新时代强化就业优先政策的经验和未来取向

摘 要：就业优先政策是新时代积极就业政策和就业优先战略的具体结合，是推动经济高质量发展的重要举措。新时代以来，我国从促进积极就业、实现充分就业、推动高质量就业等多个方面对就业优先政策进行系统化和全方位的调整优化，实现了就业数量攀升和就业市场稳定，证明了坚持以人民为中心的发展理念、深化就业优先服务供给侧改革、推动经济高质量发展与就业促进良性互动、坚持政府引导与市场调节协同运行等有益经验的正确性。本文基于促进高质量充分就业的发展目标，建议通过继续坚持强化就业优先政策、加大对高质量就业培训的投入、发展数字经济开辟就业新空间、开展就业质量监测工作等途径来助推就业优先战略的实施，巩固就业水平这一基本民生保障。

关键词：新时代；就业优先政策；高质量充分就业；变迁经验；未来取向

中图分类号：F249.20文献标志码：A文章编号：1672-9684（2024）04-0043-11

就业是民生之本。就业不仅直接关系到经济社会发展大局，而且关系到人民的民生福祉，关系到人民对美好生活的追求和幸福指数的提升。新时代以来，党中央坚持以人民为中心的发展思想，不断强化就业在民生建设中的地位。面对国内外环境的深刻变化及其带来的就业压力，我国实施就业优先政策，并将其置于宏观政策层面，始终保持就业大局稳定。目前，我国城镇新增就业累计超过1.3亿人，城镇登记失业率和调查失业率维持在较低水平，就业质量不断提高，人民群众的幸福感和获得感不断增强。然而在肯定我国就业优先政策发展成果的同时，也应清楚意识到现阶段社会结构性就业矛盾依旧突出，我国就业质量仍有比较大的提升空间。在未来发展中，需要基于高质量充分就业发展目标，完善合理有效的就业优先政策，在发展中保障和改善民生，实现人民对美好生活的向往。

一、问题的提出与文献回顾

党的二十大报告提出实施就业优先战略，强化就业优先政策，促进高质量充分就业。新时代以来，党和政府坚持在发展中保障和改善民生，将促进就业摆在优先发展的战略位置。党中央坚持以人民为中心的发展思想，根据经济高质量发展下的就业形势和特点进一步丰富就业优先政策，我国的就业规模持续扩大，就业结构不断优化，公共就业服务不断加强。落实稳岗就业目标、创造更多的就业机会已经成为推动经济高质量发展过程中的全新着力点。强化就业优先导向不仅与促进经济发展之间形成良性互动，而且为扩大内需提供了基础要素［1］。当前数字经济已经成为重组要素资源、重塑经济结构的关键力量，在促进高质量就业中发挥着积极作用［2］。我国不再单纯追求经济速度，而是更加重视经济质量［3］。在经济增速放缓的同时，近十年城镇登记失业率一直保持在4%左右（见图1），就业形势保持了相对稳定，为实现宏观经济发展目标提供了内生动力［4］。

然而，由于我国人口基数大，就业总需求仍居于高位，经济发展环境的不确定性给稳就业带来新挑战。一方面，2022年城镇新增就业约1 600万人，就业压力持续保持高位状态。在促进就业优先的公共政策选择上，市场与就业相辅相成［5］，政府引导市场发挥更大的作用，创造出更为便利的劳动力市场环境［6］。另一方面，进入新时代新征程，民生建设也进入质量提升阶段，民生领域已基本解决“有没有”的问题，进入“好不好”的阶段。高质量就业提升个人主观福利效应，高质量就业成为高品质民生的最基本支撑。立足于社会保障、产业发展和宏观经济等公共政策，促进就业规模扩容和质量升级，实现高质量发展［7］是新时代的重要任务。

就业优先政策是新发展理念中的关键着力点。随着新时期经济社会的演进，就业形势呈现新特点、新趋势，现阶段的就业优先政策蕴含经济社会发展多种要求。学界在关注就业不稳定因素的同时，把稳定就业放在更加突出的位置［8-9］。特别是经济进入新常态以来，供给侧结构性改革带来经济增速放缓［10］，稳就业和保就业成为经济社会持续健康发展的风向标［11-12］。经济新常态背景下的稳就业不只是单纯扩大就业岗位、增加就业人口，宏观视角上的“稳就业”是在扩大就业岗位的同时，丰富就业形态和更新就业理念［13］。在就业优先政策的演进逻辑上，以积极就业政策为抓手，实现充分就业是我国就业优先政策的基本内容［14］，稳定就业成为宏观经济调控的首要目标［15］。

