健全地方税体系相关问题研究

刘怡鑫

健全地方税体系是近年来国家一直着力解决的问题，也是深化税制改革的一项艰巨任务，因为它不仅关乎地方经济的发展，对整个国家经济的发展和政治问题都具有重要意义，也是一个国家拥有健康、完整的税制体系的关键所在。要研究健全地方税体系的相关问题，我们就必须先掌握与之相关的概念——地方税、地方税收和地方政府。

一、我国地方税体系的现状

（一）地方税税制结构

1.地方税税种的构成

我们国家现行的税种一共有18个，按照税收收益的归属不同分为中央税、地方税及中央地方共享税。地方税是由其中的11个税种构成的，它们分别是城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税、车船税、烟叶税、环境保护税、城市维护建设税（除集中缴纳部分）、印花税（除证券交易印花税部分）和资源税（除海洋石油企业缴纳部分）。

2.地方税收收入结构

在我国现行的18个税种中，与地方税收收入相关的占14个，正是它们构成了我国地方税体系。地方税体系除了上述的11个地方税种以外，还有3個共享税种，这3个共享税种分别是增值税、企业所得税和个人所得税。因此，地方税收收入除了有地方税收入以外，还包括增值税、企业所得税和个人所得税收入中央政府按一定比例划给地方政府的部分，具体比例如下：增值税中央政府与地方政府是五五分成；企业所得税除划为中央政府收入部分外，中央政府与地方政府六四分成；个人所得税中央与地方也是六四分成。

（二）税权划分现状

健全我国地方税体系面临的关键问题之一就是要解决中央政府和地方政府关于税权划分的问题，它的本质是中央政府与地方政府财权与事权之间相互匹配的问题。从完整意义上讲，税权应当包括税收立法权、税收归属权、税收政策管理权和税收征收管理权。其中，税收立法权是税权的核心和基础，因此，衡量中央与地方是否合理划分了税权的主要标准就在于税收立法权是否得到恰当的分配。

二、地方税体系存在问题

（一）主体税种缺失

自1994年分税制建立后，营业税一直作为我国地方税体系的主体税种。然而在2016年我国实施了“营改增”试点改革，到2017年全面实现“营改增”，营业税从此退出了人民群众的生活，这就使得地方税缺失了其长久以来的主体税种。现在的地方税收收入中占比最高的是作为共享税的国内增值税，从2019年数据来看，2019年国内增值税地方共享部分占整个地方税收收入的40.51%。

（二）税权划分不合理

第一，地方财权与事权不对等。自1994年分税制改革以后，中央获得了越来越多的财政收入，在全国财政收入中占据了较大比例，但是同时期其手里的事权却没有跟上相应步伐，体现在财政上面就是中央财政支出还不如地方财政支出多，在全国财政支出中的占比远小于地方。2006年至2015年国家统计局年度数据显示，中央集中了全国财政收入的50%左右，但中央财政支出只占全国财政支出的20%，这意味着地方财政支出占比或超80%。

第二，税收立法权划分不合理。作为单一制国家，税收立法权高度集中在中央有利于维护全国市场的完整性和统一性，保证了税收政策的统一性、权威性和有效性。但是就我国目前情况来看，税收立法权过度集中在中央对地方政府产生了一定消极影响。由于中央政府对各地发展的特殊性了解程度有限，所以全国性的税收政策难以适应不同地区的发展情况；再加上我国东西部地域经济发展不平衡，如果地方政府不能拥有一定的立法权限，就无法对本地发展的特殊情况及时做出调整，会进一步限制经济水平落后地区地方政府组织税收收入的能力，从而弱化地方政府调控本地经济的能力，使得区域发展不平衡程度进一步加重。

（三）现有地方税税种设置不合理

首先，现有的地方税税种虽然较多，但零星分散，收入规模也较小，很难独立作为调控经济的手段。其次，部分税种职能存在交叉现象，例如房产税和城镇土地使用税，虽然二者在税法规定中的计税依据有所区别，但在实际中房产价值必然或多或少包含了占用土地的价值，这就使得两个税种都对占用土地征税，导致重复征税现象的发生，违背了税收公平的原则。

