乡村振兴背景下盘活利用存量用地对策研究

潘树锋

摘要：土地是财富之母、农业之本、农民之根。在乡村振兴战略实施的背景下，乡村发展需要有效用地保障，经济发展、结构调整和产业转型导致的建设用地需求日益旺盛，盘活利用存量用地是破解用地难题、提高土地利用效率的有效途径，对激发乡村活力、缓解建设用地压力、推动资源高效配置有重要意义。文章从福建省乡村土地利用特点出发，分析农村建设用地盘活中存在的现实问题，聚焦存量用地挖潜，提出相应的对策建议。

关键词：乡村振兴；存量建设用地；土地综合整治

文章编号：1674-7437（2023）11-0120-04      中国图书分类号：F301.2       文章标识码：A

随着乡村振兴战略的不断推进，乡村价值得到深入挖掘，产业发展呈现出多元化、现代化、融合化的趋势。土地是农村最大的财富，土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连，是推进乡村振兴的关键环节。然而，乡村一二三产业融合发展面临着土地要素供给“增存”结构失衡和不充分的挑战。村庄现有用地粗放使用与新增建设用地供给不足并存，严重制约乡村产业的发展。农村存量建设用地作为乡村振兴的重要空间载体和不可或缺的支撑要素，蕴藏着丰富的资源潜力与价值，盘活存量建设用地成为破解乡村用地难题的有效途径之一。《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》提出要进一步提高土地要素配置效率，支持探索土地管理制度改革、鼓励优化产业用地供应方式、推动以市场化方式盘活存量用地、建立健全城乡统一的建设用地市场、推进合理有序用地等五方面举措[1]。同时，以盘活存量建设用地为支点，推动乡村产业升级转型、改善农村人居环境，也成为激发乡村发展活力、推动乡村振兴的重要发力点。

1   农村土地利用现状及特点

2021年，福建省村庄用地总面积40.2万hm2，占全省建设用地的45.7%[2]。图1为2021年福建省村庄土地利用结构图。总体上看，全省村庄用地结构以宅基地为主，面积达24.1万hm2，占村庄用地的60.0%，主要集中在泉州、漳州、福州和莆田；商业服务业用地、工业等经营性建设用地6.75万hm2，占村庄用地的16.8%；林地、耕地等零星农用地4.78万hm2，占村庄用地的11.9%；用于村民委员会、学校等公共管理与公共服务用地1.88万hm2，占村庄用地的4.7%；交通运输用地1.37万hm2，占村庄用地的3.4%；特殊用地、水域和其他用地共0.91万hm2，占村庄用地的2.3%（见图1）。

随着城镇化的快速推进，全省农村常住人口减少，大量宅基地和房屋处于闲置状态，“空心村”问题日益凸显[3]。2017年至2021年，全省城镇化率从64.8%提高到69.7%，农村人口减少了107.47万人[4-5]，但农村建设用地不降反增。全省人均农村建设用地面积从251.98m2/人提高到317.05m2/人，远超150m2/人的国家标准（其中，龙岩、三明、南平人均农村建设用地面积最高，分别达414.34m2/人、407.09m2/人和361.92m2/人，厦门最低，为166.09m2/人（见图2）。农村建设用地利用较为粗放，存量建设用地挖掘潜力大，但挖潜难度高。

2   面临的主要困难和挑战

福建省乡村振兴面临多重机遇，包括“多重战略叠加”“‘互联网+和‘数字经济+”，且国家对县域发展以及乡村建设日益重视，资金、人才、技术等要素持续投向农业农村，为福建省特色农业农村发展营造了良好环境。近年来，福建省在乡村振兴项目发展上取得了明显成效，但在盘活利用存量用地工作中还面临以下困难和挑战。

2.1   规划引领作用有待进一步加强

一是规划对村庄用地统筹力度不够。本轮村庄规划先行于国土空间总体规划编制，“三区三线”划定成果中未充分考虑村庄用地现状。同时，“三区三线”划定成果也与已批村庄规划存在矛盾，多数村庄耕地和永久基本农田保护压力大，耕地保护与村庄建设之间矛盾冲突较大。全省划定永久基本农田面积占稳定耕地的90%以上，农村建设用地布局调整优化空间较少，影响相关建设项目的实施。二是规划管控要求有待优化。根据自然资源部文件，土地征收成片开发应在城镇开发边界内实施，但多数乡村振兴产业项目布局在城镇开发边界以外，不能通过成片开发方式进行征收。同时，目前对“农业生产、乡村振兴”涉及的具体业态内涵不清晰，缺乏统一认定规则，导致具体实施过程难以操作、落实。

