中华苏维埃代表大会司法监督工作及其历史启示*

谢志民,谢章泸

(1.赣南师范大学 马克思主义学院,江西 赣州 341000;2.江西省人大监察和司法委员会办公室,南昌 330000)

习近平总书记指出,“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。”[1]1931年、1934年先后召开的中华苏维埃第一次、第二次全国代表大会(以下简称“一苏大会”“二苏大会”),在中国共产党政权建设史上书写了光辉篇章。学术界对于中华苏维埃代表大会的研究,成果颇多,(1)代表性成果有:周萌:《中华苏维埃时期对人民代表大会制度的初始探索实践》《求是》,2019年第5期;中共瑞金市委党史办:《人民代表大会制度从这里走来》,中共党史出版社,2019年版;中国人民代表大会制度理论研究会:《人民代表大会制度从这里走来》,中国民主法制出版社,2021年版;江西省人大常委会主办的《时代主人》2021年第10期纪念“一苏大会”召开90周年专刊发表了系列关于中华苏维埃代表大会的文章等。对于苏区司法制度的研究,也硕果累累。(2)苏区法制史研究综述,参见谢志民:《建国以来中央苏区法制史研究述评》《赣南师范学院学报》,2014年第2期;沈玮玮、韩伟:《中央苏区法制建设研究综论》《中国井冈山干部学院学报》,2012年第4期。但是,对于中华苏维埃代表大会如何履行司法监督的职能,却鲜有学者关注,目前尚未见有专门的研究成果。习近平总书记在中央人大工作会议上强调,“要完善人大监督制度,健全人大对执法司法工作监督的机制和方式。”[2]中华苏维埃代表大会,是人民代表大会制度的初始探索实践,考察中华苏维埃代表大会的司法监督工作,对于传承红色基因,深入理解我国人大司法监督制度的历史渊源,推进新时代人大司法监督工作,具有历史借鉴意义和现实价值。

一、中华苏维埃代表大会司法监督的制度根基

本文语境中的司法监督,是将司法作为监督的客体,即“监督主体对司法活动进行的约束和限制。”[3]中华苏维埃代表大会司法监督,是指中华苏维埃代表大会依照宪法大纲和相关法律法规,对司法及其相关行为进行监督的工作。中华苏维埃代表大会对司法工作的监督,源自中华苏维埃共和国国家性质、政治架构和法律体系,具有坚实的制度基础。

(一)中华苏维埃共和国的国家性质,为中华苏维埃代表大会司法监督奠定了制度依托

1931年11月“一苏大会”通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》(以下简称宪法大纲),确立了中华苏维埃共和国的国家性质(即国体):“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。”[4]6中华苏维埃共和国的政体,是工农兵苏维埃代表大会制,“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会。”[4]7

宪法大纲、《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)、《地方苏维埃暂行组织法(草案)》(1933年12月)和《中央苏维埃组织法》(1934年2月)等,架构起从中央到地方的各级苏维埃政权机关,工农兵代表大会是各级苏维埃政权的最高权力机关,各级苏维埃工农兵代表大会之代表,必须通过选举产生。

中华苏维埃共和国临时中央政府对外宣告:中华苏维埃共和国“是中国工农兵以及一切劳苦民众的政权。”[5]中华苏维埃共和国的国家性质,为广大民众参与国家管理,为各级工农兵苏维埃代表大会监督各级国家机关,包括监督司法机关,提供了制度依托。

(二)中华苏维埃共和国的政治架构,为中华苏维埃代表大会司法监督提供了组织保障

依据宪法大纲和相关的政权组织法规,中华苏维埃共和国建立了从中央到地方的政治架构。在中华苏维埃共和国的政治架构中,从中央到地方各级工农兵苏维埃代表大会,是本级的最高权力机关,拥有对本级政权机关及对下级政权机关的监督权,司法机关同样受同级及上级苏维埃代表大会的监督。因此,中华苏维埃共和国的政治架构,为各级工农兵苏维埃代表大会的司法监督提供了组织保障。

依据《处理反革命案件建立司法机关的暂行程序》(1931年12月)、《工农检察部组织条例》(1931年11月)和《裁判部的暂行组织及裁判条例》(1932年6月)等规定,中华苏维埃共和国建立一整套司法机构,形成了较为完整的司法组织系统和司法制度。中华苏维埃共和国司法机关包括审判机关、检察机关、司法行政机关和监所等。

(三)中华苏维埃共和国的法律体系,为中华苏维埃代表大会司法监督提供了法律依据

中华苏维埃共和国先后制定、颁布了近200部法律、法令、条例和训令,形成了以宪法大纲为统领的苏维埃法律体系。中华苏维埃共和国法律体系的形成,为中华苏维埃共和国司法机关开展工作以及中华苏维埃代表大会的司法监督提供了法律依据。

