深圳与周边城市跨界合作发展平台的多维价值研判与综合规划策略

李启军 郭磊贤

摘要：综合规划的规划编制技术与工作方法在前海深港现代服务业合作区最早得到创新应用，显示出这一规划编制范式对于大型合作发展平台地区的适应性。近年来，随着粤港澳大湾区上升为重大国家战略，一系列新兴的跨界合作发展平台在区域中涌现，但这些合作发展平台在目标设定、发展思路、产业策划、空间设计等方面趋于同质，不利于充分发挥各个合作平台在不同维度上的多元特点。为此，本文通过“空间观察”的视角和方法，对大湾区尤其是深圳都市圈范围内各个主要合作发展平台的发展状况进行分析判断，从土地、交通、成本等维度综合评估价值潜力，据此为各个合作平台的综合规划提供前置判断，并以东莞临深新一代电子信息产业基地、深汕特别合作区两个平台的规划项目为例，阐释多维价值研判的引入对于合作发展平台综合规划策略及工作流的积极影响。

关键词：粤港澳大湾区；深圳都市圈；跨界地区；合作发展平台；空间观察；综合规划

1 引言

2010年至2013年，深圳市城市规划设计研究院（以下简称“深规院”）在前海深港现代服务业合作区的规划建设咨询工作中，创立了综合规划的规划组织与编制工作方式，用于应对类似前海这样具有高度政策驱动特征、以产业合作为导向、直接面向建设实施的规划。综合规划的技术目标在于明确共识，统筹协作，在短时间内提供涵盖产业、经济、土地、工程等内容的综合性方案，协调各专業的规划目标和工作重点，以综合手段系统解决城市发展中的各类问题[1]。

自前海以后，随着深圳等城市的产业创新与转型发展以及粤港澳大湾区国家战略的设立与演进，域内城市尤其是深圳和周边城市之间共同设立了十余个重大合作发展平台或产业合作区，多个产业合作平台上升为国家战略、省市重大项目[2]，前海自身也从15平方公里扩展至120平方公里。鉴于与前海合作区相似的建构逻辑与运作方式，这些新兴合作平台普遍采取了综合规划（如深汕特别合作区）、总设计师制（如东莞滨海湾新区、河套深港科技创新合作区）等特定的规划编制与规划统筹方式，以及通过高规格的规划设计竞赛或国际咨询（如横琴粤澳深度合作区、广州南沙粤港澳全面合作示范区）来获得关注度，寻求最优质的规划设计方案。已有文献认为，除了前海合作区之外[3]，综合规划的理念、思路和方法无论在粤港澳大湾区内的合作平台还是在位于广东省外的大湾区核心城市与外省市共同设立的产业合作区都得到了不同程度的延续和扩展，具有适应性[4-7]。

然而，在过度追求高等级定位、高端产业、高品质空间的总体氛围之下，大湾区中的各个合作平台也在一定程度上出现发展目标、发展思路、产业功能、空间设计趋于同质的局面。此类情形显著干扰了综合规划的目标层和共识层，并影响到规划实施等后续环节的投入效果。事实上，这些合作发展平台地处不同城市，拥有不同的发展条件，本应该具备不同的发展目标、发展路径和建设模式。这些新形势为综合规划提出了新的命题，即如何通过相对精准的价值评估，有针对性地建立对不同合作平台发展定位与发展思路的差异性共识，进而明确各个合作平台从规划到实施的工作流，推动良性竞合与协同发展。为此，本文通过“空间观察（spatial observation）”的视角和方法[8]，对深圳与周边城市跨界合作发展平台的发展状况、联系情况进行分析判断，从土地、交通、成本等维度综合评估的价值潜力，据此为各个合作发展平台的综合规划提供前置判断。

2 深圳与周边城市跨界合作发展平台基本发展态势

在政策指引和市场驱动的双重作用下，深圳与周边城市的跨界合作发展平台多在周边城市与深圳空间距离最近的行政辖区内分布。目前，深圳与周边城市的跨界合作发展平台总面积超过5000平方公里（约合2.5个深圳行政辖区面积）。它们不仅是周边城市链接深圳的中介地区，也是各城市对接粤港澳大湾区发展战略、汇聚区域要素、提升城市区域竞争力的重大平台（表1）。

