“一带一路”背景下反腐败国际合作机制的完善

肖军　郭一丁

［摘 要］ 在“一带一路”倡议的背景下，我国反腐败国际合作机制的拓展同全球治理体系已形成深层次的互动。我国同沿线国家反腐败合作机制的构建虽取得一定成果，但仍面临着国际、国内、时代变革等多重因素的挑战。在全球发展的新阶段，“一带一路”背景下的反腐败治理应以“廉洁丝路”倡议下的多元法治为指引，推进国际国内反腐败合作贯通，运用制度与技术手段进行双重规制。

［关键词］ 一带一路 反腐败 国际合作

［中图分类号］DF979  ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—3642（2023）05—0100—09

引言

2023年是“一带一路”倡议提出的十周年，我国将举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。十年来，“一带一路”合作国从初始的64个逐渐发展到100多个。2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛首次设立了“廉洁之路”分论坛，发起了共建“廉洁之路”的倡议。近年来，“一带一路”虽面临着新型冠状病毒疫情的冲击以及逆全球化、经济增长乏力的影响，但仍在稳步发展，为世界经济复苏注入了新活力，一系列新的倡议和发展规划与时俱进，“一带一路”在走向世界、惠泽全球的脚步中行稳致远。“一带一路”作为一项经济项目，首要目标是促进经济的发展。“廉生洁，洁生明，明生力”，“廉洁之路”倡议体现了我国高质量建设“一带一路”的长远目光和打击腐败犯罪的决心。“一带一路”背景下经济高质量发展需要加快国内的纪检监察体制建设，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，同时还需要加强反腐败国际合作，形成国际反腐败的合力。然而，“一带一路”由于横跨世界上的发达国家、发展中国家以及最不发达国家，不同类型的国家面临的国际反腐败的重心存在偏差；同一类型的国家由于政治体制和法律体制等的差异，对跨国腐败的处理方式也不尽相同，“一带一路”反腐败国际合作机制因此构建缓慢。党的二十大报告强调，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。国内纪检监察体制改革在逐步推进，反腐败国际合作作为其中重要一环在目前背景下已经刻不容缓。自《联合国反腐败宣言》发布实施以来，我国从反腐败国际合作的边缘走到了舞台中央，近年来，互联网的发展使国际追逃追赃面临新挑战。综上，以“一带一路”为平台开展新型反腐败国际合作机制研究尤为必要。

一、我国与“一带一路”沿线国家开展反腐败国际合作的基础

（一）“一带一路”与全球治理体系的互动

我国与“一带一路”沿线国家开展反腐败国际合作的基础在于“一带一路”倡议与全球治理体系的互动。近年来，我国积极推动全球治理体系改革，提出了一系列全球性倡议，如“一带一路”倡议、全球安全倡议、全球发展倡议等，旨在促进全球治理体系更加公正、合理、有效。

《全球安全倡议概念文件》提出了“共商共建共享的全球治理观”，强调各国应该携手应对全球性问题，如地区争端和恐怖主义、气候变化、网络安全、生物安全等，多管齐下、综合施策，完善规则，寻求长远解决之道，防范化解安全难题［1］。反腐败国际合作作为全球治理体系的重要组成部分，是“一带一路”建设的重要内容。在全球安全倡议搭建的合作机制下， “一带一路”背景下的反腐败国际合作围绕信息分享、安全技术合作、网絡空间治理等方面，将向更大范围、更宽领域、更深层次拓展。

全球发展倡议重申了构建新型国际关系和人类命运共同体的理念，回答了“建设一个怎样的世界和怎样建设这个世界”的问题。“一带一路”作为致力于共同解决发展、贫困等全球性问题的实践，与全球治理的逻辑相契合［2］。在硬件基础设施领域，作为以经贸领域为主的合作项目，“一带一路”工程将技术、标准带往海外；在软件基础设施领域，作为国际合作新秩序的平台，“一带一路”将原则、规范、理念、合作机制等嵌入现有的治理体系中［3］。反腐败国际合作作为“廉洁之路”建设的重要组成部分，在体现新的发展愿景、呈现新的特点的同时，仍在原有的全球治理框架下运行。2020年，国家监察委员会在对未来工作考虑中提出了“推动构建更加公正合理的国际治理体系、积极参与反腐败全球治理”的目标要求［4］。这表明我国将以更加主动的姿态参与全球腐败治理。从“一带一路”法治合作国际论坛到“一带一路”规则标准国际研讨会，一系列的多边合作框架正在搭建。“一带一路”沿线国家的反腐败国际合作正是以《联合国反腐败公约》为基础而搭建的国际合作新平台。