2.2   农村用地较粗放，存量盘活难度大

据初步测算，农村建设用地理論可挖掘潜力达到目前农村建设用地规模的一半，但农村存量建设用地潜力难以释放。《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）提出，各地可依据国土空间规划，以乡镇或村为单元开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴[6]，但农村很多存量建设用地形成时间较长，历史遗留问题较多，权属复杂或缺少合理用地手续而无法确权登记[7]，导致盘活利用农村存量建设用地难度较大。

2.3   部分乡村振兴项目用地指标较紧张

在建设用地规划指标和耕地占补平衡指标严重趋紧的情况下，多数地区在乡村用地指标上的倾斜力度不够。在全省城镇开发边界总规模不得超过现状城镇建设用地1.3倍的前提下，新增城镇建设用地指标规模有限，城镇和开发区发展空间集中明确，而且有明确的经济带动作用和实施可操作性，而乡村振兴项目普遍存在规模较小以及政策落实不到位等问题，因此部分地方政府首先考虑的是优先保障城镇和开发区发展用地规模。同时，各地在土地利用计划安排上，也普遍存在“重城轻乡”的问题。一是土地要素缺乏目标导向。乡村振兴项目缺乏统筹布局，未建立具有指导性和带动性的农村一二三产业重点项目库，按照“要素跟着项目走”的要求，乡村振兴项目土地要素保障缺少目标导向。二是乡村振兴项目用地指标不平衡。根据相关文件规定，在不占用永久基本农田和不突破生态保护红线、国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，统筹安排少量建设用地，用于乡村振兴项目建设，实行比例和面积控制[6]，但如何控制上述建设用地的比例和面积没有相应政策。在建设用地指标趋紧。更侧重重点项目的情况下，乡村振兴一般项目建设用地指标和耕地占补平衡指标较难满足。

2.4   土地使用权流转机制不健全

土地使用权流转面临着与农业生产之间的矛盾。一方面，土地流转被视为提高土地利用效率、推动产业升级的手段，另一方面，农业生产需要稳定的土地资源和生产环境。土地过度流转可能导致农业用地减少、农业结构失衡，对于农业生产造成不利影响。另外，由于历史原因和信息不对称，一些农民对土地使用权流转持怀疑态度。他们担心土地被流转后，失去了对土地的直接控制权，可能受到不公平的待遇。且缺乏对土地流转政策的深入了解，农民对于流转的风险和收益的认知不足，使得他们在流转面前更为谨慎。

在乡村振兴的背景下，福建省盘活利用存量用地的过程中，土地使用权流转机制不健全成为一个主要的困难和挑战。当前，土地使用权流转在实际操作中存在较大的难度。由于乡村土地多为散户拥有，土地所有权碎片化，导致流转谈判复杂，各方利益难以协调。缺乏有效的流转渠道和平台，使得潜在的土地使用权流转机会无法得以实现。由于流转过程中存在多个环节，包括交易、审批、登记等，各种手续繁琐，导致流转成本较高。农民在流转过程中可能需要支付额外费用，而一些潜在的投资者也因为高昂的交易成本望而却步，使得土地使用权流转的进程受到严重阻碍。

3   对策建议

强化乡村振兴用地保障，是实现乡村振兴的关键。农村建设用地紧缺与农村土地利用低效、粗放现象并存。在严格遵守现行土地政策以及落实三线管控的严肃性和权威性大背景下，强化乡村振兴项目土地要素支撑应以深入挖潜村庄存量和低效建设用地潜力，推动村庄存量建设用地再开发为重要抓手，以“存量”换“增量”，提升农村土地节约集约利用效率，助力乡村振兴。

3.1   强化村庄规划的实用性

进一步强化村庄规划的实用性，以问题为导向，实现从过去自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变。村庄规划要突出重点，自上而下的发展引导、控规指导要与自下而上的村庄发展问题、特征和需求紧密结合，并且要建管并重，突出详细规划的属性，有效落实乡村振兴项目。通过“减量规划”“存量规划”“流量规划”，深挖农村低效存量建设用地，优化村庄用地布局，通过“零增地”赋能乡村振兴。按照“缩减自然村、拆除空心村、改造城中村、搬迁高山村、保护文化村、培育中心村”的要求，引导分散的自然村向中心村集聚。腾退后的建设用地指标重点用于农村一二三产业融合发展，也可以通过实施增减挂钩，交易后的收益资金反哺农村，促进农村发展。严格落实“一户一宅”，统筹农村建房布局，提高农村土地节约集约利用效率。引导村庄内公共服务设施等集中集聚布局，促进村庄建设用地复合利用，严格农村建设用地项目使用标准，避免新的土地浪费现象发生。充分利用村庄规划“留白机制”，为农村产业发展预留空间。在条件允许的前提下，鼓励相邻多个行政村为单元联合编制村庄规划，实现资源高效配置、空间高效融合、产业高效发展，同时建立村庄规划动态调整机制，不断提升村庄规划的实用性。