在这些合作平台中，有些是深圳为疏解自身资源环境约束合作设立，在资源配置方面占据主导作用的产业合作区（如深汕特别合作区），有些是周边城市为吸纳深圳外溢的资源要素而主动建立的合作平台（如深江产业园），有些是周边城市借助深圳在产业、科创等方面已 经积累的势能，与深方“共舞” 的发展空间（如深莞深度融合发展示范区），有些则是在原有新城新区基础上，进一步响应粤港澳大湾区战略而衍生的合作平台（如广州南沙粤港澳全面合作示范区）。无论初衷如何，在当前的发展态势下，它们都共同肩负着一体化制度创新试验、产业高质量发展、高水平对外开放合作以及建设城市新中心、新标杆的区域使命。

3 基于“开发潜力-可达性-发展成本”关系的合作发展平台价值研判

不同合作平台地处大湾区不同城市、不同位置，所具备的基础条件、所处发展阶段差异较大。研究从土地开发潜力、交通可达性与发展成本三个角度展开分析研判，空间范围以跨界合作发展平台 对应《粤港澳大湾区城市群空间治理标准单元划分指引（T/GDC97-2021）》中的 III级单元（镇街层级）为界[9]。

3.1  土地开发潜力：珠江口西岸合作平台及香港北部都会区土地开发潜力较大

以合作发展平台所在III级单元总面积减去生态保护红线和永久基本农田保护红线划定面积后的剩余面积中建设用地面积比重来表征合作平台的现状开发强度（图2、图3）。分析结果表明，深莞深度融合发展示范区、顺深产业城的现状开发强度已经比较高，待开发土地比例十分有限，这些合作平台的开发潜力需要配合存量建设用地的更新改造而实现。各合作平台中，开发强度最低值出现在深汕特别合作区，在深汕为深圳长期托管、成为深圳第“10+1”个区的体制机制下，深汕特别合作区为深圳非核心功能疏解和耗地型产业功能的发展提供出路。此外，深中深度合作示范区和香港北部都会区也有较大的土地开发潜力。深中通道以及罗湖、皇岗口岸的改造进一步提升两地对于深圳的可达性，为两区与深圳的融合发展创造了良好的前提条件。

3.2  交通可达性：重大交通设施建设对合作平台对深圳交通可达性的改善效用各异

考虑以深圳作为合作发展平台建设发展的动力源城市，以深圳福田中心、前海中心为出发点，纳入已规划建设的道路、轨道、铁路（包括新近开通但尚未纳入各类公开数据库的赣深铁路以及尚未开通的深中通道、深珠通道、深汕铁路、深茂铁路），评估各个合作发展平台相对深圳的可达性，并对比现状可达性和规划后的可达性（图4、图5）。结果表明，交通设施建设对珠江西岸合作发展平台可达性的提升预期作用最大。深中通道、深茂铁路以及远期深珠通道等跨珠江口通道的建设将显著改善珠江西岸合作发展平台的区位条件，重塑区域空间格局。其中深中深度合作示范区、深珠合作示范区尤其受益，广州南沙次之。未来，珠江口东西两岸的联系紧密度将大有提升，合作强化的可预期性较强。然而，空间距离与深圳市区最短的香港北部都会区、深莞深度融合发展示范区已经难以通过新一轮的交通基础设施建设实现更高的可达性，但将持续享有距离深圳城市中心1小时交通联系范围内的时空优势。对此类近距离合作平台而言，通过深港“一地两检”、深莞城际轨道线衔接等方式，谋求在政策制度层面城市跨边界协同的突破，从而疏通交通堵点，提升跨行政区域联系效率，对提高合作紧密度更显重要。