（二）“一带一路”建立自身机制、标准、话语权的现实需求

建立自身机制、标准、话语权的现实需求是我国与“一带一路”沿线国家开展反腐败合作的内生动力。重新审视反腐败国际合作的发展历程，我们不难发现，原有的合作机制是以发达国家为中心建立起来的、以《联合国反腐败公约》为基础的反腐败国际合作机制，是以美国海外反腐败活动为核心发展而来的，同西方国家主导的许多全球治理模式近似，体现出鲜明的新自由主义特征。与旧有的合作机制不同，“一带一路”着眼于提高沿线各国的治理能力，加强企业自律和腐败风险防控，为全球反腐败治理提供新的方法和路径。然而，现实背景下，“一带一路”沿线多为欠发达国家或地区，多依附于旧有的发达国家机制和标准，在国际话语体系中处于弱势地位。“一带一路”作为新的全球治理模式，未能按照联合国《2030年发展议程》的要求朝着包容、平衡、和谐的方向发展。目前需要有新的机制、标准、话语权来突破旧的机制、标准、话语权。与此同时，世界银行也表示愿意在打击商业欺诈和贿赂、促进企业合规经营、构建廉洁营商环境等方面分享经验［5］。作为全球新秩序的体现，“一带一路”以“共商、共建、共享”三原则为核心，承载着人类命运共同体的理念，体现出多元、包容、平衡的特征。在传统反腐败合作机制框架下创新反腐败合作机制，是更多国家参与全球治理的现实要求，为反腐败国际合作注入了新的活力。

（三）我国与沿线国家高质量发展建设的内在需要

“一带一路”重在实现“五通”，经贸合作的重点集中在基础设施建设、国际投资、政府采购等领域，这些领域本就容易滋生腐败，加之沿线多为欠发达国家或地区，反腐败形势不容乐观。根据透明国际数据显示（2022年的数据），“一带一路”沿线国家的腐败感知指数（CPI）平均得分为39.75分，比CPI搜集数据所覆盖国家的平均分（43分）低了约7.5%，虽然较之过去数据改善明显，但腐败形势依然严峻［6］。以20世纪美国海外援助为例，援助资金有相当一部分流入了官员和企业管理者的口袋，对援助国的经济发展助益有限却助长了援助国的腐败势头。加强反腐败国际合作机制建设，一方面能够提升我国与沿线各个国家的腐败治理水平，消解腐败的“溢出”效应，另一方面也有利于打造廉洁工程，实现“一带一路”项目的高标准与可持续发展。

二、“一带一路”背景下的我国反腐败国际合作的现状

（一）我国同“一带一路”沿线国家的反腐败合作较少

2022年10月，十九届中央纪律检查委员会向党的二十大作了工作报告，报告在回顾十九大以来的工作时提到五年来“天网行动”追回外逃人员7089人［7］。2022年10月14日出版的《中国纪检监察》杂志称，自2014年以来（截至2022年6月），我国共从120多个国家地区追回外逃人员10365人，追回赃款422.41亿元人民币，其中“百名红通人员”61人，追回赃款100多亿元［8］。“一带一路”倡议参与的国家在我国“红通人员”出逃目的地国家中只占很少一部分。我们对国家监察委员会发布的消息以及相关网站报道的消息梳理后发现，截至2023年1月，上述“百名红通人员”61名到案人员中，近半数是从美国或者加拿大追回；剩余的39人中，逃往美国的最多，其次加拿大、新西兰各有6人，藏匿在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰四国中的人员占比85%以上。欧美等西方发达国家之所以受到外逃人员的“青睐”，一方面是由于优越的生活条件，另一方面也由于上述国家出于政治、经济等原因对逃入本国的人员予以庇护。我国同有些国家尚未签署双边引渡条约也是原因之一。这从侧面反映出我国目前同“一带一路”沿线国家的反腐败合作水平较低。在传统的全球腐败治理框架下，我国同“一带一路”沿线国家虽已建立了合作机制，但由于协议大多属于原则、倡议性质，可操作性不高，同时由于双方缺乏实践经验，我国与“一带一路”沿线国家的反腐败合作成果较少。