就业质量关乎人们的工作与生活［16-18］，高质量就业有利于消除就业市场中的歧视现象，创造良好的就业大环境［19-20］。从充分就业转向高质量就业的过程，是以人民为中心的发展理念在促进人们对美好生活的追求过程中的具体实践。随着就业优先政策的强化，越来越多的学者开始关注就业优先政策在促进高质量就业中的重要作用［21］。就业优先政策可以深化教育体制和人才管理体制改革，提高劳动者对技术变革和产业转型的适应能力，为高质量发展提供人才集聚［22-23］，在短期稳中求进的基础上促进经济中长期的高质量发展，提升人民的生活质量和幸福水平［24-26］。

综上，已有关于就业政策的文献多数是从外在经济社会发展对就业的影响的角度进行分析，而基于就业优先政策演进视角进行分析的文献较少，尤其是鲜有考虑新时代就业优先政策的典型特点及成功经验。就业是一项根基工程，就业优先政策是落实以人民为中心的发展思想、契合共同富裕目标的具体实践，也是推动形成高质量发展和稳岗就业新局面的重要政策驱动力。鉴于此，本文以就业优先政策现代化为目标，系统梳理新时代就业优先政策的内涵，总结新时代就业优先政策的成功经验，探讨未来的发展趋势，为促进就业优先政策现代化提供一定的参考和借鉴。

二、新时代就业优先政策的阶段发展内涵

本文以党的十八大和全面建成小康社会两个时间段为重要节点，分析不同时期就业优先政策的发展内涵。总体分为以市场为导向的积极就业政策、以充分就业为目标的就业优先战略和高质量就业三个阶段。

（一）以市场调节为主的积极就业政策

党的十八大以来，我国明确提出积极就业政策，建立起“促进就业”的相关保障体系。然而，传统劳动力市场制度难以适应现代经济发展和结构调整的要求，导致劳动力市场制度和就业政策之间的矛盾加深［27］。城乡之间劳动力流动门槛依然存在，人口流动存在制度性障碍，地方性就业保护导致劳动力市场效率低下，存在弱势群体就业待遇不公平现象。因此，“实现更加充分的就业”，建立更加开放和包容的劳动力市场成为国家层面的宏观政策和新时期就业持续发展的制度保障。

为有效缓解失业问题，国家出台了一系列就业政策以促进企业持续发展和鼓励个体自谋职业。全国人大常委会劳动行政部门于2015年修订了《中华人民共和国就业促进法》，进一步完善和弥补了就业法制的不足。国务院于同年签发了《中国制造2035》，有效发挥了各地区各部门协同促进技术与市场融合、创新与产业对接的作用，增进了就业岗位供给。为深化人才发展体制改革，中共中央于2016年发布了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，要求在实施创新驱动发展战略背景下推动“大众创业、万众创新”，让创新性人才发挥创造活力，以市场导向的创新创业教育推动人才自主创业与灵活就业。对于失业人员和生活困难的家庭，人力资源和社会保障部于2017年修订的《失业保险条例（修订稿）》从实际出发促进了失业人员再就业，发挥了失业保险制度促进就业的功能。

在适应市场经济发展和经济体制改革的前提下，市场机制导向的积极就业政策通过扩大内需增加企业岗位供给，发挥劳动密集型产业吸纳劳动力就业的积极作用。城乡和地区间经济发展悬殊导致劳动者收入差距的异化，而市场化就业可以有效拉动经济增长，使更大范围内的劳动者可以共享改革发展成果。弱势就业群体的主要特征是数量多、人力资本较低，可以通过发展劳动力密集型产业的强大吸纳能力促使就业数量增加，在一定程度上起到反贫困的作用。因此，该阶段的就业优先政策主要侧重于促进低收入人群和农村劳动力等弱势群体的就业。

