耕地抛荒的制度成因与优化对策研究

李敏

摘要：随着国际形势的风云变幻，守住18亿亩耕地红线，对确保国家粮食安全尤为重要。耕地作为粮食生产的基础，日渐严重的耕地抛荒问题及其成因引发深切关注。文章从耕地利用率着手，在估算耕地抛荒现状的基础上，从农业农村农民及耕地相关制度等方面分析了耕地抛荒问题难解的原因，提出要从区分农民身份，提升政策实施成效；找准农村定位，激活内生发展动力；做好耕地规划，提高抛荒整治效率角度出发，进一步完善制度，从而有效破解耕地抛荒整治难题。

关键词：耕地抛荒；制度；优化对策

文章编号：1674-7437（2023）11-0107-03     中国图书分类号：F323.211     文章标识码：A

受极端天气、国际形势等因素的影响，全球粮食安全面临更为严峻的挑战。习近平总书记发表了一系列讲话反复强调了粮食安全的重要性，党中央也实施了一系列硬措施遏制耕地总面积下滑的趋势。国家虽然通过一系列政策手段对耕地抛荒进行约束和整治，但不容忽视的是，当前耕地抛荒问题依然突出。虽然我国统计指标体系中没有包含耕地抛荒这一指标，但通过不同学者的估算，我国耕地总抛荒比例在10%左右，一些偏远山区耕地抛荒比例更高[1]。为此，文章将从制度优化角度，深入探讨我国耕地抛荒的底层逻辑，寻求切实有效的抛荒整治对策，对于稳定农村根基、保障粮食安全具有重要意义。

1   耕地抛荒的现状

1.1   第三次国土调查中的耕地抛荒率估计

由于国家统计局并不直接统计抛荒耕地面积，因此，其无法直接得到耕地抛荒的比例，需要采取一定的办法进行估计。耕地抛荒情况应分为两种：一种是完全弃耕的土地面积；另一种是耕地条件较好的地区可以一年耕种两至三季的土地却只种了一季称为“半抛荒”，也应纳入计算范围[2]。文章采取耕地复种指数的方式测算农作物总播种面积的方式对全国耕地抛荒率进行大概估计。

根据2021年8月25日公布的第三次全国国土调查主要数据公报以2019年12月31日为标准时点汇总数据显示，我国保有耕地面积为12 786.19万hm2。其中，水田3 139.20万hm2，占24.55%；水浇地3 211.48万hm2，占25.12%；旱地6 435.51万hm2，占50.33%。耕地的区域分布情况为：一年三熟制地区的耕地面积为1 882.91万hm2，占14.73%；一年两熟制地区的耕地面积为4 782.66万hm2，占37.40%；一年一熟制地区的耕地面积为6 120.62万hm2，占47.87%[3]。根据上述公布的数据，由此可以计算出耕地复种指数为1.669。若耕地满负荷耕种，2019年全国农作物播种面积可达21 334.7万hm2，而在中国统计年鉴中2019年的农作物总播种面积为16 593.07万hm2[4]，由此可得2019年全国耕地综合利用率为77.78%，耕地未利用率达到22.22%。对比第二次全国土地调查公布的2009年耕地面积来看，2009年耕地面积为 13 538.5万hm2[5]，农作物总播种面积为15 863.9万hm2[6]，可见，十年来一方面我国耕地面积在减少，另一方面农作物播种面积在上升，其中的主要原因就是耕地的综合利用率得到了提高，从2009年的69.61%提高了8个百分点。

1.2   基层不同统计口径中的耕地抛荒率估计

在基层耕地抛荒治理实践中，对于耕地及抛荒耕地的认定，不同主体之间还存在较大分歧。以实地调研的一个乡镇为例，依据该镇耕地地力补贴明细表汇总的耕地面积为2 153.71hm2，而农业政府部门提供确权颁证的耕地面积总计为2 234.85hm2，自然资源部门提供的耕地面积为2 729.28hm2，可见，三者之间的耕地面积有所出入。此外，该镇实际测算上报的抛荒耕地面积为186.26hm2，基于不同统计口径估算得出的耕地抛荒率在6.82%到8.65%之间。

造成耕地面积统计存在较大差异的原因在于不同主体对于耕地认定的依据和方式存在显著差异。对于当地农户而言，耕地的认定主要依据村民委员会或小组分配到户的那一部分地块，因此，在计算抛荒耕地时，也只考虑这些地块中不再耕种的部分。而自然资源部门对耕地的认定是以全国国土调查、国土空间规划及“三区三线”为依据，从土地利用类型角度采用遥感技术和实地勘测的方式将每块耕地标注在图纸上。农业农村部门对耕地的认定则主要依靠承包经营权确权登记时所登记的地块，这些地块均已被农户认可且上了图。可见，由于耕地的认定存在显著差异，使得不同主体对耕地抛荒率的测算表现出较大区别。