政权组织法规是各级司法机关设立的法律依据,司法机关的活动同时也受政权组织法规的监督与制约。《中央苏维埃组织法》(1934年2月)规定“苏维埃中央政府机关必须依本法组织之”“最高法院的详细组织另定之”“各人民委员部的职权及详细组织,另定之”等。[6]285-289《国家政治保卫局组织纲要》(1932年1月),《军事裁判所暂行组织条例》(1932年2月),《中央人民委员会第七次常会通过组织临时最高法庭等决定》(1932年2月),《裁判部的暂行组织及裁判条例》(1932年6月)等,这些法规,是司法人民委员部、临时最高法庭、最高法院、国家政治保卫局、各级裁判部、军事裁判所等司法机关设立的法律依据,其开展工作也受这些法律法规的制约与监督。

二、中华苏维埃代表大会司法监督的实践探索

中华苏维埃共和国时期,各级苏维埃代表大会对司法监督工作进行了丰富的实践探索,取得了较好的成效。

(一)制定法律法规,规范司法活动

中华苏维埃共和国的法律法规,为司法活动、司法行政确立了工作规范。

《处理反革命案件建立司法机关的暂行程序》(1931年12月)规定,一切革命案件都归国家政治保卫局侦查、逮捕和预审,国家政治保卫局预审之后,以原告人资格向国家司法机关(法院或裁决部)提起诉讼,由国家司法机关审讯和判决;县一级国家司法机关,无判决死刑之权;各级地方司法机关在法院设立之前,得在省县区三级政府设立裁判部作为临时司法机关,处理一切刑事和民事案件等。《中华苏维埃共和国司法程序》(1934年4月),规范了各级裁判部、国家政治保卫局、肃反委员会、军事裁判所等司法机关的工作程序,包括审讯、两审终审制、实行上诉制度等。

《中华苏维埃共和国劳动感化院暂行章程》(1932年8月),是劳动感化院的工作规则。劳动感化院是裁判部的附属机关,其目的是看守、教育及感化违反苏维埃法令的一切犯人,使这些犯人在监禁期满后,不再违反苏维埃法令。劳动感化院是以感化教育和劳动改造为宗旨的新民主主义新型监狱。设立劳动感化院,体现了苏维埃政府对罪犯实行惩罚与改造相结合的方针和政策,这是苏区司法实践尤其是监狱工作的成功实践与探索,为新中国成立后我国监狱法规和监狱制度所继承和发展。

(二)对苏维埃负责,向苏维埃报告工作

报告工作则是强化组织领导、工作监督与信息沟通的有效方式。1930年11月颁布的《全国苏维埃大会各级准备委员会组织及工作大纲》规定:“各项机关必须经常向上级作工作报告。”[7]1931年11月,中华苏维埃共和国建立后,在新生的苏维埃政府内部建立了工作报告制度,形成了下级机关向上级机关报告工作、指导员和特派员等机关干部向部门或苏维埃执行委员会做工作报告、各级政府执行委员会向区域选民做工作报告的工作报告制度,并在相应的法律、条例、命令中作出具体规定,例如《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)第五十三条规定:“各级苏维埃的工作方式,大体相同……三、在会议上定期听取各科、各部及下级苏维埃政府工作报告并审查之。四、定期向选民报告自己的工作。”[6]205

在实践中,中华苏维埃共和国对权力机关监督方式作了积极探索。

其一,工作监督方面, 1932年2月成立的临时最高法庭,是最高法院成立前的国家最高审判机关,代行最高法院职权,对中央执行委员会及其主席团负责并报告工作,而工农检察人民委员部、司法人民委员部和国家政治保卫局作为人民委员会的内设组织,除了应该对人民委员会负责,也应该对中央执行委员会及其主席团负责,并接受其监督。“一苏大会”还专门听取了邓广仁作的工农检察处问题报告,通过了《工农检查处问题的决议案》。1932年10月24日,梁柏台代表司法人民委员部作了《司法人民委员部一年来工作》报告。

其二,在法律监督方面,中央执行委员会及其主席团监督宪法、命令和决议的实施情况;中央执行委员会有权停止和变更人民委员会和各人民委员部的决议和命令;中央执行委员会主席团有权审查和批准人民委员会和各人民委员部及其他所属机关所提出的法令、条例和命令。1932年11月7日,中华苏维埃临时中央政府主席毛泽东在向全体选民的工作报告书中,也包含了法律与司法工作,比如土地法、劳动法、优待红军条例、婚姻条例的实施情况,以及司法程序的确立等等。[8]无论是“一苏大会”专门听取工农检察问题的报告,还是“二苏大会”毛泽东同志的报告,都向大会报告了有关工作,这些探索实践体现了司法机关都由国家权力机关产生、对国家权力机关负责、受国家权力机关监督。