3.2   开展村庄存量建设用地调查摸底

各地要开展存量建设用地调查摸底工作，查清存量建设用地的使用人、数量和面积，区分存量建设用地类别，分别对空闲地、废弃地、低效用地、闲置宅基地和待供应的存量建设用地等建立台账。在此基础上，结合实际分析存量和低效建设用地产生原因和可盘活利用潜力，综合考虑区位、现状等因素，细化划定存量建设用地策略分区，为后续分类施策提供工作基础。

3.3   分类施策盘活利用存量用地

在农村存量建设用地调查摸底的基础上，分类施策进行盘活，通过修缮保护、拆除复垦、改造提升、重新供应等措施，为乡村旅游、三产融合发展等提供用地空间。在符合国土空间总体规划的前提下，对自然禀赋和产业基础条件较好，特色鲜明、旅游资源丰富的村庄，对空闲农房及宅基地等进行统一盘活利用，适度放活农房使用权，用于民宿、研学基地的建设。鼓励农村存量集体建设用地，采用入股、联营等方式，通过村企联建、村集体自主开发、村民入股开发建设等模式，建设农村电商、物流仓储、标准厂房、农贸市场、农产品冷冻保鲜库等项目，促进农村三产融合发展。对区位条件限制较小的乡村振兴产业项目，结合城镇开发边界内批而未供和闲置土地清理处置、城镇低效用地再開发等工作，引导项目向集镇或园区集聚发展，通过实施“腾笼换鸟”、重新供应等政策，将存量建设用地匹配到充分发挥地方特色资源的乡村振兴项目上，提升空间资源配置效率，带动周边村民就业，增加村庄收入。

3.4   加大全域土地综合整治力度

积极推动全域土地综合整治工作，总结工作经验，按照“建设用地总量不增加、耕地总量有增加、质量不降低”的要求，通过对不同村庄内部特色和村庄定位的深入挖潜，释放建设用地发展空间和农业生产、生活空间，因地制宜采取农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等措施，解决农村耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等问题，为农村一二三产业融合发展置换用地空间，保障农业农村新产业新业态用地需求[8]。

3.5   构建盘活存量用地的利益共享机制

引导农户、农民专业合作社、投资企业、村集体等各方利益主体通过多元化的经营组织形式，从固定收益、保底收益+二次分红、按股分红等利益分配方式，建立利益共享机制，激发村集体、农户和社会投资主体盘活利用闲置和低效建设用地的积极性和主动性。

4   结束语

福建省乡村振兴面临诸多机遇，但在现行土地政策制度的框架下，同时基于福建省村庄建设用地利用较粗放、存量建设用地挖掘潜力大的现实情况，现阶段乡村振兴土地要素保障应以挖潜存量为主，摸清存量建设用地底数，分类实施推进存量建设用地再开发，结合地方要素禀赋，因地制宜地挖潜存量建设用地，实现农村建设用地土地利用效率的提升，为乡村振兴提供土地要素保障。

参考文献：

[1]中国政府网.国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知[EB/OL].（2022-01-06）[2022-01-06].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/06/content_5666681.htm.

[2]福州市人民政府.2021年福州市自然資源情况[EB/OL].（2022-10-26）[2022-10-26].https：//www.fuzhou.gov.cn/zgfzzt/zjrc/zrdl/2022-10/t20221026_4457493.htm？eqid=cfa49aed000c0f5200000003642bfc10&wd=&eqid=e66068870007d0010000000664925be3.

[3]刘守英.“十四五”必须推进的土地制度改革[M].北京：中信出版集团，2022.

[4]福建省统计局.2017年福建省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2018-02-22）[2023-09-15].https：//tjj.fujian.gov.cn/xxgk/tjgb/201802/t20180226_1487394.htm.

[5]福建省统计局.2021年福建省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2022-03-14）[2023-09-15].https：//tjj.fujian.gov.cn/xxgk/tjgb/202203/t20220308_5854870.htm.

[6]中国政府网.自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知[EB/OL].（2021-01-28）[2021-01-28].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-02/08/content_5585844.htm.

[7]田桂梅.盘活闲置宅基地 助力乡村振兴[N].山西日报，2021-08-26（12）.

[8]焦思颖.实施全域整治 赋能乡村振兴——《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》解读[N].中国自然资源报，2019-12-20（1）.