2   耕地抛荒的制度成因分析

现有研究中关注和研究耕地抛荒的学者并不少，他们对耕地抛荒原因的分析大多以农业收益与非农收益之间的差異为主，他们认为当非农收益超过农业收益时，农民会理性选择放弃从事农业生产[7]。在承包权与经营权分置之前，农民自己不种，也无法流转土地，从而导致耕地抛荒。但在耕地三权分置之后，耕地抛荒比率依然没有显著下降，因此，一些研究又分析了土地区位、地块大小、基础设施配套情况对耕地抛荒的影响[8]。这些研究的结论，能够解释一些抛荒行为，但难从根本上揭示抛荒行为的底层逻辑，也不能为治理抛荒提供有效指导。为此，文章将从农业农村农民及耕地相关制度方面入手，深入探讨耕地抛荒问题难解的制度政策层面原因。

2.1   农民身份认识不足

农民作为农业生产的主体，要整治耕地抛荒的问题，关键在于分析农民的需求和行为。这就需要解释清楚这里提到的农民是指生活在农村的人还是指从事农业生产的人。随着城镇化的推进，这一问题已经成为一个必须直面回答的问题，但当前我国政策制度在这一问题上并未很好地进行区分。在当前政策制度中，农民并未被认定为一个专用来从事农业生产的职业，而是一种身份，而这种身份又天然地与农村土地问题牵扯在一起。随着城市化进程的不断推进，农村居民又分化为农业从业者和外出务工者两种，由于政策不加区分地保护农民利益，把一部分本应该聚焦到农业从业者的政策分散给了普通农民，降低了政策引导的瞄准效率，没能从根本上提高农业从业者的农业经营收益，从而削弱了农业从业者的种地积极性。

2.2   农村功能定位不准

农业农村农民三者是联系在一起的，农村是农业扎根的地方，也是农民聚居的地方。当农民特指长时期从事农业生产的人时，农村这一定义就是指通常所说的从事农业生产者聚居的地方，可实际上，大部分农民现在已经不再只从事农业，因此，农村在承载农业和农民问题上就出现了矛盾。比如，外出务工、经商致富后的农民回乡建别墅侵占农田，导致耕地“非农化”现象尤为突出。为了遏制乱占耕地建房的趋势，政府采取严格管控建房占地面积，而这一问题又引发了从事农业生产的农民居住与农业生产附属用房之间的矛盾。另外，根据法律规定，在我国农村和城市的本质区别是土地所有制的不同。我国现行《中华人民共和国宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”[9]。可见，农村的土地，并不仅限于农业用地，也能用于建设用地使用，但实际过程中，各地为了发展城镇，往往不会给农村留出建设用地指标，这进一步限制了农村发展多种经营的可能性。

2.3   耕地认定口径不一

耕地认定问题成为耕地抛荒的原因，是在于不同的耕地认定依据与认定方式使一些不具备耕种条件的地块被认定为抛荒耕地，人为地造成了耕地抛荒问题。随着时间的推移，受自然灾害，如地质滑坡、洪水冲毁等因素的影响，一些耕地已经不复存在；也有一些耕地已经用来修建道路或者变成建设用地，不宜复耕；还有部分区域存在并无人进行耕种过，但依然划分为耕地的情况。自第二轮承包期开始以来，耕地的变化无据可考，上级确权颁证时登记的面积与地块位置与自然资源部门上图的部分存在出入。据实际调研了解，仅一个乡镇的图纸上耕地认定存在明显偏误的地块就有一百多处。在实践过程中，这些土地转换为耕地的成本极高但耕种的价值却极低，相关管理部门很难对其土地规划用途进行变更。

3   耕地抛荒整治的对策建议

国家重视耕地抛荒问题，最大的担忧是粮食安全问题。上述分析中可知耕地抛荒问题的根源是对耕地、农民、农村的模糊认识导致的，因此，应该从制度政策改革层面着手，去解决深层次的矛盾，从而消弭所谓的耕地抛荒问题，真正实现乡村振兴。