(三)选任司法干部,体现人民当家作主

中华苏维埃共和国司法干部的选任,体现了人民当家作主的新风貌。1931年11月“一苏大会”上,经人民委员会主席提名,任命何叔衡为工农检察人民委员,张国焘为司法人民委员,邓发为国家政治保卫局局长,梁柏台被任命司法人民委员部委员。“二苏大会”后,第二届中央执行委员会,任命梁柏台为司法人民委员,项英为工农检察人民委员,并选定了工农检察委员会主席团。此外,邓发连任国家政治保卫局局长,董必武任中华苏维埃共和国临时最高法庭第二任主席。1934年2月,成立最高法院,董必武任院长。

《工农检察部组织条例》(1931年11月),是工农检察机关开展工作的主要依据,其中对工农检察人民委员、工农检察部长及科长的选任作了详细规定,“工农检察人民委员,由中央执行委员会选任之。以下各级的工农检察部长及科长,由各该级执行委员会或城市苏维埃主席团选任之,同时报告上级工农检察部,或工农检察人民委员部备案。”[6]405

《中央苏维埃组织法》(1934年2月)规定,在中央执行委员会之下,设立最高法院。最高法院设院长一人,副院长二人,由中央执行委员会主席团委任之。最高法院设检察长一人,副检察长一人,检察员若干人。检察长、副检察长由中央执行委员会主席团委任之。

(四)指导司法工作,检查巡视督促

全国苏维埃代表大会、中央执行委员会及其下辖的司法人民委员部,对司法工作经常性地督促指导。

中央执行委员会为加强对司法工作的指导,对一些干部提出的关于法律、法规、条例的疑问,除了复函给有疑问的干部,还在《红色中华》上刊发,让公众了解相关法律法规的准确含义,促进司法工作开展。如《军事裁判所暂行组织条例》出台后,时任红十二军政委谭震林,请求中央人民委员会具体解答他的18个疑难问题。中央执行委员会经研究后及时复函,并在《红色中华》上予以刊发,以解决更多人的疑问。1932年6月召开的人民委员会第十七次常会,专门召集了江西、福建、瑞金裁判部长联席会议,通过了一系列有关司法工作的决议,例如《关于裁判部目前的中心任务及处理反革命案件的原则的决议》《检阅各级裁判部工作的决议》和《关于看守所及劳动感化院问题的决议》。在《检阅各级裁判部工作的决议》中,对于各级裁判部的工作,指出了十三个方面的错误和缺点,包括有的裁判部仍用肉刑、忽视上级命令、看守所的工作做得不好、裁判部工作人员不懂各种法令等。为纠正这些缺点和错误,指示各级裁判部要做好十一方面的工作,包括裁判部要严格执行暂行组织及裁判条例、注意审判程序、提高裁判部工作人员的能力等。[9]1040-1041

在检阅各级裁判机关工作之后,为了具体指导各级裁判机关的工作,1933年6月1日司法人民委员会部发布第十四号命令——关于执行《对裁判机关工作的指示》。《对裁判机关工作的指示》是一本小册子,比较详细地指出了各级裁判机关工作的错误和缺点,指出今后应当注意的工作。这本小册子,对于各级裁判机关的工作具有重要的指导作用。[9]1062-1070

在全国苏维埃代表大会中央执行委员会的指导下,司法人民委员部拟订工作计划,进行工作总结,以便开展工作。例如,1933年7月,司法人民各部制订了5个月工作计划,包括建立健全各级司法机关及其附属机关的组织和各项工作应有的进程两大方面。在各项工作应有的进程方面,又分七个方面,比如关于法律的起草和颁布,准备起草惩治反革命条例、刑法、看守所规则、法庭规则等。[9]1067-1070

(五)发动检举运动,制裁腐败分子

根据《工农检察部组织条例》(1931年11月)、《工农检察部控告局组织纲要》(1932年8月)等法律法规,中华苏维埃共和国成立了从中央至地方的政府监察机关系统,即中央层面的工农检察部,以及各级地方的工农检察部,主要职责是监察各级国家公职人员履职情况与廉洁奉公情况。

苏维埃工农群众检察组织,主要有轻骑队、突击队、群众法庭和工农通信员等,他们对国家机关、企事业单位的公职人员实行监督。工农群众的监督将苏维埃国家工作人员置于群众监督之中,以营造风清气正的社会氛围。1932年12月1日,中央工农检察人民委员会发布《关于检查苏维埃政权机关和地方武装中阶级异己分子及贪污腐化动摇分子》的第二号训令,从而在中央苏区掀起了一场反腐肃贪倡廉的红色风暴。