（二）以充分就业为目标的就业优先政策

2012年至2019年，我国城镇登记失业率从4.1%平稳降至3.6%，总体就业压力有所减轻。但失业总量的缓解并不能减少就业困难现象的存在，也不等于消除了就业市场的旧有矛盾［28］。在就业数量增加的情况下，单纯以效率优先产生了社会不公平问题［29］。随着供给侧结构性改革的深入，传统资源消耗大、环境污染重、技术含量低的企业面临重组，就业市场中出现大量结构性失业和摩擦性失业人群［30］，让广大劳动者有权利、有机会共享经济社会改革成果成为完善市场秩序、增进社会公平的重要实践内涵。

党和政府坚持以就业为导向，千方百计稳定和扩大就业。国家层面针对不同的就业群体颁布了一系列具有针对性的政策，以保证不同群体的充分就业。对于社会就业创业问题，国务院于2017年印发的《关于当前和今后一段时期就业创业工作的意见》和《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》推进了大众创业、万众创新的深入发展，为实施创新驱动战略培育新动能；对于高校毕业生就业创业促进计划和基层成长计划，人力资源和社会保障部于2019年发布的《关于高校毕业生就业创业工作的通知》稳定扩大了就业规模，健全了毕业生就业服务机制。在农民工就业创业、统筹城乡就业服务、保障农民工合法权益方面，人力资源和社会保障部于2020年印发了《人力资源社会保障部 国家发展改革委等十五部门关于做好当前农民工就业创业工作的意见》来促进农民增收致富。

在经济新常态下的充分就业即是在宏观经济政策上的“稳就业”。随着我国产业结构不断优化，机械化的普及使得社会对技术岗位的需求大量缩减，间接导致我国经济增速放缓。随着新型城镇化的不断推进，农村劳动力不断转化为城镇劳动力，就业技能与劳动力市场需求的不匹配导致个体在就业时存在无序流动、盲目择业的现象。虽然城镇中就业岗位和新增就业人员间的“供给—需求”错配在一定程度上推动了大量农业转移人口实现了就业，却难以实现就业质量的提升。该阶段就业优先政策主要以扩大就业岗位数量为主，以此实现社会经济的平稳运行。

（三）以高质量充分就业为导向的就业优先战略

进入新发展阶段，技术替代、产业转型、产能过剩等对就业的影响不容忽视［31-32］。数字经济时代下各类人工智能代替“人”的进程加快，相关行业部分从业人员被迫退出劳动力市场［33］。我国全面建成小康社会以来，人民对美好生活的向往达到新高度，民生事业更加重视改善人民生活品质、促进人的全面发展和社会全面进步。“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，就业优先政策在解决“就业难”问题的基础上更加注重以高质量就业驱动经济高质量发展。在发展中保障和改善民生是既定的公共政策目标，也是新发展阶段实现和助力就业优先政策的内在逻辑。

在2021年国务院印发的《“十四五”就业促进规划》的指导下，各级政府部门高度关注高质量就业。为推动中小企业高质量发展和构建双循环新发展格局，财务部和工业信息化部于2021年发布的《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》以技术进步推动就业结构、产业结构的变革，数字技术的进步带来产业数字化，第三产业份额得以持续提升。科技部为建设高质量就业服务平台发布了《关于开展“科技创业带动高质量就业行动”的通知》，以新经济催生新的就业形态，吸纳原有被技术替代而转岗的劳动者。为持续推进高技能人才的培养和人力资源的建设，人力资源与社会保障部等部门于2021年下发了《关于实施提升就业服务质量工程的通知》，使全国高技能人才队伍不断扩大，劳动者综合就业能力显著提升。通过实施就业服务质量工程提高基础公共就业服务的均等化水平，从而扩大就业服务功能覆盖面。

进入新时代以来，就业优先政策更多地融入宏观政策，并服务于整个社会经济的发展。以数量优先转向“数量—质量”互动的就业优先政策在扩大就业数量的同时促进了就业质量升级，对于满足人民群众对美好生活的需要、加快经济高质量发展具有重要意义。

三、新时代就业优先政策的经验总结

就业在我国经济发展中居于枢纽位置，就业是稳定之基、安民之举。我国就业政策始终以保障和改善民生为出发点，朝着民生幸福的宏伟目标迈进。在“就业优先”的指导下，政府采取了大量有效的行动或措施，积累了丰富的经验，对今后强化就业优先政策具有启发和借鉴意义。