3.1   区分农民身份，提升政策实施成效

我国历来重视保障农民权益，但因农民中既有农业从业者也有非农业从业者，这类保障措施往往变成了一种身份权益，而不是一种职业扶持。尝试区别农村居民与农业从业者，不是要强行实行区别对待的政策，而是在坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营制度的前提下，更好地发挥集体所有权作用，将惠农政策与农民身份脱钩，而与农业从业者紧密关联起来。这既不会影响农民依法享有的承包权，也可以通过流转经营权获得保障。例如，耕地地力补贴政策将补贴资金无差别地补给所有有承包权的农户，每户分到的补贴金额从几元到几百元不等，在当前农村劳动力大量转移的背景下，这些补贴不会影响农户是否从事农业生产的决策[10]。若将这些补助资金统筹起来，专项用于村内基本水利设施的管护或其它农业生产条件改善的投入，既可以实现耕地地力保护的政策初衷，也能够很大程度改善农业生产经营的外部条件，提高农业生产经营效率和农业从业者的种粮积极性。

3.2   找准农村定位，激活内生发展动力

农村的定义首先应该是农业的生产空间和农业从业者的生活空间，其次是农村居民的居住空间。从这一角度出发，结合农村土地改革的不断深化，可以从农村承包地、农村集体建设用地和农村宅基地三个方面找准农村的定位，保障耕地经营者的权益，进而提高农业从业者的积极性。一方面，农村承包地要在坚持家庭经营的大环境下，充分利用市场机制的作用，搞活经营权，使善农的农业从业者能够优先获得土地经营权。另一方面，对农村集体建设用地，在总体规划的控制下，充分利用集体经营性建设用地实现招商引资，同时，给多种经营和三产融合留出一定的发展空间，拓宽农业从业者的收入渠道。同时，从农村宅基地角度，通过盘活用好宅地基，为外来的农业从业者保留一定的生活空间，保障经营者在当地的合理居住需求，吸引更多对农业经营有兴趣的“工商资本”真正做到带着资本返乡。农村拥有着丰富的土地资源，现阶段如何把这些资源转变为资产是最关键的问题。通过农村承包地、集体建设用地与宅基地的深化改革，不断提高农业从业者的权益保障，对吸引外部资源、激活农村内生发展动力具有重要意义。

3.3   做好耕地规划，提高抛荒整治效率

耕地，本义是可以耕种的土地。同一地块，在不同的历史时期，其耕种适宜度与耕种价值是动态变化的。做好耕地规划，不仅要看现状，更要看潜力。國土空间规划作为一个基础工程，必须具备一定的超前性，既要为城镇的发展留出空间，更要为国家农产品供给安全做好基础保障。针对当前政策执行过程中被认为抛荒耕地的整治则需要因实际情况分类推进。一方面，对于被认定为耕地且适宜耕种的抛荒地，通过提高土地流转效率、发展农业社会化服务等方式实现耕地抛荒的有效整治；而对于一些耕种条件较差的抛荒地可通过纳入农田建设改善农业生产条件，恢复耕种。另一方面，针对技术上被认定为耕地但客观条件下不适宜耕种的土地，要在一定规划指引下，打通耕地认定调整的渠道，明确用地调规流程，提高耕地认定的精确度。

4   结束语

土地作为一种生产要素，由于涉及粮食生产，又关系到几亿农民的民生问题，因而获得了广泛关注。在耕地保护的大环境下，耕地抛荒问题也得到了越来越高的重视。要解决耕地抛荒的问题，着眼点在于如何在保障粮食安全和保护农民权益之间取得平衡。在对耕地进行合理划定的前提下，从制度上改善农业从业者的合理权益，破除制约农业从业者权利实现的政策障碍，从根本上提高种粮积极性，是实现耕地抛荒有效整治的合理路径。

参考文献：

[1]仇童伟.农地流转市场化中的耕地抛荒[J].华南农业大学学报（社会科学版），2022，21（03）：37-48.

[2]黄少安，李业梅.耕地抛荒和政府监管的理性认识[J].社会科学战线， 2021（01）：67-77.

[3]中华人民共和国自然资源部.第三次全国国土调查主要数据公报 [EB/OL].（2021-08-26）[2021-08-26].https：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html.

[4]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2020 .

[5]中华人民共和国自然资源部.关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报[EB/OL].（2013-12-30）[2013-12-30].https：//www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201312/t20131230_1991191.html.

[6]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2010.

[7]肖冬华.耕地抛荒问题研究[J].云南农业大学学报，2009，3（01）：25-30.

[8]王隆杰，林卿.耕地抛荒与农地流转的经济学解读——农民土地权益保护的制度寻求[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2010，13（06）：28-31.

[9]中国法制出版社.中华人民共和国宪法[M].北京：中国法制出版社，2023.

[10]刘婷，侯慧敏，王焕之，等.基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究[J].农业资源与环境学报，2023，40（05）：1223-1230.