另外，深汕高铁、城际同样将显著改善深汕特别合作区对于深圳的交通可达性，但两地间的交通时间仍然无法通过快速轨道交通联系达到相对紧密的1.5小时以内水平。客观上，对于深圳主城而言，深汕特别合作区仍然是一个远距的合作空间，需在规划发展中保持产业和公共服务体系的相对独立性。

3.3  发展成本：深圳与位于其东、西两侧城市合作发展平台的发展成本相对较低

房价是表征发展成本的一个维度，但可相对有效地比较不同地区的总体发展成本。以二手住宅均价作为表征空间发展成本的可比较参数，纳入香港北部都会区共同测算（按人民币计价），则各临深合作区的房价分布呈现以深圳南、北两侧（东莞临深、广州南沙中部地区、顺德容桂、香港北部都会区、珠海唐家湾）较高，东、西两侧（中山翠亨、广州南沙南部地区、惠州大亚湾、深汕特别合作区）较低的特点（图6）。

在相对高成本的合作平台中，香港北部都会区、广州南沙、深珠合作区的高成本主要因所在城市自身的房价水平较高所致，而东莞临深片区的相对高成本则更多受其毗邻深圳优越的空间区位和高可达性的影响。这些高成本发展平台与深圳的合作更依赖产业链条的协同，适宜面向对成本敏感度较低、负担能力较强的产业和人群，在产业附加值水平相当的基础上进行。位于惠州、中山等地的合作平台现阶段受交通区位所限，成本相对较低。但随着珠江口跨江通道以及深圳东向通道的建设和投入使用，对成本敏感度较高的产业和人群会加速向深圳东西两翼的低成本“洼地”转移，从而促使其回归价值中性。

4  各类合作发展平台发展路径与规划策略

从土地开发潜力、规划交通可达性、发展成本三个条件维度出发，结合数据分析结果，对各合作发展平台进行半定性、半定量的条件评估后，绘入以开发潜力、规划可达性、发展成本为维度的三维坐标中（图7）。其中，土地开发潜力影响各合作发展平台的开发策略，交通可达性塑造深圳与各合作发展平台之间的经济联系，而发展成本则左右着各平台可承接的产业功能和环节。 基于三个维度的评估结果，各合作平台样本可被划分为以下五种类型，其条件特征直接影响着合作平台综合规划目标的制定和发展路径的选择：

4.1 “高开发潜力-高交通可达-高发展成本”类平台

以香港北部都会区以及深莞深度融合发展示范区中的东莞松山湖片区以及深珠合作区为代表，以北部都会区中的河套深港科技合作区最为典型。基于较高的开发潜力与交通可达性，此类合作平台最易与深圳中心城区建立紧密的经济关系，有潜力在生产性服务业、科技创新领域构建起承担区域职能的节点。且因开发潜力较高，此类平台倾向于通过“新城新区”开发的方式进行城市建设，若土地征收成本可控、一级开发得当，将为地方政府带来可观的土地开发收益，但容易产生城市经济“房地产化”、“虚拟化”的风险。尤其对于香港北部都会区而言，必须高度重视调控房地产在片区开发中的角色，以达成实体经济发展和香港“再工业化”的预期目标。为此，合作平台管理主体需注重产业培育与招商引资的精准性，对成本敏感性战略产业进行定向投放。

4.2“高开发潜力-高交通可达-低发展成本”类平台

以深中合作示范区、广州南沙（尤其是南沙南部地区）为代表，一旦其规划交通可达性得到兑现，将能够在短期内发挥极大的土地、区位和综合成本优势，成为大湾区内最具发展潜力的空间之一。与前一类合作平台的模式情形相比，此类合作空间的综合要素成本仍然比较低，适宜成片承接深圳产业外溢，但也因此具有房地产投资门槛比较低等特点。为此，规划上应注重生产、生活空间的整合与协调配置，提高土地使用的集约节约水平和对不同类型产业的空间适应性；用好高交通可达的优势条件，同时综合利用土地投放、政策调控、价格调解等多种手段进行市场预期和需求管理，尽可能维持相对低要素成本的优势，为高新技术企业和相对低成本的創新创业活动提供空间。