（二）我国与“一带一路”沿线国家政策沟通程度稳步提升

我国在“一带一路”倡议下同发达国家或地区签署的文件数量较少，倡议参与国主要集中在亚洲、非洲等欠发达地区，这使得“一带一路”同以往的反腐败国际合作相比呈现出不同的特点。基于“共商、共建、共享”的原则，“一带一路”沿线国家的反腐败国际合作既要在传统机制的基础上构建追逃、防逃、追赃的一体化机制，又要打造廉洁工程、服务于沿线各国高质量发展，这需要政府、企业和国际社会的共同努力。截至2023年1月6日，我国已同151个国家和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件；其中我国与部分沿线国家达成了反腐败合作协定，先后与白俄罗斯、老挝、越南、阿根廷、澳大利亚、泰国、菲律宾、哈萨克斯坦等国家反腐败司法执法机构签署了反腐败执法合作谅解备忘录。与此同时，“一带一路”倡议提出以来的十年间，由我国发起并推动的反腐败合作成果也在不断涌现。第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间发布的建设成果报告《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》以及我国与世界多国共同发起的《廉洁丝绸之路北京倡议》均把廉洁作为丝路建设的标准（表1）。在国际交流领域，“一带一路”法治合作研修项目、反腐败研讨班以及与相关国际组织多次联合举办的企业合规培训班均在有序开展。在工程建设领域，为确保建设项目的廉洁运行和工程建设的公开、透明，我国探索出了富有特色的中老铁路廉洁建设合作机制。在国内立法层面，2021年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）细化了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）关于反腐败国际合作的规定，明确了在追逃追赃的过程中国家监察委和地方监察委职责的划分，同时将反腐败国际合作中的实践经验予以确认，为反腐败国际合作在“一带一路”领域的顺利开展提供了法律制度基础。

三、“一带一路”反腐败国际合作目前存在的问题

2013年，习近平主席代表我国正式提出了“一带一路”倡议，我国先后于2017年、2019年举办了两届“一带一路”国际合作高峰论坛。在2017年的“一带一路”高峰论坛上，我国同多个国家发出了“廉洁之路”的倡议。2018年，监察体制改革后，原来的监察部国际合作局改为国家监察委员会国际合作局，继续承担国际反腐败合作的职责。2019年12月以来，新型冠状病毒疫情在全球蔓延，影响了反腐败国际合作的正常开展。随着世界逐渐从疫情的阴霾中走出，国际反腐败合作将继续深入推进。2023年是“一带一路”倡议提出的十周年，我国将举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。目前，我国同“一带一路”沿线各国的反腐败合作机制出现一些新的问题。

（一）“廉洁丝路”倡议落实阻力重重

反腐败国际合作是“一带一路”倡议参与方共建“廉洁之路”的必然要求。“一带一路”作为以经贸合作为主的合作项目，需要沿线各国共同打造廉洁高效的现代营商环境。同我国参与的其他区域间经济合作组织（如金砖国家、G20等）不同，“一带一路”作为我国主导的最大国际合作项目，在经济、社会、政治、文化、环境等方面同我国以往达成的反腐败国际合作机制存在较大差异，未来可能面临更高腐败风险。我国在与沿线各国落实反腐败倡议、原则等方面困难重重，反腐败合作机制的完善还有很大空间。

