敏捷治理视角下的乡村数字治理路径研究

陈玥衣

摘要：实施乡村振兴战略、推进数字乡村建设需要对乡村进行数字治理。面对乡村治理困境，浙江省T县从敏捷治理（ Agile Governance，AG）视角出发，将敏捷理念应用到乡村数字治理的实践场域之中，协调多元主体，积极互动实质参与，激发基层治理体系内生动力与活力效率，建构起乡村数字治理的新型模式。这一模式凸显了整体智治主义、流程简约主义、决策人本主义的价值取向。面对“乡村如何更有效治理”问题，实践层面还需要做好技术与治理、行政与自治、政府与民众三对关系的调适。

关键词：乡村振兴；敏捷治理；乡村数字治理

文章编号：1674-7437（2023）11-0011-05     中国图书分类号：D630；F49       文章标识码：A

乡村治理作为国家治理体系的微观基础，基础不牢，地动山摇，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的整体绩效，关系到中国特色社会主义制度的完善与发展，关系到整个国家和民族的长治久安与稳定团结。然而随着改革开放的深入发展，乡村人口逐渐外流，乡村社会呈现“空心化”。由于人才流失，乡村治理参与乏力与乡村治理松散化并存，硬性制度要求和刚性治理模式共生，乡村治理整体效能低下。

面对上述乡村治理困境，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，以技术治理手段推进乡村数字经济社会建设和实现村民数字化美好生活的新型智能治理活动[1]。浙江省委从本省实际需求出发，2021年制定了《浙江省数字乡村建设“十四五”规划》《浙江省数字乡村建设实施方案》，立足数字乡村建设，推进基层治理能力现代化，实现整体智治，高质量发展建设共同富裕示范区[2]。T县相应出台了《T县推进新时代美丽乡村建设暨打造美丽乡村3.0版实施意见（2020-2022）》《T县数字乡村建设实施方案》，以数字乡村建设为抓手，破解乡村治理困境，争当共同富裕示范区县域标杆[3]。鉴于此，文章探索新型乡村治理模式，将敏捷治理（Agile Governance，AG）[4]应用到T县乡村数字治理场景中，协调多元主体，以实质性参与乡村治理来激发乡村治理体系的内生动力与活力效率，达到乡村善治目标。

1   敏捷治理：乡村数字治理的一种新视角

1.1   文献综述

乡村振兴战略背景下，数字乡村建设如火如荼，乡村治理成为常论常新的热点话题。学术界主要围绕数字乡村的价值目标和实践路径展开热烈讨论。邱泽奇，李由君，徐婉婷（2022）[5]从数字化给乡村治理带来的影响入手，详细梳理了用数字连接接续乡村治理的尾部断链的四种模式。其他学者则更多结合某地实践，总结了乡村数字治理的现实困境，提出了优化路径。起源于1900年左右的软件开发领域的敏捷思想，从企业管理领域逐步延伸至政府信息化管理领域，对于数字时代政府进行有效决策和有效社会治理而言，敏捷治理成为一种更为优化的模式。源于20世纪末美国软件开发领域的“敏捷治理”，于21世纪初被西方发达国家政府普遍使用，并已在国家治理实践中取得了阶段性成功，而在国内的相关理论和实践研究则较少。从敏捷治理视角，研究乡村数字治理的案例，基层政府早已在做，可是从理论层面加以总结梳理的文献少之又少。清华大学苏世民书院院长、公共管理学院教授薛澜等人（2021）[6]将敏捷治理作为一种灵活高效的行为和方法加以定义，敏捷治理能为政府更优更高效治理指明了方向和路径。综上，文章认为敏捷治理作为一种全新的管理革新，它能够使组织及时、快速适应环境变化，并在整个组织的感知、相应、协调和响应中得到应用，从而促使组织获得一系列的高效能、有竞争力和可持续性的管理机制总和。

