律相适应的一种新的办学理念。经营大学的理念，在尊重大学作为经济法人的基础上对其进行制度设计，体现了市场在公共教育治理转换中的推动作用，将最终实现教育作为公共领域的社会功能。

关键词：教育公共治理；经营大学；大学治理

引言

随着高等教育改革的深化，我国大学治理越来越呈现专业化、职业化的发展趋向。无论在理论还是实践上，教育公共治理都成为大学治理最重要的切入点。“教育公共治理是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。”[1]公共教育治理突出了大学在政府、市场与社会三元一体格局中的主体地位，大学的自主权和社会功能在治理结构中呈现特殊的地位，对于教育产品的供给、教育功能的体现以及教育决策的社会参与都产生了深远的影响，体现了大学治理的整体发展方向。教育改革就是要基于大学“经济法人”的基本判断，把大学看成利益相关者组成的资源依赖组织，经营大学的理念成为我国现阶段大学制度改革的重要理念之一。“经营”通常被认为是管理学科企业管理专业的市场营销行为，然而，随着社会生产力的不断发展和市场经济体制的逐步健全，作为一种理念，经营已经不再局限于管理学科中企业管理的单一范畴，而广泛适用于人才、教育等社会生活的其它领域，经营的理念在大学治理中也越来越多的得到实践。

一、经营大学理念的缘起及内涵界定

（一）经营大学理念的缘起

经营的理念源于欧洲近代早期地中海沿岸的“民法”，在西方大学的办学实践中的应用由来已久。在英国教育学家艾瑞克·阿什比（Eric Ashby）看来，大学的经营权限至少包括：管理上免于非学术的干预、自由地分配资金、自由地招收教职员工、自由地选择学生、自由地设计课程、自由地设置评价方式等六个方面。[2]在西方大学的发展过程中，无论是理论还是实践上经营的理念都突出了大学在办学中的主体地位，使近代以来的西方大学在人类文明发展史上处于重要的地位。这种理念也指导一些大学在短期内实现了跨越式发展（如英国沃里克大学、香港科技大学），为我国大学治理的改革提供了借鉴。20世纪末以来，我国的高等教育呈现出与计划经济条件下完全不同的发展特征：大学的管理体制由单一高度集中管理体制转向扩大高校办学自主权的综合性体制；大学的职能由比较单纯的知识传授转向知识传授、知识创新和知识运用“三位一体”；大学的人才培养模式由摇摆于社会与大学之间到立足校园、走向社会；大学的培养目标由单一规范化模式到在规范化教育基础上鼓励大学生的个性化、特色化发展。[3]可见，大学已不可能再像计划经济时代那样成为独立于经济社会生活之外的“象牙塔”。经济社会的快速发展要求高校在办学理念上必须与市场经济相适应、与教育规律相符合、与社会期望相一致、与时代发展相合拍，因此，经营大学理念日益成为指导大学办学的全新理念。

在高等教育改革中，虽然许多高校在具体实践运作中已经自觉或不自觉地用经营的理念来办学，但限于长期体制约束和意识形态管制形成的“路径依赖”，国内的一些专家学者及高等教育管理者对经营大学理念的理论和实践的研究和探索却是在20世纪90年代以后才大规模深入展开。

近些年，国内的教育学者和高等教育管理者从不同的角度对经营大学理念进行了分析和界定。谢维和认为，经营大学是大学在一定社会经济条件下根据自身价值取向，依据所处时代经济社会运行的机制和规律，构建其管理体制运行机制和控制体系等教育教学管理系统，调整和修正大学与社会其它组织的关系，使大学真正成为经营主体，在开放的国内外市场中博弈并取得最佳社会效益、经济效益和生态效益的活动与过程。[4]李忠云认为，所谓“经营大学理念”是指人们对新的大学哲学和办学思想——经营大学的理性认识理想追求及其所形成的教育观念和教育哲学观点。经营大学理念是大学运行的哲学基础，影响并规定着大学内部诸因素之间的关系，蕴涵着大学新的办学方向、追求目标运筹策略、社会责任等，包含着人们对理想大学模式的新的系统构想。[5]邹长城认为，经营大学是指大学为更好地履行其责任和义务、更好地完成其使命，根据社会发展的需要及本身所处的内外环境条件变化，从宏观上对大学的办学理念、办学方向与发展战略，从微观上对大学的管理活动进行的运筹、谋划、设计，并通过优化资源配置、充分运用内部与外部资源来谋取良好的办学效益和长远的生存发展，进而实现其长远价值目标的有组织的活动。[6]王智平认为，经营大学的目的在于发展大学。经营是手段，发展是目的。[7]徐同文认为，经营大学不以盈利为目的，积累优良的校产和优质的资源，才是经营大学的首要目标。[8]别敦荣则认为，在市场背景下，大学与政府、社会企事业组织的关系日益复杂化，经营大学更多地是为了争取行政支持和建设项目资助，经营与社会企事业单位的关系，在人才培养、科学研究和社会服务等诸多领域，与社会企事业组织建立或松散或紧密的多样化合作关系。[9]