1.“一带一路”沿线国家的反腐败法治程度低，腐败风险高

如前所述，“一带一路”沿线国家地区跨度大，不同国家或地区之间法治化程度差距大。“一带一路”沿线多为世界上欠发达国家或地区，存在不少腐败风险［9］。从政治环境看，我们对沿线国家可从两个角度进行分析。一是政治清廉法治水平。从世界银行发布的“一带一路”沿线国家的法治与腐败控制的数据评估以及透明国际的腐败感知指数（CPI）可以看出，位于“一带一路”沿线的撒哈拉以南地区、拉丁美洲以及中亚和中东地区，处于腐败高发地带，中亚五国中有4国的CPI指数的排名在180个国家中长期位于140名以下；其中索马里、南苏丹、也门、叙利亚等国被多次评为“世界上最腐败的国家”。二是政治稳定程度。“一带一路”同广大亚非拉国家紧密联系，沿线中有相当一部分国家处于不同民族與文明的交界处，政权更迭频繁，社会长期处于激烈冲突与动荡的状态下。政治不稳定因素为腐败的滋生留下了空间，也为反腐败国际合作形成稳定的长效机制带来了困难。商业环境中的腐败风险同样不容乐观。根据世界银行《2020全球营商环境报告》，“一带一路”沿线国家在税收征管、银行信贷、财产注册与执照办理等方面表现参差不齐，加之经济发展水平低、法治观念与法治意识淡薄，很多企业为了获取投资便利、降低生产运营成本、规避市场监管而通过贿赂等手段达成目的。“廉洁之路”倡议下达成的各项国际合作成果能否得到参与国的长期认可令人存疑。

2.对“走出去”企业的监管鞭长莫及，母国监管难度大

“一带一路”的建设有赖于国内更多“走出去”企业积极参与，但我国对这些“走出去”企业的监管多是鞭长莫及。我国对“一带一路”沿线的国际投资、国际招投标与工程承包、基础设施项目建设等缺乏统一监管。“点多、线长、面广”的特征对母国企业的监管提出了更高要求，这主要体现在两个方面。一是国际反腐败合作资源整合乏力，二是“走出去”的企业内部监管人员独立性较差［10］。同时，母国与东道国之间法律冲突时有发生，东道国与母国间可能会发生司法管辖冲突。我国与沿线国家的刑事诉讼制度不尽相同，在调查取证方面差异明显。腐败控制机制的薄弱和沿线国家之间的反腐败法律冲突对跨境追逃追赃和防逃合作机制的正常构建造成了影响。

3.反腐败国际合作实践经验匮乏，实际操作成本高

如前所述，我国外逃人员的大多目的地是欧美发达国家，“一带一路”沿线国家相对较少。随着“一带一路”沿线经贸合作的加深，各国人员往来和沟通更加频繁，在基础设施逐渐完善的基础上，沿线国家的经济也将逐渐步入发展新阶段。由于国内反腐败压力的增大，“一带一路”沿线各国成为我国公职人员腐败滋生地和外逃目的地的风险会逐渐增加。我国同沿线国家反腐败国际合作面临着实践经验匮乏、专业人才紧缺、操作成本高昂的难题［11］。

（二）纪检监察体制改革尚不彻底

《监察法》第50条规定，国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。《监察法实施条例》在“反腐败国际合作”一章中对工作职责和领导体制、国（境）内工作、对外合作作了更加细化的规定。其中最重要的一点便是明确了国家与地方监察委员会的职责，围绕建立健全追逃追赃和防逃工作机制，国家监察委员会的职责可以归纳为“统筹协调、督促指导”，地方各级监察委员会则重在“落实办理、协助配合”。

根据《监察法》与《监察法实施条例》的规定，监察委员会可以向国有企业派驻监察组实施监管。在监察体制改革后，对国有企业腐败案件的管辖由原先的检察机关行使侦查权改为监察机关行使调查权。在“一带一路”背景下，国有企业的海外投资建设占据相当大的比例，是“一带一路”反腐败治理的“龙头”。国际追逃追赃合作，从横向职能划分看，涉及国家监委与地方监委、国内各级纪检监察机关与国外派驻纪检监察组的关系；从纵向的司法体系看，涉及立法机关、监察机关、审判机关、公安机关等权力主体行使职权、协调配合的关系。在这一过程中，我们特别需要注意的是国内与国外在腐败治理领域的司法衔接、价值冲突问题［12］。