1.2   敏捷治理的优势分析

与传统治理方式相比，敏捷治理具有广泛性、全面性、动态性和精准性等特征，有创新有突破。

1.2.1   治理关系：注重协作，双向互动

在传统的社会治理中，政府管制社会，政府各部门之间也常会出现配合协调差、公共服务碎片化等问题。区别于传统治理体系中的管制关系，敏捷治理则倡导一种平等的协作关系、双向互动关系。在治理过程中，全部利益相关者要求全程参与，及时且快速地回应用户需求，回应的过程其实也是政策动态调适的过程。正是双向互动的动态调适过程使得治理主体能够平等地分享、沟通信息，从而促使治理质量和治理能力在发现问题、优化提升中实现质的飞跃。也正是在从始至终而不是一次就能做好的多次互动中，达成共识，完成协作，实现有效社会治理。

1.2.2   治理对象：用户导向，以人为本

有别于传统治理中以顾客为导向，被动式地作出政策调整，敏捷治理以一种更加主动发现的视角，积极倾听和吸取用户的意见和建议，以解决实际问题为现实导向，从用户切身利益的角度来制定政策，通过打破界限实现治理过程的协同化，努力做到让各方实现成本降低、效率提高、满意度提升的目标。为此，敏捷治理会充分考虑社区、街道、村民等群体的参与度和积极性，在动态过程中全程倾听、及时调适，降低各方沟通成本，使得“以人为本”的价值理念贯穿于提供更好的公共服务之中。

1.2.3   治理节奏：尽快回应，尽早介入

敏捷治理最显著的优势就是治理节奏快，高效的协同运作及时应对时刻变化的公众需求，或许一次难以完成，需要多次识别与处理，但每一次尝试都是对现实问题的正面回应。尤其是在涉及公共利益领域，快速回应、尽早介入显得尤为必要。多少次社会危机的爆发，小區域问题演化成大范围的社会问题，与反映迟钝、应对缓慢有极大的关系，错失良机就意味着社会局面可能会失去控制的最好时机，陷入控制困境。

1.2.4   治理方式：主动灵活，调试迭代

现实情况的瞬息万变，快速回应难免会出现遗漏。敏捷治理从不忽视这些现实情况的存在，而是客观主动承认初始解决方案的不完整性和变化的不可预见性，在一步一个脚印的具体治理实践中学习、吸收和完善。这一过程不是僵化的，也不是一次就能做好的，而是会根据最新的变化实际实时作出动态调整，以免陷入思维定式和路径依赖，完全实现主客观历史的现实的统一，最终实现治理目标。当然，治理不是一次性更不是一蹴而就，需要一个磨合、调试的过程，总结经验教训，以应对复杂多变的治理现实。

2   敏捷治理视角下的T县乡村数字治理实践

T县位于浙江省西北部，三面环山一面临水，呈“八山半水分半田”的地貌结构，典型的山乡县域。T县积极贯彻落实省市数字化改革精神要求，以数字基础设施建设为突破点、以数字场景开发应用为立足点，推进数字技术在农业農村的全领域融合、全场景应用，实现乡村生产生活生态数字化、网络化、智能化发展，为打造共同富裕示范区县域标杆提供强大动力，这一数字乡村的核心就是“乡村小脑”。2022年7月，T县作为整县制数字乡村推进县典型案例被列入《浙江数字乡村与农业农村数字化改革案例集》。

2.1   “乡村小脑”智治体系是什么

“乡村小脑”以生产、生活、生态“三生融合”为理念，以实现共建共享为目标，以便民、为民服务为目的，以“数字化”手段实现“零”跑腿、“零”等待的一站式便捷管理服务平台。整个平台由管理平台（PC端）和服务平台（手机端）两部分组成。综合运用现代信息技术，对现有平台的数据、流程和体系重新定义；加快智慧化转型，切实解决数据孤岛，加强业务协同；提高综合治理能力，提高服务水平[7]。

