基于郸城县柴堂社区的惠农政策实证研究

柴悦扬 睢利萍

摘要：农业是国民经济的基础，在我國的特殊历史和社会的背景下，突破“三农”问题成为我国农业经济发展的首要问题。为促进“三农”问题的解决，中央多次召开中央农村工作会议，并先后出台了一系列的惠农政策。国内学者也对惠农政策进行了研究，得出了大量研究成果。文章分析了惠农政策在柴堂社区的实行过程中的不足以及在落实过程中存在的问题及其原因，对健全惠农政策体系的实践路径进行探索，为提高惠农政策在柴堂社区的实施效果提供理论依据。

关键词：“三农”问题；惠农政策； 柴堂社区

文章编号：1674-7437（2023）11-0077-03     中国图书分类号：D422.6；F320      文章标识码：A

中国是一个农业大国，农业一直都是国家经济发展的基石，农业的发展关系着国家经济的命脉。多年来，中国的农业发展经历了许多历史变迁，从古代的农耕文明到现代的工业化农业，呈现出丰富多样的面貌。但在农业现代化建设过程中，中国的农业发展受到了各种阻碍。为解决这一问题，我国开始了对“三农”问题的实践。其中，家庭联产承包责任制的全面实施是我国惠农政策体系开始的标志，此后，中央提出了一系列的惠农政策。2007年，中央一号文件《中共中央 国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》的提出推动了我国的农业农村建设，为我国国民经济的长期稳定发展发挥了至关重要的作用[1]。2023年，中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要继续推进农村的现代化建设改善民生，高度重视“三农”工作[2]。但在政策实行的过程中却遇到了不少的问题，比如，政策过程中打折扣、搞变通、降标准，没有完全理解政策导致落实不到位或者过度曲解政策导致失控等，因此，我国惠民政策体系的完善任重而道远。

1   惠农政策体系的主要内容及具体政策案例分析

1.1   惠农政策体系的主要内容

随着农村经济的发展和农村改革政策的推进，国家为改变农民的生活和经济收入颁布实施了更多更具体的惠农政策，支农惠农强农政策逐渐覆盖了人民生活和农业生产的每个角落。政策主要包括粮食生产支持、耕地保护与质量提升、种业创新发展、畜牧业健康发展、农业全产业链提升、新型经营主体培育、农业资源保护利用、农业防灾减灾、农村人居环境整治等九大类。

1.1.1   以农民生活范畴为主的惠农政策

真正的惠农政策是要让农民能切实感受到政策带给自己生活条件的改变，为此，中央农村工作会议在部署2010年农业农村工作时提出，要把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，促使农民生产生活再上新台阶。农村的医疗教育发生了改变，提升了农民的生活品质。在柴堂社区，随着惠农政策的实施，村民切实感受到惠农政策带来的好处，农村医疗合作社减轻了他们看病难看病贵的压力，网络交通更加的便捷，家电下乡等，这一系列惠农政策的实施切实的解决了农民的生活问题，提高了他们的幸福指数。

1.1.2   以农业生产范畴为主的惠农政策

2022年6月，财政部、农业农村部发布2022年重点强农惠农政策，包括粮食生产支持、耕地保护与质量提升、种业创新发展等九大方面共34项举措。通过农业“一卡通”形式让农民直接受益[3]。农业惠农政策在柴堂社区随处可见，社区内对社区种地的人有一定的补贴，比如，每年的农作物种植可以按种植面积免费领取。除此之外，还请专家对农作药物进行指导、在田埂里刷卡用水的农田水利提供优惠政策等。可见，国家的农业惠农政策已经具体到方方面面。不仅在具体的农耕方面体现了惠农政策而且国家还取消了烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税等。

1.2   惠农政策体系的具体政策案例分析

1.2.1   新农合政策体系的内容及成效

新型农村合作医疗（简称“新农合”）是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新农合实施以来，取得了显著的成效，在一定程度上解决了农村居民看病难、看病贵的两大难题。而且新农合的政策也是在不断的完善，2017年国家提出了新农合和城镇的医疗保险并轨的政策，它的实施为农民提供了基本的医疗保障。2019年新农合正式纳入到城镇医保当中，这是国家推行统一城乡居民医保的重大举措，对农民看病报销带来更大好处。在柴堂社区，医疗合作覆盖率达到了98%，社区每年还会对65岁以上老人进行免费体检，筛查是否患有重大疾病；对刚出生的婴幼儿提供营养包，并配有家庭医生每月检测婴幼儿的发育情况。惠农政策真正地在柴堂社区得到了落实，让社区人员体验到了我国惠农政策的红利。