（一）坚持以人民为中心的发展思想

以人民为中心、满足人民对美好生活的需要是中国共产党坚持就业在经济社会发展中处于优先地位的重要依据。就业是个人获得生活来源的基本途径，也是促进乡村振兴的重要方式。就业优先政策实施以来，以人民为中心的发展思想体现在就业的各个方面，社会充分就业人数明显增加，特别是农民工、高校毕业生等重点就业人群的需求得到了有效保障。就业优先政策在整合以往经验的过程中不断进行优化和改进，从更优惠及更广大人民群众的角度出台面向基本民生的政策。

针对我国在不同时期的侧重点，党中央结合我国劳动力供求关系新特点和就业新形势，突出体现以人民为中心的发展思想，不断优化和完善就业优先政策，有效应对新发展阶段我国就业面临的新问题。在践行以人民为中心思想的实践层面，兼顾劳动力市场和劳动保障制度，构建劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业三位一体的劳动力市场；同时推动基本公共服务均等化、完善劳动立法、保护劳动者就业权益。兼顾推进供给侧结构性改革与社会政策托底既完善了公共就业服务体系，丰富了就业服务内容，为劳动者提供了便捷高效的就业服务，又促进了社会保障制度和基本公共服务的公平性，保证劳动者在就业市场中的公平竞争。在经济社会转型时期，扩大社会保障制度覆盖面、完善劳动力市场的灵活性有利于发挥社会政策保护弱势群体的兜底功能，增强最广大劳动者的获得感。

（二）深化就业优先供给侧改革

就业问题不仅关乎经济发展，更是关乎整个社会的稳定。公共政策变迁存在制度变迁的外在过程和内在逻辑。随着社会主要矛盾的转变，就业优先政策呈现出渐进式改革特征，其侧重点遵循“就业数量—就业稳定—就业质量”的演进历程。在经济结构快速转型的背景下，就业优先政策成为见证中国经济增长和认识就业发展历程的独特视角，其内涵的变化也为保障和改善民生、促进就业稳定、维护社会秩序提供了有力保障。

在积极就业政策时期，相对具有优势的人口结构为经济增长提供了红利，市场配置的优越性促进了就业规模的扩大，竞争性劳动力市场创造出大量就业机会，社会中可供选择的就业岗位不断增加。但是，由于我国劳动力市场的结构性矛盾逐渐凸显，不同的部门和行业间的劳动力市场存在分割问题，灵活、安全、统一的劳动力市场亟需构建。进入新常态以来，稳就业不再狭隘地通过扩大就业岗位来实现就业人口的增加，供给侧结构性调整要求宏观经济政策重新审视稳就业的内涵，就业优先政策开始重点关注劳动者自身的需求。随着大数据、人工智能的快速变革，新技术、新模式对劳动者知识结构和学习能力提出了更高的要求，就业优先政策也重点关注劳动者素质的提升，高质量就业成为扩就业和稳就业的关键。在经济结构升级、科技进步和互联网大数据等新技术的影响下，就业优先政策顺应新时代发展的需要，吸纳了更多劳动力，减缓了经济发展给就业环境带来的冲击，增加了就业环境的稳定性，进而实现更充分和更高质量的就业。

（三）经济高质量与就业促进良性互动

经济增长和就业供给关系密切，但是，经济增长并不能完全代表就业的稳定增长。以发展促就业、稳经济的重点是稳就业。在产业数字化和智能化的大势下，深挖数字经济潜力，充分发挥其增加就业总量和稳定就业主体的作用，为新业态就业人群稳定就业岗位。在经济高速发展的同时处理好就业发展与就业结构的关系也成为就业优先政策迫切需要考虑的问题。就业优先政策置于宏观层面，需要与宏观经济目标相协调。就业优先政策运用劳动力市场信息，根据自然失业率和经济增长之间的关系确定未来调控的方向和力度。

经济发展水平影响就业人口的数量和质量。长期以来，以经济发展为中心的政策安排使得积极就业政策体现在对劳动力数量的注重上。市场配置劳动力资源，用人单位有较大的用人自由，就业优先政策主要特征为市场化。随着供给侧结构性改革和绿色发展战略带来劳动力市场的用人结构调整，经济发展速度放缓，经济新常态下更加强调“稳就业”。就业优先政策开始从劳动者需求出发，实施一系列适用于不同群体的具体措施。面对复杂的经济社会发展形势，赋予新时代实现经济高质量发展与就业优先相互促进的新内涵，加快重构产业布局，从而大力提升人力资本含量。