乡村小脑融合了乡村治理主体、治理对象及大数据技术工具，运用多元主体实现管理主体与对象之间的动态循环互动，从而形成高效的多元主体协同治理新体系。大数据、物联网技术应用使得“优化协同发展”得以在乡村发展中落实，主要体现在智慧治理、优化服务、融合发展。其中，智慧治理能优化公共服务、降低治理成本、提高公共需求满意度、提升治理水平，融合发展能够使乡村稳定持续、全面同步发展，达到利益最大化。因此，优化协同发展是乡村小脑的本质内涵，同时，集政治、经济、文化、生态、治安等数据实行定时更新，掌握全乡人、房、车、事、企等各类数据，使大数据成为支持社会治理科学决策和准确预判的有力手段，促进政府公共服务效能的提升。

2.2   “乡村小脑”智治体系干了什么

2.2.1   发展数字农业，建设乡村产业发展新引擎

T县以现代农业发展需求为导向，以加快农业与物联网相关产业相互融合为重点，坚持应用推广与技术支撑互动，以智慧农业示范点和示范园区建设作为抓手，积极有序推进农业生产、监管等领域的智慧应用，着力提升县域农业精准化、自动化、智能化水平。实施农业双强行动，推动数字农业基地高科技、新设备的应用，打造形成陇西蓝莓智创园、畲洪数字禽业、柳淑农庄数字农业工厂等一批数字化应用典型项目。其中，E乡以“全国少数民族5G示范应用第一乡”创建为目标，在全县率先启动“数字乡村”建设，实现5G网络全覆盖，成功搭建“稻渔共生”数字驾驶舱，实时显示农田里的温度、湿度、水质、病虫害控制的强度等信息。凭借这些信息，村里的员工便可通过安装在室外的装置进行精准投饵、环境监控、病虫害监测等一系列相应的操作。

2.2.2   实现智慧生活，探索乡村美好生活新模式

F镇搭建美丽农业、智慧工业和文化旅游三大专项场景数据平台，打造了集线上小镇客厅、邻里中心、社会治理中心为一体的“一厅两中心”。依托大数据、云计算、区块链等数字核心技术搭建了“乡村小脑”平台——“行行富春江”小程序。在这个小程序上，可以一览所有精品民宿情况，还能查阅订购景区门票、一键生成游玩攻略。与此同时，首条数字旅游专线的开通，通过乡村民宿30秒自助入住、景区景点20秒扫码入园、T县旅游一卡通等形式，提升乡村旅游体验感；以L村为试点，通过民宿村智能停车管理系统，推出床位车位同步预定、全村车流监测、全程引导指示等云上功能，停车规范率提升56%，实现高峰期交通拥堵情况减少87.5%；做深数字医疗服务，成立5G远程超声会诊中心，让农村患者在当地享受到县城专家的会诊服务；建设智慧养老院1家，配置智能服务终端养老服务中心23家等。

2.2.3   完善社会智治，实现乡村综合治理新效能

T街道推出的“亲清地图”，聚焦群众最关心、问题最多发的村级“三小”领域，通过一图集成、一码通行、三色预警，实现数字赋能，切实加强了清廉乡村建设。“亲清地图”系统根据各村的风险情况设置了“廉政风险指数”模块，这个模块将把资产、资源、小额工程等相关模块出现的预警情况进行汇总，并显示出一个综合廉政风险指数，从而更便于街道对各村廉政风险情况的精准判断。与此同时，积极构建乡村数字治理新体系，党务、村务、财务实现云上监督，雪亮工程覆盖率达到100%。建成“行政执法一体化指挥平台”，全县政务服务“掌办”覆盖率100%等。H乡现有雪亮工程监控113个、乡村两级监控236个、社会面监控383个、鹰眼监控2套，已全部归集到位，实现全方位无死角、重点场所、重点领域全时段监测。全乡域安装有车辆卡口监控1个、云共治系统2套、一键报警柱2个、人脸识别监控3个、客流统计监控3个、智慧消防67个、地质灾害9个、防汛预警10个、企业排水口6个、一氧化碳监测（暖宝卫士）156个。由此，一套扁平化、高效率的指挥体系形成，实现了“智能预警+多手段处置”的社会治理新模式，促进了平安建设，群众“安全感”和“满意度”得到大幅提升。