1.2.2   农村土地股份合作制的内容及成效

农村土地股份合作制在不改变土地承包经营权的前提下，形象地概括为：土地变股权，农户当股东，有地不种地，收益靠分红。让农民当股东收益靠分红，这一政策的提出改变了农民的身份。除此之外，股份制的提出还可以实现农业的大规模种植，提高农业生产效率，减低生产成本，更好地对农业市场进行管理。比如，柴堂社区请专业科研团队对耕地进行规划，并在播种季节请种子专家进行讲座，为提高农民的农业收入和积极性做出了实质性的操作。

2   惠农政策体系的困境

2.1   惠农政策遭遇落实困境的现实表征

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，始终把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好。当前，我国的惠农政策在实行的过程中主要面临着以下两个方面：一是惠农政策的政策效应减损严重，农民难以享受实惠。惠农政策能否真正实施起来主要是看受众人群农民，只有农民感受到惠农政策带来的优惠，惠农政策才能被更好地推行，惠农政策也才会从理论变成实践。但在惠农政策从理论变为实践的过程中还具有很大的挑战性，例如，惠农政策从中央传递到基层的过程中由于基层管理人员管理效能低、政策不匹配、协调能力弱等因素，在传达的过程中难免会出现信息偏差。加之，在政府帮扶农民的过程中有些地方政府会出现克扣贪污的现象，一定程度上影响和制约了惠农政策的有效落实。二是惠农政策存在被政绩形象片面化曲解滥用现象和风险。在惠农政策实行的过程中，有些基层干部和领导抓住这一政策，想借此在自己任职期间干出成绩，于是在会议工作中抓住关键词反复讲，但是并没有理解其中的含义，只强调理论不干实政，在这样的情况下惠农政策有很大的被曲解的风险。

2.2   惠農政策遭遇落实困境原因的辨证分析

一是惠农政策的实施缺乏群众基础。农民作为惠农政策的直接受益者，也是政策的最真实的反馈者。农民作为惠农政策的主体，他们对惠农政策的反馈可以增加政策的影响力度，然而，这个过程中有着诸多的障碍，比如，接受政策的方式受限、受教育程度低、组织的政治民主性不高等，这都使得理论与政策在落实的过程中困难重重。二是村基层干部的政策管理素养参差不齐。惠农政策的实施离不开基层领导和乡镇政府的传递执行，可以说基层政府的管理能力决定着国家惠农政策的实际效果，然而，基层干部的管理能力仍存在不足，基层管理者普遍较弱。具体表现为：第一，基层领导的不作为，在惠农政策颁布后领导对农民的反馈不作为；第二，以权谋私，在惠农政策落实的过程中利用自己的权力为自己谋取利益；第三，生搬硬套，部分基层干部并未深入了解政策，他们对于上级颁布的政策直接进行套用不会变通，很难让农民直接享受到惠农政策带来的好处。三是惠农政策的制定和落实过程缺乏第三方监督、评价机制。惠农政策在落实的过程中会出现很多不确定的风险，在政策落实的过程中面对一些突发情况很难及时进行补救。因此，第三方社会组织就显得格外重要，第三方在制度落实的过程中进行监督并且进行奖惩制度保证人民群众的利益，也确保惠农政策的有效落实，但目前我国第三方监管的建立还不完善，这也导致惠农政策在落实过程中纰漏的出现，比如，在职的政府人员敷衍了事，不认真落实执行等。

3   健全惠农政策体系的实践路径探索

3.1   基于政策结构和区域性差异思路的新时期惠农政策体系健全路径的探索

3.1.1   培植精英，引导民意，从内部提高农民的政策能动性

2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，强调乡村振兴，关键在人，要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑[4]。引进人才到乡村建设中去才能更好的去落实惠农政策，引导农民进行信息反馈，农民和政府沟通的效果才会更好。自党的十九大以来，柴堂社区培植精英工作进行的非常顺利，社区不断的引进大学生村官，越来越多的大学生投身与乡村事业。除此之外，社区还经常邀请专业人才进行农业人才培养，这让更多的农民了解到惠农政策。惠农政策的健全完善离不开乡村人才，只有培植精英让村集体从内生动力发生实质性的改变，才是农村走向振兴的必由之路。