（四）政府引导和市场调节协同运行

劳动力资源的自由流动给不同产业、不同经济体和不同地区带来了更优的资源配置，供需双方的匹配度更加贴合。就业问题是发展中的问题，不能单靠政策来解决，市场会自发调节就业人口的配置问题。但市场调节需要政府创造出更加和谐的就业环境，因此，政府应明确约束机制、市场秩序和交易规则等引导机制。各级政府将促进就业作为社会和经济发展的主要任务，调控就业政策方针的具体落实：大力发展实体经济，统筹经济发展和稳定，切实保护劳动者利益，推行电子政府，增强就业政策的透明度和可及性；完善公共就业服务体系与失业保险、职业培训工作的衔接；发展非正式就业组织，使非正式就业者享有与正规就业者同等的工资和社会保障待遇。

就业优先政策与市场调节相协调，一方面，扩大就业成为经济发展的优先任务，稳就业是经济合理运行的最低限；另一方面，将就业优先政策与稳增长、促改革相协调，实现多渠道扩大就业岗位。党的二十大报告指出，要把发展经济的重要着力点放在实体经济上，以高质量新型信息基础筑牢“数字生活需求”。就业工作也做出了一系列创新实践，譬如，新一代信息技术加速推动数字经济的变革浪潮，数字职业横跨国民经济的各个领域，已成为我国数字经济的重要主体；创新驱动战略下产生的新产业、新业态和新商业模式也在改变着就业观念。市场经济发展不能代替政府政策目标，政府政策实施也不能脱离市场调节。就业优先政策是一项系统工程，不能一蹴而就，必须发挥好市场和政府的协同作用，市场调节和政府引导相结合是就业优先政策顺利推进的一条重要的成功经验。

（五）以控制失业率为政策切入点

2021年公布的《“十四五”就业促进规划》明确了五年就业目标是实现城镇新增就业5 500万人以上，城镇调查失业率控制在5.5%以内；2022年政府工作报告再次强调城镇调查失业率全年控制在5.5%以内。目前，我国经济发展周期性下行压力与结构转型因素交织，长期积累的深层次就业问题逐渐显性化；劳动年龄人口规模逐渐下降，劳动力供给结构转变；供给侧结构性改革导致产能过剩，从业人员就业安置压力大；技术进步和产业升级造成大量就业岗位消失；大学扩招政策带来大量新增毕业生，供给结构与需求升级之间的矛盾开始显露。

就业优先政策在保持经济增长的同时为结构性改革创造空间。由于技能水平低、市场竞争力弱等原因，下岗失业人员、特别是再就业群体就业难度大，帮扶就业困难群体成为关系民生底线的重要任务。通过健全就业援助制度、提供免费培训服务等措施加大对劳动者的就业帮扶和权益保护，以保证困难群体就业增收。我国政策由保障基本生活逐步向稳定就业、提高就业质量方向演进，采取了一系列富有成效的措施，以精准的方式稳定就业基本盘：在应对劳动力供给和需求之间的结构性不匹配问题上，通过推进高等教育结构性调整，构建起产教融合、校企合作的技术技能型人才培养体系。在经济社会发展的大背景下做好就业优先政策的整体设计，从而形成经济增长和就业扩大的良性和谐运行格局。

四、新时代就业优先的政策取向

为实现现阶段高质量充分就业、促进中国劳动力就业量和质的协调发展、体现就业政策的时代内涵需要从继续强化就业优先政策、提高劳动者素质、发展数字经济、开展就业质量监测、提升公共就业服务能力和保障劳动者权益等六个方面提出政策建议。

（一）继续坚持强化就业优先政策

2022年的《政府工作报告》31次提到“就业”，坚持就业优先、扩大就业容量和质量、让全体人民共享经济社会发展成果成为未来政府工作的重要任务。在经济新常态和人口老龄化的共同影响下，就业市场竞争加剧、职工失业风险增加、劳动力供给和市场需求不匹配等新问题出现，我国就业形势发生了新变化。发挥就业优先政策的优势、实现稳定和扩大就业必须充分发挥人力资源配置的优越性，培育和挖掘新的经济增长点，激发企业创新活力，同时强化政府的宏观引导作用，明确政府责任，以就业优先政策为基准消除就业市场中的壁垒和歧视。