（二）经营大学理念的内涵

综合上述观点不难看出，虽然学者们从不同角度对经营大学理念的内涵进行了界定，并得出不同结论，但究其本质，既有研究成果的共通之处在于，作为一种办学理念，经营大学的目标旨向是科学界定其概念内涵的核心要素。

笔者认为，基于大学作为一种公益性的非营利组织所具备的组织特性，结合现代大学必须具备的人才培养、科学研究、社会服务三大基本功能综合分析，经营大学的实质是在市场经济的背景下，大学将自身视为教育市场竞争的一个经营主体，办学的过程就是竞争优质教育资源的过程。经营大学的目标除一般意义上的经济效益追求外，还要承担一定的社会效益目标，其投入产出的内涵和外延则更是远远超出经济利益的范畴。

首先，在经济效益的追求方面，市场经济宏观背景决定了大学为校园内部师生及社会提供的教育服务、科技成果和智力服务，实质上就是大学制造的产品。市场经济的竞争法则是优胜劣汰、适者生存，这要求大学这一特殊的市场主体在提供产品的过程中，必须认真考虑生产成本，注重产品质量，打造产品品牌，这些都必须以实实在在投入的教育资源（包括师资力量、软硬件设施）为基础。因此，通过经营手段积累优质的教育资源，以期在激烈的市场竞争中处于优势地位，是经营大学必不可少的主要目标之一。

其次，在社会效益的追求方面，经营大学投入产出的内涵不能简单地进行量化和直接测量，它强调的是人们价值目标的实现程度，即“教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。经营大学必须满足人们对高等教育的需求和经济、社会发展对人才、知识的现实需求与长远需求，从而实现其规模、结构质量、效益的协调发展，最终实现马克思所讲的“人的全面自由发展”。

二、经营大学理念的理论及现实基础

（一）经营大学理念的理论基础

从理论上来看，高等教育体制改革以来，高等教育成为了非义务教育，因此兼有了公有资源和私人物品①的性质，政府囿于财力限制而不能满足教育作为一种公有资源的投入，不得已采取了高等教育费用由政府、高校、学生和用人单位不同主体分摊的方式来解决投入不足的问题。因此，大学必须通过利用校内外资源、筹集办学经费来扩大收入来源，并通过加强成本管理强调投入产出来降低办学成本，提高办学效益。国内学者和教育工作者对经营大学的研究本质上是基于经济社会变革的宏观背景，借鉴企业管理的理念研究大学办学理念。如潘懋元先生把经营大学作为新的教育理念并由此提出：“大学理念是发展的，随着时代的发展，新的大学理念不断出现。”[10]徐同文认为，经营大学是研究大学“怎样做”。强调大学的内部管理方式，是借用企业“效益追求”理念，利用市场中企业的生产管理运行方式管理大学，提高办学运行效率与效益，不断提升管理效益和服务能力。[11]中山大学原校长黄达人则指出：“大学需要经营，所谓‘经营，指的不是以盈利为目的的一般意义上的‘经营，而是指大学必须要精心地运作和管理。”[12]也有学者认为，市场经济导致了大学教育产业化，产业化的大学教育必然要求树立“经营大学”的理念。

同时，一些学者和高校管理者认识到经营大学与企业经营管理存在诸多共通之处，试图将企业经营管理的理念稍作改动用来指导经营大学理念。其主要理论依据是：首先，二者生产经营的过程相似。与企业的生产经营过程类似，经营大学也体现于招生、教学与科研管理、后勤服务、毕业生就业等办学的各个环节之中，并形成一个相对的循环体系，经营大学过程中需要解决的办学成本、产品质量、服务质量、品牌塑造等重要问题本质上与企业经营无甚差别。其次，二者生产经营的主客体相似。从产品角度看，毕业生是大学的终端产品，大学还有副产品——课程及科研成果，大学对产品也有严格的质量要求；从经营角度看，大学也需要形象包装与策划宣传，大学也要有人、财、物的经营；从销售的角度看，政府及学校向社会推介毕业生就是销售产品，毕业生就业率则反映了产品的适销情况。在这一理论框架下，在大学内部，大学作为厂商，学生作为消费者，大学教职员工则被定位为雇员，大学提供的各类课程成为厂商提供给消费者的产品；在大学与社会之间，消费者则变成了大学毕业生的需求单位，而大学毕业生、大学的科研成果和社会服务成为最终的产品，不同大学之间则成为了相互竞争的市场对手。