中华苏维埃时期,与反腐败有关的法律法规有《中央财政人民委员部训令:统一会计制度》(1932年12月)、《人民委员会训令第八号:统一财政建立国库制度》(1932年12月)、《中央执行委员会训令第二十六号:关于惩治贪污浪费行为》(1933年12月)、《中华苏维埃共和国审计条例》(1934年2月)等,这些法律法规,强化了对政府工作人员的约束和监督,从制度上防范贪污腐化的发生。

三、中华苏维埃代表大会司法监督的历史启示

中华苏维埃代表大会的司法监督工作,是中国共产党领导国家治理,探索人大司法监督工作的初始。苏维埃时期工农兵代表大会的司法监督,对于做好今天的人大司法监督工作,仍具有借鉴意义。

(一)必须始终坚持党的全面领导,政治方向正确

董必武同志指出:“我们党从井冈山建立革命政权的时候起,就有了自己的政法工作……形成了自己的优良传统。这就是服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务。”[10]中华苏维埃共和国时期,中国共产党通过立法程序,将党的意志通过全国苏维埃代表大会等机构的立法,上升为国家法律。中华苏维埃工农兵苏维埃代表大会、中央执行委员会听取司法工作的报告以及对司法机关干部的选任等,事实上都是在党的领导下进行的。

苏区时期,强化党的领导这一实践探索启示我们:做好人大司法监督工作的根本保证是坚持党的领导。习近平总书记在中央人大工作会议上指出,“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[2]这一重要论述,深刻揭示了人民代表大会制度的本质特征就是要坚持党的全面领导。要把党的领导贯穿人大司法监督工作全过程、各方面,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志和人民共同行动;善于在党的领导下,加强对“一府两院”的监督,发挥人大司法监督功效,确保行政权、审判权、检察权依法正确有效行使,确保人民合法权益得到充分尊重保障,确保社会公平正义得以实现。

(二)必须始终坚持宪法法律至上,实行有效监督

中华苏维埃共和国时期,无论是全国苏维埃代表大会、中央执行委员会及中央执行委员会主席团,还是中央人民委员会及最高法庭(法院)、中央工农检察人民委员部(中央工农检察委员会)、中央司法人民委员部、国家政治保卫局等司法机关,都是以宪法大纲为根本活动准则,在宪法大纲和法律范围内活动,依照宪法大纲及法律开展工作。

历史启示我们,各级人大及其常委会更应该发挥好人大监督在党和国家监督体系中的重要作用,把宪法法律赋予的监督权用起来,实行正确监督、有效监督、依法监督,切实维护国家法治统一、尊严、权威,确保法律法规得到全面有效实施,确保行政权、审判权、检察权依法正确行使。在开展司法监督工作中,要严格遵循“依法”二字,依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序,督促“一府两院”依法履职尽责,而不能越俎代庖,代替它们行使行政权、司法权。[11]

(三)必须始终坚持以人民为中心,站稳人民立场

中华苏维埃共和国是我国历史上第一个全国性的工农民主政权,它的建立开创了人民当家作主的新时代。人民当家作主始终贯穿于苏维埃代表大会制度设计和工作始终,体现在苏维埃司法实践与探索之中。苏维埃代表大会主要通过工作报告、人事任免、法律法令批准审核等方式对司法机关进行全面监督。而司法机关隶属于苏维埃代表大会,受权力机关监督,对权力机关负责,代表工农群众利益行使对苏维埃政府及工作人员的监督权,是人民当家作主的具体体现。

历史启示我们,各级人大及其常委会在开展司法监督工作中,必须始终坚持以人民为中心,站稳人民立场。坚持以人民为中心,就是要以人民群众普遍关心的问题作为监督工作的重点。比如,当前电信网络诈骗、养老诈骗违法犯罪高发多发,危害很大,人民群众对此深恶痛绝。各级人大及其常委会在开展司法监督工作时,就要呼应群众期待,把社会广泛关注,与人民群众切身利益密切相关的问题作为监督工作的重点,深入基层、深入群众、深入实际,关心群众疾苦,倾听群众呼声,反映群众愿望,切实维护广大人民群众的合法权益,通过监督工作,促进有关部门依法行政和公正司法,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

在中央人大工作会议上,习近平总书记指出:“实践证明,人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度,是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造。”[2]中华苏维埃代表大会对司法监督工作的实践探索,是中国共产党治国理政的宝贵财富,红色法治基因对于坚持和完善人民代表大会制度、推进新时代人大司法监督工作,仍然具有历史借鉴意义。