（四）征收管理基础较为薄弱

征管水平的高低是税收制度能否充分发挥作用的重要因素之一。由于地方税体系构成复杂，不仅包括税种数量多而散的地方专享税种，还有一部分共享税种，这就使得地方税税收收入的来源十分分散，给税收的征管加大了难度。我们知道，在2018年之前，我国税务机关一直由国税局和地税局两部分组成，2018年实施改革之后将二者统一合并为国家税务总局，然而合并并不是仅仅机关之间合并，所涉及的税务系统也需要更新，加上体制内部人员的调动，原来国税地税各自的税收业务也存在交叉融合，但是税务人员的专业素质却不一定能及时更新完善，加上目前税务系统人员年龄都偏大，缺乏青年税务人员，并且在人员的招入上面也不够专业，使得税务人才较为短缺，这也加大了征管的难度。

三、完善地方税体系的建议

（一）培育地方主体税种

目前对于作为地方主体税种呼声最高的有两个：一个是房地产税，另一个是资源税。对于房地产税来说，其具有税源充足、税收收入稳定、税源流动性较弱及属地性强等特点，符合设置地方税种的收益原则，但是房地产税种的完善和确立既要紧密结合我国实际情况又要保证效率，因此，要加快房地产税制的整合，统一现行的房产税和城镇土地使用税，同时考虑增加对房地产保有环节征税，此外，还必须确立法律条文才能保障房地产税制度的顺利实施。

（二）合理划分税权

首先，应当制定相关法律来硬性明确中央政府和地方政府之间财权与事权的划分情况，使中央与地方各自承担的财权与事权对等，防止一方只享受利益却不负责事情，同时法律也要明确二者之间要互帮互助，保持均衡发展的良好关系，防止让地方政府承受的财政压力过大。其次，将税收立法权适当下放，给予地方政府一定的税收管理与调整权限，主要针对地方专享税种，使地方政府拥有更多税收优惠权以及税率、税目调整和开征停征等权限。这样一方面可以调动地方政府履行支出责任的积极性与自主性，另一方面也有利于地方政府根据本地实际情况及时做出调整，发展当地经济。

（三）优化地方税税种设置

以现行的分税制税种安排设置作为基础，根据税种的性质、功能和作用，遵循中央与地方统筹规划、合理分配、共同受益的原则，对地方税税种的设置进行科学的优化调整，使之既能够保障中央宏观调控的主导地位，又能充分提高地方政府发展地方经济的积极性和主动性。因此建议，第一，要加快房产税和城镇土地使用税合并的改革步伐，即建立统一的房地产税，在合并的过程中对原有的税率、征税范围等进行优化，尤其考虑对保有环节的房产进行征税，这也是我们当前税制改革热议的内容，这样既有利于避免重复征税，也有利于优化资源的配置。第二，消费税征收环节后移的改革刻不容缓，考虑将后移征收的税目作为地方税收收入的一部分，同时可以将消费税税目划分为属于中央和地方各自收入的两部分，对于像实木地板或一次性筷子等涉及自然资源物品征收的消费税，可以作为地方税税收收入，即将消费税按征收环节和个别税目改为中央地方共享税。

（四）提高税收征管水平

要想实现从税源到税收的转变，征管是关键的一步。完善的税收征管体制有利于提高纳税人的税收遵从度，降低征管成本，防止税款的流失以及保障税收收入的足额征收。

第一，要在现有税收征管信息化水平上进一步完善，加快金税四期的开展。提高征管的信息化水平可以对涉税信息进行充分管理和使用，加深部门之间协作深度，实现税务信息的共享，很大程度减少了信息不对称带来的问题，同时搭建立体的数据平台，实现税收信息的动态化应用，有效防止税款的流失，这对于税源分散的地方税种具有十分重要的意义。

第二，税务机关招人时应提高门槛，择优录取相关的专业人才，这样才能降低税务机关人员的“老龄化”水平，源源不断注入新的活力。同时，积极开展税务人员的业务与理论知识的培训，使其能够全面提升业务能力，不断更新自身知识储备，真正从上到下融为一体，提高征管能力。

第三，提升税收风险管理能力。国地税征管体制改革完成之后，税务系统统筹税务工作的能力进一步提高，数据的融合共享为发现税收风险点创造条件，税务机关需要运用科学的理论和方法对纳税人风险进行不同等级的划分，健全企业税收风险指标体系，尤其是要加大对大企业的税收风险管理，将地方税收风险消除在萌芽状态。