在“一带一路”背景下，随着监察体制改革的深入，原先由检察机关牵头的国际追逃追赃合作领域逐渐由中央纪委和国家监察委员会发挥主导作用，更加强调集中协商与统一领导。在“一带一路”沿线国家中，与我国签订引渡条约的国家并不多，主要集中在亚洲和欧洲的少数国家，大部分非洲国家未同我国签订引渡条约。2016年，我国与肯尼亚签署的引渡条约已经初见成效［13］。从现有的追逃追赃国际合作来看，引渡作为追逃方式的成功案例极少，而劝返占据绝大多数。劝返有其方便快捷、成本低、操作难度低等优势。随着我国法治化建设与纪检监察体制改革的深入，我们应逐步完善“一带一路”沿线的追逃合作机制以弥补劝返法律制度的缺位，并丰富与沿线国家的追逃追赃合作机制，如资产分享、没收财产等机制。一方面，这是“一带一路”高质量发展的迫切需要；另一方面，能够推进全球腐败治理，探索欠发达地区反腐败国际合作新机制，带动沿线国家的文化交流与法治建设。由此可知，监察体制改革中的反腐败国际合作在“一带一路”背景下有广阔的探索空间。面对目前追逃追赃工作进展缓慢、法治供给不足的问题［14］，我们要突出重点，集中处理好国内各权力主体之间的协调配合与制约关系，做到国内与国际协同发力。

（三）互联网技术发展新形势带来的机遇和挑战

在“互联网+”时代，大数据分析与处理、人工智能等技术的应用使得经济往来与社会信息深度融合，数据要素极速膨胀，在为反腐败国际合作带来挑战的同时，也为追逃追赃领域的国际合作带来了新的机遇。2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记强调：“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动。”以往的反腐败国际追逃追赃侧重于执法合作，已不能适应信息技术发展的趋势。为应对腐败分子日益复杂的外逃与转移赃款的新形势，“一带一路”反腐败国际合作需要坚持系统思维与数据思维，不断提升大数据分析与处理能力。以“百名红通人员”中最新归案的孙某为例，办案机关正是借助对海量数据的比对分析才研判出孙某一家在境外的藏匿地址，从而在外方执法机关的协助下，一举将外逃10年的孙某缉捕归案；另一名“红通人员”姜某某于2021年3月偷渡出逃，外逃到目的地后，她切断了与国内的所有联系，追逃工作以边境消失的电话信号为抓手，最终锁定姜某某的藏匿地点［15］。在“互联网+”时代，传统被动的职务犯罪调查模式正在向主动型调查模式转变。借助数据要素的分析处理技术，调查模式日趋精准。谁掌握了数据，谁就掌握了主动权［16］。这一论断在职务犯罪案件调查领域已形成共识。随着信息化发展进入新阶段，数据的收集将不再是问题，在海量的数据中进行关联和筛选是纪检监察机关发现线索、固定证据的重要手段，在反腐败追逃追赃日趋智能化、隐蔽化、复杂化的背景下，办案机关以数据为引导能够赢得更多主动。

若将“一带一路”打造成高质量发展之路，“五通”建设的各方面都应当体现出高质量发展的特征，设施联通应是廉洁项目、绿色项目，资金融通应是廉洁投资、绿色投资。“一带一路”沿线的建设发展正处于“互联网+”时代，高质量互联互通的程度与方式也呈现出明显的时代特征。不论日常监管还是追逃追赃，都在为实现高质量互联互通与建设高质量的“一带一路”保驾护航。在这一过程中，职务违法犯罪调查的线索在更加频繁的信息沟通中转瞬即逝，大数据分析共享的功能在“一带一路”国际舞台上会得到更加充分的展现。目前仍需注意的是，在对海外企业监管领域，实现海外企业信息資源共建共享存在现实难题，“数据壁垒”“信息孤岛”等现象时有发生。以我国的政务处理领域为例，“一网通办”的实现是国家推动政务信息整合和资源共享的结果。“一带一路”背景下的反腐败追逃追赃亦是如此。2018年出台的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》将国家监察委员会列为刑事司法协助的主管部门。相较于国内的政务信息化，反腐败国际合作作为国家监察委员会的主管事项，需要在国际社会提供协助的同时，整合国内外各部门的信息要素、建立起专门的信息管理体制，这是摆在当前的现实课题［17］。