当然，应该看到，完全照搬企业经营管理的经验来设计经营大学理念，也存在一定的局限性。因为，在经济管理的理论框架下，所有市场经营主体具有完全理性，其行为目标都是实现自身利益最大化：厂商表现为追求利润最大化，消费者追求消费效用的最大化，雇员也要在既有的约束下，最大化个人的利益。而用上述行为目标直接套用经营大学的目标旨向则存在一定困难。大学作为厂商的利润难以简单的用经济指标来衡量，经营大学的效益不仅在于追求以最小投入获取最大产出的经济目标，更在于追求实现学生全面发展的社会目标；不仅涵盖投入产出的数量对比关系，还包括人才质量、社会适应等方面的要求。[13]

（二）经营大学理念的现实基础

首先，经营大学是控制办学成本的需要。从国内大学的具体实践来看，近年来时常见诸媒体的高校债务危机问题，是引发社会各界关注经营大学理念的最直接诱因。1999年开始，我国高校进行了大规模的“扩招”。为解决学生数量不断扩大而现有资源严重不足的矛盾问题，在政府投入严重不足的情况下，多数大学不得不选择贷款的方式筹建新校区，引进新师资。在此期间，我国的高等教育呈现出跨越式发展的态势，但也因此形成了庞大的债务负担。这客观上要求大学管理者必须树立科学的经营意识，开源节流，在多渠道筹措资金的同时，实行严格的成本控制。

其次，经营大学是适应体制变革的需要。在计划经济体制下，政府是大学的出资人，大学作为一种高度集中垄断的非市场主体，无须为招生、师资、就业和办学成本等问题担忧，因此，办学效益低和盲目发展的现象比较严重。而在市场经济环境下，政府投资增长的速度远低于大学成长的速度。同时，作为高等教育市场中的经营主体，大学必须直面经营效果与办学资源获取等问题，要想在日益激烈的高等教育市场竞争中占据有利位置，取得竞争的主动权，就必须在办学思想上树立经营理念，从经营的层面去关注大学的发展战略，从经营主体的角度去关注、追寻高等教育市场。

再次，经营大学是赢得市场竞争的需要。市场经济背景下的高等教育管理体制，使大学的自主性不断加强，大学之间的竞争也日益加剧。大学的发展面临生源入口和市场出口的双重约束，且二者相辅相成。这促使大学重视用经营战略的眼光考虑自身的发展和管理，围绕加强大学教学、科研及社会服务水平，打造优秀教学科研团队、建立现代大学制度、凝练核心大学精神、争取社会办学资源，以提升大学社会声誉，获得广泛社会支持，最终在激烈的高等教育市场竞争中取胜。

三、用创新的思维推进经营大学理念

作为一种公共资源，高等教育的运作过程必须具备公益性。但在市场经济体制下，作为一个独立核算的法人，大学离不开人、财、物等客观条件的实际投入，其办学过程中所从事的教学、科研以及社会服务等活动均属于有投入和产出的经济行为。这其中不同于一般市场主体的是，大学产出的“产品”不是物质产品，而是知识和人才。因此，经营大学需要大学借用企业管理的理念和运行机制，按照市场经济的运作方式，注重社会需求的导向作用，依靠教育资源的合理使用来提高教育质量和效益，不断培养出高水平的知识和人才。在此过程中打造大学品牌，培育大学精神，培养人才队伍，积累办学资源，注重成本核算，建立保障机制，以促进大学的持续发展。

（一）经营大学的根本是打造具有影响力的“产品”