2.2.4   倡导资源共享，形成乡村经济发展新业态

T县聚焦线上线下共享体验，形成乡村经济发展新业态。依托“中国民营快递之乡”“三通一达”等快递产业的资源优势，已建成县级农业电商公共服务中心和全省首个数字农业产业园，建设乡镇快递中转仓6个，村级快递驿站181个，设立“邮乐购”农村电商服务站点460个，创成省级电商镇3个、电商村4个，提升改造“春江云渡”直播基地。在“线上”方面，本土企业“安厨”联合阿里云探索数字乡村解决方案，建设覆盖生产管理、流通营销、行业监管等领域的应用场景，特色农产品、文旅产品、景点景区等均实现线上预订。与此同时，启动1 482m2数字乡村“线下”体验馆项目，打造“T味道”农产品区域品牌“云”示范场景。结合百姓日、蜜梨节、馒头节、桂花节、丰收节等节庆活动，开展网上促销活动和网红达人直播带货。

3   敏捷治理视角下的乡村数字治理路径

T县的敏捷治理视角下乡村数字治理实践为深入地探讨我国乡村数字治理的价值取向和实践调试提供有力的借鉴。

3.1   价值取向

3.1.1   整体智治主义取向

“整体智治”可以分解成“整体治理”和“智慧治理”两个方面加以解析。“整体治理”强调多元治理主体之间有效沟通、协同治理，“智慧治理”强调各方治理主体广泛运用数字信息技术来突破信息传递的物理空间限制，通过大数据、云计算等信息技术实时、及时、准确地掌握治理需求，尽早、高效地回应公众需求，减少因为治理供给与治理需求之间的信息不对称而导致的治理困境，实现社会有效治理。此外，整体智治导向下的乡村数字治理将以多元化、不断变化的社会需求作为乡村治理场景中的主要对象，数字信息技术能够对区域治理复杂特点和民众个性化需求进行可观可感的实时监测，乡村治理场景的设计和数字信息技术的赋能构建起乡村治理模块，以不同区域和民众的特点变化来个性化定制治理方案，以实现靶向治理目标。

敏捷治理遵循智治主义取向，主张运用现代信息手段和技术对机制建构和数据分析，及时回应社会需求，不断增强社会治理的精准性和有效性[8]。T县“乡村小脑”智治体系融合了乡村治理主体、治理对象及大数据技术工具，运用多元主体实现管理主体与对象之间的动态循环互动，从而形成高效的多元主体协同治理新体系。“乡村小脑”平台分为三个层次，基础层是最底层次，旨在为数字化平台提供必需的信息基础设施；服务支持层是稍高层次，旨在为为数字化平台提供数据处理；应用扩展层是最高层次，旨在为数字化平台提供拓展业务的应用连接接口。架构清晰、层次分明、智能具象的平台架构使得数字赋能整体治理更具科学性和操作性，改变了原本单向度的信息传输、处理和回应方式，实现了信息技术赋能乡村治理，初步构建起乡村整体智治的实践形态。

3.1.2   流程简约主义取向

在以政府为主导的传统治理模式中，乡村治理往往没有更多自主权，而是受限于基层政府的行政命令和复杂且密集的村级行政事务，村级组织的治理权限空间很小。也恰恰是基层政府行政主导和乡村治理权限的有限，致使乡村社会治理内生动力不足，内生中坚力量无法集聚于治理流程之内，基层组织的行政性与乡村社会的公共性相冲突，乡村多元治理主体之间无法完成协同治理。因此，乡村数字治理能否取得实效的关键就在于如何平衡，平衡不同治理主體之间的权利与责任，做出取舍，在此基础上寻求利益的共同点，达成协作，完成协同治理的目的。敏捷治理视角下的乡村数字治理主张吸纳更多的利益相关者参与到治理流程之中，达成治理者与多元利益相关方的协同合作，以强化治理体系的适应性和风险规避能力。