4.3 “高开发潜力-低交通可达-低发展成本”类平台

以深汕特别合作区、惠州大亚湾为代表。根据可达性模型评估，未来城际铁路等规划基础设施的贯通能够缩短深汕合作区与深圳的时空距离，但无法改变深汕在各合作平台中的相对较低的可达性地位。因此，此类相对远距的合作平台较适宜承载空间竞租能力低于深圳地租水平、功能运行相对独立的产业环节（如能源石化、电子信息设备组装、汽车组装、数据设施、环保处理等）。规划设计应注重契合大型产业项目导入及配套设施建设，构建完整的产业社区，提升城市活力与归属感。

4.4 “低开发潜力-高交通可达-高发展成本”类平台

以深莞深度融合发展示范区中的东莞滨海湾、东莞东南临深地区为代表。在多年来市场自发形成的“贴边发展”态势作用下，这些地区的土地资源已消耗殆尽，与深圳一样面临空间资源紧约束的情况，同时要素成本快速上升，發展成本较高，但是空间使用效率距离高质量发展水平仍然有很大的提升空间，需要持续推进产业、空间同步升级。为此，规划上需要建立成本可控的存量空间更新机制，推动低效产业空间“腾龙换鸟”，促进深圳核心产业的支撑环节更好落地。另一方面也需要通过精细化的土地整备梳理潜在增量空间，为土地再开发的收益平衡提供“砝码”。

4.5 “低开发潜力-低交通可达-低发展成本”类平台

以佛山顺德顺深产业城为代表，在交通可达性难以改善、可利用土地有限的条件下，又具备一定的发展成本优势。对于此类合作平台，应尊重当地现有的产业类型与生态，寻求相对精准的产业资源链接，点状激活现有产业园区中的部分企业与用地，逐步带动合作平台提升规模和竞争力。

5  典型合作发展平台综合规划案例

基于对各湾区跨界合作发展平台多维度的特征分析、综合评估和价值研判，得以为特定的合作平台定制适配其特点和潜力方向的空间发展和产业成长路径。本文将以深莞深度融合发展示范区中的临深新一代电子信息产业基地专项规划和深汕特别合作区总体规划为例，阐释多维价值研判对合作发展平台综合规划策略制定的影响。5.1东莞临深新一代电子信息产业基地

东莞临深新一代电子信息产业基地位于东莞塘厦镇，属于“低开发潜力-高交通可达-高发展成本”类跨界合作发展平台的典型代表。产业基地分为科苑城信息产业园、凤凰岗、林村三大片区。其中科苑城信息产业园拥有近20年的电子信息产业基础，近年来因同时享有临深区位条件和东莞本土生产配套优势，成为深圳电子信息企业外迁、扩大再生产以及进行产业配套的重要基地之一。该产业基地是珠江口东岸以深圳为中心的世界级电子信息产业集群中的节点之一，与深圳形成了密切的产业联系。如何理顺产业链层面的合作关系，在巧妙控制发展成本的情况下整合统筹现有空间资源，是确立其目标定位、规划其迭代路线的关键。

为突出其优势和特色，产业基地专项规划精准寻找产业链条的高效益细分领域，选择面向可穿戴设备、智能网联汽车等电子信息产业的新兴赛道，聚焦电子产品高议价环节，形成电子信息产业上游设备、材料、高端组件方面的综合能力。结合科苑城产业园在土地整备后拥有近期连片待开发土地方面的优势与增量空间资源劣势，找到产业与空间的平衡点，侧重在研发制造、技术研发应用等环节发力，构建以“研发+试生产”为核心、总部与量产为支撑的产业体系，使之成为深圳科技成果转化基地，融入区域产业梯度化空间格局。