3.1.2   培养为农民干实事的高素质干部

惠农政策的落实情况和实施的最终效果是由基层干部的素质决定的，基层管理干部应该具有以下三个素养：一是具有较高的政治觉悟、群众意识和奉献意识；二是要顺应政务办公电子化的发展趋势，掌握办公技能，提高管理水平；基层干部还应具有一定的科学文化知识素养，才能更好地落实惠农政策和反馈落实问题；三是基层干部应知法依法办事，成为一名高素质办实事的基层干部，做好本职工作，让人民满意。在培养高素质干部方面，柴堂社区干部顺应人心，出现问题及时地与社区内的各界人才进行沟通并寻求意见，真正的做到了为人民做实事。

3.1.3   整合资源，营造惠农政策良好的社会氛围

随着短视频已经融入到每个人的生活之中，其有助于传播乡村文化。尤其是在惠农政策的落实过程中要作好宣传工作更离不开这些视频的宣传。为此，农业部印发《关于进一步加强农业新闻舆论工作的意见》，国家大力扶持农村发展，通过营造良好的舆论环境及新媒体技术的不断发展，使得越来越多的乡村青年或农民开始利用短视频传播乡村文化，让农民更好地了解惠农政策[5]。例如，通过抖音对惠农政策进行宣传，通过微信公众号对本村的实际情况进行宣传等。

3.2   建立新惠农政策的几个主要实务落脚点

3.2.1   规范化农村土地流转，建立集约化大农业生产体系

农村土地作为农民赖以生存的生活基础，其科学有效的管理是农村经济管理又一重要环节。对此，无论是土地承包、转让还是用地规划，都是农村经济管理需关注的焦点。土地流转与集约化经营是农村发展中的重要变革和转型。通过土地流转，农村土地得到规模经营，农业生产实现集约化，农民收入得到提高。然而，土地流转与集约化经营也需克服一系列困难和挑战[6]。为此，一是加强土地流转政策的宣传和推广，提高农民对土地流转的认识和理解。二是健全土地流转相关法律法规，明确土地权益和责任。同时，要加强对农业科技和管理服务的支持，提供技术培训和咨询，帮助农民提高生产技能和经营管理能力。只有这样，才能实现农村发展和农民增收的目标，为农业现代化建设做出更大的贡献。

3.2.2   健全完善农村基础设施和农村社会保障保险的惠农政策投放点

健全和完善农村的基础设施健设，是农民提高生活幸福度的重要保障，但现有的农村基础设施并不完善，为此，要完善农村基础设施，将加强农村基础设施建设，改善农村水利、交通、通信、能源、公共卫生等配套设施，提升农村的效率，改善农村的环境提高农民的生活水平。同时，改善农村社会保障制度，将加大资金投入，完善农村社会保障制度，建立有效的社会保障机制，保障农村居民的基本生活和发展权利。

4   结束语

惠农政策涉及千家万户，事关群众的切身利益，惠农政策贯彻落实事多面广，需要社会各方面的广泛参与。通过探索创新，国家各项惠农补贴的种类、内部管理职能的分工来一次重新整合，以达到便民、便管之效。只有这样才能让中央强农富农的决心，通过领导干部为民办事的真心，变成老百姓致富奔小康的信心。

参考文献：

[1]中国政府网.2007年中央一号文件明确提出新农村建设首要任务[EB/OL].（2007-01-29）[2007-01-29].https：//www.gov.cn/jrzg/2007-01/29/content_511971.htm.

[2]中国政府网.中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].（2023-02-13）[2023-02-13].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm.

[3]澎湃新闻客户端.财政部 农业农村部发布2022年重点强农惠农政策[EB/OL].（2022-06-11）[2022-06-11].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_18531564.

[4]光明网.加快乡村人才平台建设，助力乡村人才振兴[EB/OL].（2021-04-05）[2021-04-05].https：//theory.gmw.cn/2021-04/05/content_34737523.htm.

[5]中华人民共和国农业农村部.农业部印发《关于进一步加强农业新闻舆论工作的意见》的通知[EB/OL].（2017-01-20）[2017-01-20].http：//www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dyiq/201712/t20171227_6130048.htm.

[6]许丁.新形势下对我国惠农政策的再思考[J].理论与改革，2009（03）：80-82.