敏捷治理驱动下的T县乡村数字治理不同于传统治理中以政府为主导的治理模式，尝试激发乡村治理的内在驱动力，以村级组织构建起的数字化平台为抓手，协调乡村多元主体实质参与，动态掌握、及时解决村民在日常生产生活中的难题，增强政府回应民众需求的灵敏度，提升政府提供优质公共服务的能力。T县乡村数字治理权责再分配是乡村数字治理简约主义取向的集中体现。乡村数字治理场域中的简约主义来源于基层治理的简约主义传统，希望乡村充分发挥激发内生动力，以内部力量推进乡村数字治理、实现更有效治理。一方面，乡村不是嵌套于行政治理系统的底层一环，而是相对独立的基层治理单元，要充分尊重其独立性；另一方面，以技术赋权乡村治权，实现村级组织在公共事务治理中的真正在场。这一在场不仅是村级组织作用淋漓尽致的发挥，还是乡村治权的重构，能够减轻县级行政体制的运作负担，规避陷入一种执行无效的困境。总的来说，基于流程简约的乡村数字治理，乡村公共事务能“小事细治”，实现乡村公共服务精细化供给。

3.1.3   决策人本主义取向

数字信息技术赋能公共治理在实现便利和提高实效的同时，也难免会出现“数字化中的不平等”。如何避免不平等，趋向更加合需合理合情，需要遵循人本主义取向。敏捷治理理念试图弥补不足，在治理对象上以用户为导向，以一种设计者思维，时刻收集用户多样化声音，从理解用户需求角度制定政策，以解决用户实际问题为现实导向，通过打破界限实现治理过程的协同化，力争让所有用户都能够降低成本、提高效率、提升满意度[9]。毫无疑问，这里的用户就是公众。敏捷治理秉持社会平等和民主的价值观，积极倾听民众复杂多样的需求，重视民众的真实发声，平等无区别地对待不同社会群体和民众个人的需求变化，良性健康的协作关系在管理层与民众层中建立。人本主义取向与敏捷治理理念不谋而合，强调“以民众为中心”的治理原则，将民众需求作为公共治理方案的首要遵循，寻求政府和民众良性互动、协同生产，实现精准供给与多元需求的高效匹配。因此，衡量乡村治理是否有效的一个重要指标就是否遵循“人本主义”的核心价值。

T县“乡村小脑”智治体系为村民参与治理流程和评判治理绩效提供了数字化平台。数字信息技术的赋能促进政情和民意之间信息传递的双向互动更加畅通，从民意收集到政策制定到政策执行效果评价，灵活实时有效地沟通反馈促使民众意愿能及时准确地成为政策议题提供了一种可能性途径。一方面，在数字化平台的助力下，政民之间能平等有序地传递信息，政府能公正高效地处理反馈民意，从而使得自下而上民意表达更为直接，有效提升了民意的可见度和准确性。另一方面，公共议题在数字化平台上深入讨论和广泛传播，积极发挥着政民良性互动的功能。“积极公民”的产生就是灵活畅通的民意表达和平等有序民众参与综合作用的成果，它不仅维系乡村社会的民主性，也维护了乡村社会的稳定，凸显了“人本主义”的实践取向。