总体来看，大学的“产品”可以划分为六类：即学生、校友、教学资源（课程）、科研成果、直接转化的高科技产品及为社会提供服务的能力。这六大类“产品”既相互独立，又相辅相成，是一个有机整体。其中，把大学生培养成为全面发展的合格建设者和可靠接班人，是高等学校的办学宗旨和根本任务，也就是如何培养优质的毕业生和校友资源。今天的学生就是明天的校友，其培养的关键在大学教学，而转化的关键则是就业环节，经营大学要求大学在招生专业规模和层次上要与社会需求相适应，同时要投入优质的教学（课程）资源，才有可能为培养高质量的毕业生打下基础，这些毕业生将来才可能成为有影响力的校友。对于科研成果，必须被社会承认才能给大学带来收益，这种社会承认的过程可以由市场来实现，但主要是通过科学界和政府机关及企事业单位的认可来实现，在大学内部可以通过推动学科交叉（交叉学科的实现）、加强项目策划包装及选定经济社会发展重大课题（国家科技创新奖）等方式实现这种社会承认。高科技产品可以通过校属企业或第三方的孵化企业来实现，也可成立专门的成果转化机构，问题的关键在于通过市场机制处理好科技成果所有者、学校和成果转化机构与人员之间的利益分配问题。为社会提供服务，就是鼓励大学的人员发挥智力资源的优势为经济、社会发展服务。

（二）经营大学的基础是培育和引进高水平人才队伍

高校的竞争归根结底是人才的竞争，尤其是对优秀学术人才的竞争。大学作为人才资源的经营主体，“需要彻底的思考和改善知识工作者的待遇，在薪资、住房、医疗待遇等方面要有足够的保障，以不断吸引那些最有智慧、最有潜力的人加入知识生产活动”[14]。在市场经济体制下，高等教育的高水平人才作为一种市场要素在各高校之间自由流动。这种流动一方面有利于大学之间的学术交流，促进大学教学科研事业的繁荣；另一方面，这种流动也同时导致优势资源向部分占有区位、资源和其他优势的大学集中，形成高等教育优秀人才的两极分化。长期以来，高校人力资源管理定岗定编的“行政化”现象束缚了高校人力资源的自由流动，不过，近年来，部分高校教师通过人才市场已经实现了“跳槽”，私立高校的发展、高等教育的国际化都在冲击传统的人才管理，高水平人才的自由流动将会成为一种趋势。另一方面，大学必须加强自身学术梯队建设，在学术人才的选留方面要注重校外引进和校内培养相结合；在年龄结构上要实现老中青相结合；职称结构上要使教授、副教授、讲师以及助理讲师均占相应的比例，提高抵御竞争风险的能力。此外，还要关心学术人才的生活和成长，努力改善学术人才的科研条件，提高工作待遇。此外，对特殊人才的选留要有特殊的办法，可借鉴企业经营中“不求所有，但求所用”的方法，扩大拔尖人才对学校的影响。

（三）经营大学的重点是打造具有社会影响力的品牌

大学品牌是大学在长期发展过程中所形成的关于这所大学的办学水平、科研能力、学科水平及教学质量等在人们心目中的知名度和美誉度，是大学社会价值的核心体现。[15]教学质量、生源质量、师资水平、科研水平、学校规模、教育技术与设备现代化、办学思想与教育理念、学术文化氛围以及学风、教风、校风、校园环境等构成大学品牌的内涵。[16]打造大学品牌，首先，要注重提高质量。质量是品牌的本质、基础，也是品牌的生命。面对生源市场、劳动力市场和资金市场的残酷竞争，学校必须致力于提升自身产品和服务的质量，才能实现可持续发展。其次，要注重围绕大学核心价值适当延伸大学品牌。可以借助学校的教育资源优势，成立相关的校办产业和教育产业集团，还可以采取与社会联合办学的方式，积极为社会服务，并通过校际交流，扩大学校知名度。再次，要注重发挥大学自身的比较优势。名牌专业学科是衡量一所大学品牌质量的核心标准和首要标志，也是判断一所大学核心竞争能力的根本前提。因此，在大学品牌打造过程中，要把建设国际国内领先的优势学科放到首要位置。

