粤港澳大湾区发展从设想走向实践

肖建成

（广东女子职业技术学院 广州 511450）

摘要：以东京、纽约、旧金山为代表，湾区经济已成为全球经济发展的重要增长极，规模效应下创新经济兴盛。自2003年以来，粤港澳合作阶梯式迈进。这里逾6600万的居民，用中国1%的土地创造了全国12%的G D P。今年起，粤港澳大湾区上升为国家战略，接力珠三角地方规划。三地协同发展将形成对外开放新高地，亦将成为中国经济转型发展的重要引擎。

关键词：粤港澳大湾区；发展；实践。

一、从经贸合作到城市群规划

2008年底，国家发改委发布《珠江三角洲改革发展规划纲要（2008-2020）》中，就将珠三角9城与港澳的紧密合作纳入规划。这份文件设定的目标是，到2020年，形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。为落实此纲要要求，2009年2月，粤港澳三方在香港联合举行“第一次共同推进实施《珠三角地区改革发展规划纲要》联络协调会议”，明确提出，粤港澳三地政府联合开展《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》。

2015年3月底，国家发改委等发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。“粤港澳大湾区”首次被明确提出：“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。2015年11月的广东省委十一届五次全会上，广东省十三五规划建议发布。规划提出：创新粤港澳合作机制，打造粤港澳大湾区，形成最具发展空间和增长潜力的世界级经济区域。

2016年3月，国家十三五规划纲要出炉。在深化内地与港澳合作一节里，提出：支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。

同月，国务院发布《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。其中要求：优化区域经济发展格局，充分发挥广州、深圳在管理创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面的辐射带动和示范作用，携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群。构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江-西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。

在2016年4月正式发布的广东省“十三五”规划中，“粤港澳大湾区”被多次提及。第十章“促进深度融合形成粤港澳台合作新局面”中，第一节标题即为“打造粤港澳大湾区”。随后，用近千字的篇幅论述建设世界级城市群、推进粤港澳跨境基础设施对接，加强粤港澳科技创新合作三方面的内容。其后的两节内容，分别从推进粤港澳服务贸易自由化、共建粤港澳优质生活圈的角度继续部署粤港澳合作发展工作。 2016年12月，珠三角湾区城市群规划的编制被提上日程，国家发改委下发《关于加快城市群规划编制工作的通知》，珠三角湾区被列为“跨省级行政区域城市群”。

2017年1月，广东省两会《政府工作报告》提出：携手港澳推进珠三角世界级城市群和粤港澳大湾区建设。2017年3月，全国两会。总理作政府工作报告，“粤港澳大湾区”在论述港澳问题时被正式提出，并被细化至“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。至此，粤港澳大湾区被纳入中央顶层设计。

二、大湾区时代来临 硬软件均需升级

虽说“粤港澳大湾区”在最近两年才“热”起来，但CEPA的成果一直在延续。特别是随着几个补充协议的签订，至2014年底，广东省率先与港澳基本实现服务贸易自由化，2016年，内地全境与香港、澳门均基本实现服务贸易自由化。

而粤港澳连通、合作的许多基础工作，也已进行多年。其中，交通工程成效最显著。十几年来，从珠江口东岸去往珠江西岸，陆路交通除了绕行广州市区，只能走虎门大桥这个“华山一条路”。时至今日，连通珠江口东西岸的几项大手笔路桥工程已在建或即将开工，交通“硬件”上的提升或将成为粤港澳大湾区收到的第一份大礼。

像开建8年、横贯珠江口东西岸的“超级工程”港珠澳大桥，目前已进入最后的冲刺阶段，年底前将具备通车条件；承担着缓解虎门大桥拥堵重任的虎门二桥项目也进展顺利，最快将于2019年建成通车；争议多年的深中通道也将于今年全面开工建设岛、隧主体工程。

“硬件”之外，多方合作机制、改革权限等“软件”需求，也迫在眉睫。呼声最高的是粤港澳高层沟通机制，即一年一度的“粤港合作联席会议”“粤澳合作联席会议”。这两个联席会议，分别从1998年、2003年开始运行，由粤港、粤澳两地行政首长共同主持，进行贸易、经济、基建、运输、道路、海关旅客等事务的协调，其下会根据项目需要设专责小组。如港珠澳大桥、广珠轨道交通等基础设施项目，都是在这个机制下进行的协调运作。像2008年，珠海、澳门就在粤澳合作联席会议框架下成立了珠澳合作专责小组，迎接港珠澳大桥时代的到来，并探讨协调横琴开发、珠港机场合作等。

联席会议协调的也不光是大项目，合作事项还遍及各种领域。例如，2014年的粤港联席会议确定的重点工作任务就有100项，2016年粤港联席会议上，单是签署的合作协议或合作意向书就有9份，涉及到自贸区建设、医疗、环保、食品安全、旅游、海事，以及“一带一路”建设等多个方面。

粤港澳大湾区规划升级后，对协调机制、改革权限的更高层需求被提出。广东省发改委主任何宁卡在今年“两会”上即针对此点提出建议：在国家层面研究建立粤港澳大湾区建设协调机制，统筹研究解决粤港澳大湾区合作发展重大问题，协调落实重大合作事项。

三、“一国两制”下的全面合作实践

国家规划建设粤港澳大湾区城市群，标志着继京津冀、长江经济带之后，粤港澳大湾区正式成为又一个国家战略。三地中，京津冀一体化重“疏通”，政治属性更浓。长江经济带重“保护、转型、城镇化”，而粤港澳大湾区重“对外开放”。

无论外界如何解读分析，毋庸置疑的是，粤港澳大湾区时代的来临，意味着粤港澳区域合作，进入了深化升级阶段。向世界级湾区的对标，也意味着粤港澳区域合作面临更大的挑战。

粤港澳大湾区城市群覆盖了广东省9座城市———广州、深圳、东莞、珠海、佛山、江门、惠州、中山、肇庆，以及香港、澳门两个特别行政区。这11座城市分属不同关税区，有不同的法律和行政体系，将它们作为一个“城市群”来进行统筹规划，意味着，粤港澳大湾区城市群规划将要在“一国两制”平台下进行许多全新的“跨制度”尝试。

这种尝试虽然在经贸领域已积累了经验，多项基建方面、深度合作的尝试也已开展，但城市群规划显然涉及面更加广泛。就像香港特首梁振英所言，粤港澳大湾区城市群发展规划不只是城市、土地利用的规划，还包括经济和社会发展的规划。

当前，粤港澳大湾区城市间在交通规划一体化、新兴产业错位发展、土地和资源集约利用、生态环境共治、公共服务同城化等方面，也如省发改委主任何宁卡所言，尚面临协调难题，在营商环境、国际影响力等方面也还有相当差距。

與此同时，粤港澳大湾区内部，有一些“分量”相当差距不大的城市、港口和空港，它们呈现出“多极”的均衡化态势，这其实也反映出粤港澳大湾区聚合力相对较弱的现实。如何做到区域协同、集聚发展，亦是不少观察者关心的问题。