3.2   实践调适

数字乡村建设既是实现乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容，事关农业、农村、农民的一项整体性部署。推进数字乡村建设需要对乡村进行数字治理。围绕“乡村如何治理更有效”的议题，浙江T县的基层治理实践探索表明，敏捷治理理念对推进乡村数字治理具有重大的借鉴意义，它不仅更新了价值理念，更重塑了实践行为；它不仅更新了治理手段，更重构了治理体制。基层政府通过整合和运用现代信息技术和治理手段，将敏捷治理理念主动嵌入乡村治理体系之中，借助数字化平台弹性再造乡村治理空间、灵活设置乡村治理单元、有效更新乡村治理流程，不断强化乡村治理体系的反应灵敏度、诉求回应适配度和政策制定科学度，建构了乡村数字治理的独特模式。

在敏捷治理视角下，乡村数字治理在更新价值理念的同时，还需要优化和完善方法和行为，集中于三对关系的调适，实现实践行为重塑。一是调适技术与治理的关系。技术是手段，有效治理才是目的。如何实现手段和目的的高效统一才是实现有效治理的关键所在。优化乡村治理的数字化平台，简约设置流程，科学设计应用场境，精准掌握民众需求的变化，尽早及时回应，提升数字技术与乡村治理的耦合度。二是调适行政与自治的关系。基层社会治理，自治才能固本。缓解基层行政和基层自治的结构性张力，改变乡村治理以事为本、权威为主的运行逻辑，以技术赋权的形式强化村级组织在乡村治理中的自治主体性地位，构建行政组织与自治组织之间的协同合作机制。三是调适政府与民众的关系。乡村为实现更有效治理，政府与民众可以是目标一致的利益共同体。在共同体内部需要形成关系平等、信息对称、双向互动的格局，这一格局离不开数字技术广泛应用的推动，扩大民众对公共事务的參与度，多层面听取民众的意见和建议，实时了解民众需求的变化，改进和优化服务方式，形成良性政民互动。

4   结束语

乡村数字治理是推进数字乡村建设和实施乡村振兴战略的重要内容。面对“乡村如何更有效治理”问题，浙江T县的乡村数字治理实践表明，敏捷治理能够在推进治理进程发挥着重要的作用。敏捷理念应用于乡村数字治理的实践场域之中，协调多元主体，积极互动实质参与，激发基层治理体系内生动力与活力效率，建构起乡村数字治理的新型模式。进一步总结提炼价值取向和实践调试，能为我国乡村数字治理的价值取向和实践调试提供有力的借鉴。敏捷治理视角下的乡村数字治理需要遵循整体智治主义、流程简约主义、决策人本主义的价值取向，实践层面还需要做好技术与治理、行政与自治、政府与民众三对关系的调适，以期实现乡村善治。

参考文献：

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[2]温州大学.之江策：新型农业经营主体：农业数字化转型的“金砖头”[EB/OL].（2023-06-06）[2023-06-06].https：//www.wzu.edu.cn/info/1321/45455.htm.

[3]人民资讯.桐庐：高质量推进乡村振兴 打造共同富裕县域标杆[EB/OL].（2021-12-29）[2021-12-29].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1720431274430744580&wfr=spider&for=pc.

[4]Ines Mergel， Yiwei Gong，John Bertot.Agile government：Systematic literature review and future research[J].Government Information Quarterly，2018（01）：291-298.

[5]邱泽奇，李由君，徐婉婷.数字化与乡村治理结构变迁[J].西安交通大学学报（社会科学版），2022，42（02）：74-84.

[6]赵静，薛澜，吴冠生.敏捷思维引领城市治理转型：对多城市治理实践的分析[J].中国行政管理.2021（08）：49-54.

[7]中国建设新闻网.杭州：搭建“乡村小脑”平台 开启村镇建设管理新局面[EB/OL].（2021-03-11）[2021-03-11].http：//www.chinajsb.cn/html/202103/11/18489.html.

[8]韩瑞波.敏捷治理驱动的乡村数字治理[J].华南农业大学学报（社会科学版），2021，20（04）：132-140.

[9]曹海军，侯甜甜.敏捷赋能视角下的数字政府建设：实践缘起与理论建构[J].吉林大学社会科学学报，2021，61（06）：170-178+235.