在空间资源的规划统筹上，策略提出要存量与增量空间共同发力，兼顾不同类型和阶段的产业需求，提供多样性空间供给。空间体系方面，规划方案提出积极发展跨深莞两市的交通体系，形成在局部区域的高可达性；构建嵌入深圳中轴线山水格局，融入深圳生态空间网络的城绿格局（图8）。在具体的空间产品供给方面，结合“研发+试生产”活动对产业空间和楼宇形态的需求，利用整备后的增量用地在近期启动以研发、制造功能为主的子片区，同时借助村级工业园更新改造项目，引进布局传统制造业转型升级项目。面向中小企业集群的“共性技术”需要，沿科苑大道打造科研创新服务超线，利用裙楼空间为周边产业提供通用、共享的研发平台、创新平台与应用示范场景（图9）。

5.2深汕特别合作区

深汕特别合作区位于汕尾市西部，是“高开发潜力-低交通可达-低发展成本”类合作平台的典型代表，与深圳周边交通可达性高但发展成本同样高企的合作空间形成互补关系。对于空间资源紧缺且昂贵的深圳主城而言，深汕特别合作区的核心价值在于可以采取相对低成本的方式获得较为充足的开发空间，交通可达性的改善和针对“远距空间”的资源导入方式成为此地综合规划研究的重点。

在交通方面，规划策略着重推动交通互联互通，尽可能提升深汕特别合作区与深圳的联系度和可达性（图10）。通过铁路和城际线构筑的轨道系统，以及若干条高速路、快速路和主干路形成的道路网络，西接惠州、东联汕尾，与深圳快速联通。此外，规划推动深汕与惠州、汕尾的海上客运联系，协调红海湾、大亚湾区域岸带及海域利用，打造粤东最大综合港湾，提升其海洋交通运输能力。

产业方面，针对合作区可开发土地资源较充足且成本较低，而地处远距区位、交通基础设施建设对可达性提升作用有限的特点，规划主张围绕耗地型、难上楼制造业承接深圳产业集体疏解，构建相对独立而完整的产业链。在制造业、旅游、能源等领域联动惠东，在综合服务和先进制造板块分别与汕尾主城区、汕尾高新区形成合力，形成以深汕特别合作区为中心的区域产业协作网络。在空间规划方面，则需完善空间供给与产业需求的有效匹配，一方面协调生产-生活-生态空间格局，提供相对充足的基建和公服资源，改善其设施配套水平和服务能力，从而吸引深圳企业和资本的进驻；另一方面在用地规划层面保障大型工业合作项目的落地，为当地提供就业机会，吸引周边劳动力（图11）。在规划引导下，深汕比亚迪汽车工业园、深汕高中园等耗地型项目已在深汕合作区陆续落地。

6  结语：“空间观察”先行，优化综合规划工作流

脱胎于深圳与周边城市合作发展平台规划的“综合规划”本质上是一种服务快速规划建设目标，在短时间内调动多专业多部门、共同编制一本规划的集体行动，较一般的规划工作流相比涉及更大规模、更高强度的专业知识与人力资源使用和集成。在粤港澳大湾区各类合作发展平台大规模涌现的今天，适合每个合作平台地区发展的功能区段已经相对狭小。为此，合作平台地区的综合规划编制尤其应注重通过在更大范围以及战略层面的价值研判，来明确科学合理的发展目标和定位，并引导形成契合各合作平台特点的土地开发、产业引导及设施配置策略。

本文通过对深圳及周边地区十余个合作发展平台在空间开发潜力、交通可达性、发展成本等维度的条件评估，初步区分了各个合作平台的发展条件特征画像，归纳了不同类型合作平台适宜采取的发展思路与规划策略。这一改进后的综合规划工作流有助于快速识别和判断合作平台的发展和规划重点问题，并在规划中给予有针对性的研究和答案。当然，合作发展平台的条件评估维度不仅限于本文提出的三种，在大数据时代足以通过更多维度分析方法来丰富和深化前置于综合规划的“空间观察”环节的工作内涵，从而在新的发展条件和发展阶段下进一步提升综合规划的科学性。

（郭晓芳、严泽幸、于敏、戴雅婷、任杰、刘全景、雷祎、曾彬铖等参与或协助了部分研究分析工作，在此致谢）

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