就业优先政策未来应从以下两个方面进行优化：一是在大数据和信息化快速发展的时代背景下，经济增长对就业的拉动效应有所减弱，因此更应该发挥高质量发展对高水平就业的推动作用，以小微企业作为着力点，支持小微企业盈利创收；二是鼓励创新创业，进一步通过税收优惠、创业补贴和金融支持对“双创”工作提供支持，加快对就业创业平台的构建，打造“互联网+”产业新格局，完善就业创业服务体系。

（二）加大对高质量就业培训的投入

欧盟组织早在20世纪末就将职业培训作为就业战略的四大支柱目标之一［34］，认为在职培训、就业培训和工作实习等技能提升措施不仅能提高中长期失业者的就业能力还能降低学生的辍学率，有利于政府与企业、社会形成一种和谐的伙伴关系［35］。然而，企业用工短期化、劳动者技术含量低、就业整体稳定性较差等问题在我国依然存在。现阶段我国就业优先政策应以培养高质量的急需人才、规范技能培训水平和标准为发展方向，以高质量培训为抓手缓解就业和招工之间的结构性矛盾，加快职业教育，培养更多技能型人才。

高质量发展体现了人民群众对高素质工作的向往和追求。加强高质量技能培训应重点解决技术人才自身的发展问题：一要整合教育、经济、文化等方面的资源，推动公办、民办职业技能院校的建设，壮大应用型、技能型人才队伍；二要合理调整技能培训结构，开设适应行业发展需求的技能专业，提高技能培训的针对性；三是响应乡村振兴战略，以地区优势产业为依托，培育本地技能品牌；四是健全长期可持续保障机制，打造与经济高质量发展目标相适应的高质量培训以及高水平技能人才队伍。

（三）发展数字经济，开辟就业新空间

数字经济日益成为经济活动中最活跃的领域，在拉动投资、创造就业等方面发挥着重要作用［36］。数字经济通过影响市场规模、组合生产要素等手段培育更多的就业机会，也会通过信息的交互丰富就业创业资源。一方面，数字经济的发展激发了市场主体的多样需求，使供需双方信息流更新加快，成为拉动就业的初始阶段；另一方面，数字经济给就业者带来发展空间，优化产品交易，为就业活动提供后台支持，而就业活动的增强将进一步推动经济高质量发展。

数字经济发展加速了数字产业化和产业数字化转型，同时也带动了就业结构的升级，就业优先政策的发展重点也正在转向对高质量就业的追求。在政策执行主体方面，数字经济催生的新产业、新业态和新商业模式与就业优先政策中的高质量发展相契合。在政策设计上，应进一步加大数字就业优先的实施力度，完善减税降费、创业补贴等优惠政策，提升第三产业吸收劳动者就业的能力。就业优先政策应针对数字经济发展衍生的新就业形态积极探索与其相对应的就业服务保障体系，研究平台法律法规责任，在鼓励数字经济发展的同时保护劳动者的合法权益。

（四）开展就业质量监测工作

高质量就业水平的衡量不只是就业数量的简单叠加，还与多重因素相关。就业质量包括就业环境、就业服务、就业计划和工作安全等宏观层面的内容，也包括员工工作稳定性、工作时间、劳动收入和职业生涯发展等微观层面的内容。高质量就业依托于科学的劳动力市场和健全的就业监督体系，就业质量的提高首先要对不同领域的就业水平进行科学、有效的评价。对中国实际的就业质量状况进行科学的度量有利于找到针对性的改进方法，根据我国经济和社会发展的阶段性特征，对就业质量进行评估，特别是在就业质量明显较低的领域和群体中进行阶段性的评价和比对，有利于制订适应新时代的就业政策。

目前，在政府工作报告中降低城镇失业率已经成为社会发展的预期性目标之一。应针对不同群体、不同区域的就业分布和就业规模持续健全劳动力市场预警体系，加强就业形势研判。确定以就业质量内容为主要评价指标，以就业质量方面存在的主要矛盾为基本依据，合理分配就业质量要素的权重，解决重点问题，从而全面提升整个社会的就业质量。此外，动态监控职工人数相对较少的地区和行业、密切关注地区间经济结构和产业结构的变化、构建科学合理的评价指标体系等措施有利于为实现充分和更高质量就业提供决策基础。