（四）经营大学的关键是广泛积累办学资源

大学的办学资源既包括以教师为核心的人力资源，土地、教学及辅助用房、文体活动场所、行政用房、学生宿舍、学生食堂、教学科研仪器设备、藏书等实物资源，货币资源，校办企业、实习基地等企业资源，校友资源和政府资源等有形资源；也包括学校在创建和发展过程中形成的品牌资源，以精神、信仰、价值观和理念为特征的校园文化资源，教育法规、管理体系和管理方法等制度资源，知识产权、专利和科研成果等知识资源等无形资源。[17]经营大学的理念要求大学充分利用学校无形资源来吸引社会资源，以扩大办学资源的来源途径。一是要通过争取企业和校友捐助基础设施、设立奖学金，通过闲置土地等有形资源的合法置换、校办企业的资本运作，通过参与经济社会重大发展项目、吸取社会资源合作办学等方式积累办学资源。二是要开展产学研合作，促进教育投入结构多样化。学校善于激活机制，调动各种积极因素，挖掘资源潜能，积极展开与各级政府、企事业单位和广大校友的合作，充分发挥学科优势和区位优势，大力开展大学资源的开发。要不断完善科技开发及其成果转化的条件，要通过加强校友会的运作，改进大学出版社经营，合理建立独立学院等方式，提高各种社会办学资源的利用效率。

（五）经营大学的核心是树立成本核算的理念

市场经济体制下，大学提供的人才、科技成果和高科技产品也可被视为教育商品，也需要一定的资源投入。当然，在大学的人才培养和科学研究中，投入与回报在许多时候无法明确界定，大量的投入有时并不意味着高质量的回报。但即便如此，成本仍然应该是在制定战略规划时必须首先考虑的问题。[18]因此，必须对其进行成本、收益核算。一是要加强预算管理。强化学校预算内外资金的收支管理，合理地调配和使用经费，在理财理念上从“投入预算”向“绩效预算”转变，充分发挥办学经费的使用效益。二是要减少资源浪费。加强部门之间的工作协调，提高大型实验设备等基础设施的审批条件和使用效率，制定合理的成本分担机制，调动各基层单位勤俭办学的积极性。三是要提高投入产出比例。大学应当通过职称评定、津贴发放等杠杆促动各基层单位及教师在科研、教学方面积极努力；并将预算审批、职称名额确定等资源的分配与单位和个人的具体表现及发展态势结合起来。

（六）经营大学的保障是建立相关的体制机制

经营大学是一个宏观的战略目标，必须通过大学管理制度建设，加强战略与过程管理，规范经营行为来实现。作为“计划经济最后一个堡垒”，我国多数大学的现行人事制度、分配制度乃至教学、科研体制尚未与市场经济体制和经营大学的理念完全适应，必须对其进行改革。一是要积极推进二级管理体制改革。把人、财、物及业务权下放给学院，进行新的扁平式的、网络式的管理，实现管理的高效率和多样化，以适应不同学科建设的需要。二是要不断完善学校资金和相关资源的分配体制和机制。增强学院的自主性，在预算总规模的刚性约束下，适当放宽预算总额内的调整权限，建立责任共担的分级管理体系。

余论

公共治理理论在教育领域的应用，一个基本的前提就是承认大学的“经济人”地位，承认不同利益攸关方的存在。公共领域的属性决定了大学在国家、市场与社会中的特殊地位，然而，“经济人”品质和行为方式在大学治理中起着基础性、决定性的作用。在公共领域的结构转型中，经营大学的理念，体现了市场在公共教育治理转换中的推动作用。把大学作为纯粹的“理想国”，否认大学的市场价值和利益诉求，将失去大学在“国家、市场、社会”三位一体的教育利益相关者格局中的应有地位，经营的理念是在尊重大学作为公共领域法人的基础上对其进行制度设计，其“经济人”的负面效应可以通过建立有效的大学问责制来进行制约。

教育公共治理的转型、教育产品提供方式的转换以及教育管理方式的转变是我国教育改革的必然趋势，在这个过程中将形成一个以大学为主体的多元参与、互动与合作的善治模式，其目的在于通过市场杠杆和制度安排来重新调整政府、大学与社会之间的关系，规范大学作为教育“经理人”的行为，并最终实现教育作为公共领域的社会功能，体现大学的知识创造价值和培育人才、服务社会的功能。

注释：

①公有物品是指在消费中有竞争性无排他性的物品。高等教育资源是一种竞争性物品，当一个人考入大学时，其他人就减少了一个享受高等教育的机会。但同时，高等教育资源并不是排他性的物品，因为老师上课时也很难甄别听课的学生是否是整个专业的。私人物品是指在消费中既有竞争性又有排他性的物品，高等教育收费制度实行以来，其私人物品的性质越来越明显，因为如果消费者不能提供货币，则不能消费高等教育资源。公有物品和私人物品的具体特性参见曼昆：《经济学原理》微观经济学分册，北京大学出版社，2006年版，第220页。

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[18]黄达人.教育论坛：大学管理需要引进经营理念[N].中国教育报，2004-09-13.

（责任编辑 刘第红）