（五）提升公共就业服务能力

提升公共就业服务能力兼具扩充就业总量和提高就业质量的双重目的。就业服务能力建设是覆盖全民、贯穿就业全程、辐射全社会的有效措施。目前进一步加强就业形势的监测力度、完善对不同就业群体的失业监测体系、制订失业风险上升防控预案、加快建立健全失业风险防控和应急处置机制、建设全国统一的就业信息系统成为亟需完成的任务。政府在促进就业信息共享的基础上实施就业质量提升工程，培养基层公共服务机构人才为开展多种类型的“人岗相符”的供需对接服务。

就业服务体系需要多元化主体的参与。支持民办非营利机构介入，形成贯穿全社会、覆盖全体人民的公共就业服务供给。提升公共服务水平、强化执法维权、加强基层民众的人文关怀使劳动者工作安心、生活舒心。构建政府和社会、管理和服务、统一和分级的公共就业创业服务机制，利用“互联网+就业创业”网络平台完善就业信息发布机制，建立健全政府购买机制，鼓励和支持社会组织积极参与公共就业服务。统筹城乡发展，重视基层公共就业服务平台建设，加强相关政策的宣传。区域协调发展战略的重点在于解决我国劳动力市场中存在的发展不平衡、不充分问题，推动区域经济高质量发展，开发不同地区的资源优势、人才优势、区位优势和制度优势，优化区域产业发展结构，统筹区域间人力资源配置服务，实现公共资源配置能力的提升。

（六）强化新就业形态人员的权益保障

劳动关系的和谐对就业质量的提高起着重要作用。以往经济模式中低劳动力成本的竞争优势致使劳资关系恶化，劳动争议案件多是由侵害劳动者权益引发，而依托网络平台兴起的新就业形态从业人员越来越看重自身权益的保障。不同于传统劳动模式，新就业形态劳动用工的去雇主化和劳动关系的灵活化给现有的劳动法律体系带来很大挑战。加快构建与高质量发展相适应的劳动关系和社会保障体系以保障劳动者权益成为平衡劳动与资本、技术的重要条件。要从国家层面支持新业态、新模式的健康发展，根据新就业形态发展的特点和趋势要求，打破传统业态管理工作的模式化，探索差异化管理工作新机制，合理提供便捷社会保障服务；加快培育新就业、新经济和新业态，发展共享经济、平台经济和数字经济，拓宽劳动者的职业选择空间以促进劳动力市场的资源优化。

新业态存在工作环境复杂、工伤高发、工伤保障不足和劳动关系不明确等问题，应将各类灵活就业人员纳入社会保险覆盖范围，打破新业态就业人员参保壁垒；完善劳动法律体系，扩大劳动保障范围，健全劳动争议处理机制，维护就业市场主体的尊严，为新就业形态从业人员维护合法权益提供保障；完善农村和城市、省与省之间的社会保障制度衔接，提高养老保险和医疗保险的统筹层次，保障劳动者在就业流动中的权益“不受损”，生活质量“不打折”；顺应数字经济发展，满足企业发展和职工职业生涯的发展需求，实现企业与员工的双赢。

［责任编辑：杨氡］

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The Experience and Future Orientation of Strengthening the Priority Policy for Employment in the New Era

ZHOU De-shui，ZHANG Qing-qing

（School of Finance and Administration ，Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China）

Abstract：The priority policy for employment is the concrete combination of the active employment policy with the priority strategy for employment in the new era， and it is also an important measure to promote high-quality economic development. Since the new era， China has systematically and comprehensively adjusted and optimized the priority policy for employment from many aspects such as promoting active employment， achieving full employment， and promoting high-quality employment， so as to achieve an increase in the number of jobs and a stable job market. It proves the correctness of useful experiences such as adhering to the people-centered development concept， deepening the supply-side reform of employment priority services， promoting high-quality economic development and benign interaction through employment， and adhering to the coordinated operation of government guidance and market regulation. Based on the development goal of promoting high-quality and full employment， the authors suggest that we should continue to strengthen the employment priority policy， increase investment in high-quality employment training， develop the digital economy to open up new employment space， and carry out employment quality monitoring to help promote the implementation of the employment priority strategy and consolidate the basic level of people's livelihood security for employment.

Key words： new era; priority policy for employment ; high-quality full employment; experience of change; future orientation