四、“一带一路”背景下反腐败国际合作机制的完善

（一）顶层设计：“廉洁之路”倡议下形成渐进式多元法治

如前所述，现有的“廉洁之路”倡议的落实面临重重阻力。沿线国家的腐败风险高、海外企业的监管难度大、反腐败合作的实践经验少是症结所在。达成更多的国际共识、逐渐扫清反腐败国际合作的障碍，是破解合作困境、构建合作机制的先导。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛中提到，“全球化的经济需要全球化的治理”，“规则和信用是国际治理体系有效运转的基石”［18］。“一带一路”的法治化已成为各参与方的共识，如何实现法治化仍是需要讨论的话题。

传统的《国际法院规约》第38条将国际法渊源分成了国际条约、国际习惯与一般法律原则三类；然而由于缺乏形成大规模多边机制的基础，“一带一路”倡议下的法治仅局限于传统权威意义上法律渊源，难以满足合作机制构建的现实需求。目前不可能在现行的法律机制上建立具有强约束力的硬法体系，以《联合国反腐败公约》为基石的国际反腐败机制也面临着相似难题，因此，法治的视野应进一步拓宽。国内部分学者认为，软法治理是“一带一路”国际合作融入全球治理的可行路径。如韩永红认为，“软法的特质与‘一带一路的不确定性高度契合”［19］；顾宾认为，“‘一带一路的软法治理有其实践基础，‘一带一路软法体系的搭建将进一步提升‘一带一路的法治化与全球化”［20］。国际软法在淡化文化分歧、灵活适应形势变化等方面已经经过了实践的检验，在欧盟治理、国际环境、国际金融等领域逐渐发展完善并衍生出新的标准与规则。在上述领域达成的软法成果虽没有强制约束力，但发挥了良好的社会效果。例如，在国际金融领域，《巴塞尔协议》虽不具备法律约束力，但已成为全球范围内银行资金与风险监管的标准。在国际反腐败实践中，作为非正式制度的采掘业透明度行动计划（EITI）为全球范围尤其是第三世界的采掘业制定了腐败治理规范，在“一带一路”背景下对我国企业的海外投资也产生了重要影响。

软法的形式多样。从参与主体上分，软法可以是政府间的，也可以是非政府间的；可以是单边、双边的，也可以是多边的。从表现形式上看，软法可以是政治宣言、国际倡议，也可以是指导原则、行动计划、合作协议或谅解备忘录，等等。就反腐败国际合作领域而言，我们可以在《联合国反腐败公约》的框架下就矿产采掘、基础设施建设、能源开发等“一带一路”沿线建设的重点领域制定具体的反腐败合作协议，明确合作方式，在具体的合作领域中成立机构并授权监管保证执行，并兼顾不同国家的具体国情，以软法的形式推动“一带一路”沿线国家达成更多反腐败合作共识，形成“硬化国际软法的合力”。在这一过程中，我们同样可以借鉴“管理过程模式”与“开放协调机制”，从信息分享、利益激励、声誉激励三个层面的制度设计来保障对软法的遵守［21］。徒法不足以自行。不论国家的法治化进程还是“一带一路”沿线的腐败治理，都是多元治理的结果。软法秩序的构建对“一带一路”沿线的国际交流提出了更高要求。我国应发挥积极作用，同参与各方共商共建，以渐进式的多元治理格局推动“一带一路”倡议的落实。

（二）中观执行：监察体制改革下反腐败合作的内外贯通

“一带一路”沿线国家软法协议的逐步达成，将进一步推动多元治理格局，将腐败风险高、监管难度大、区域协调性弱等难题逐渐消解，填补硬法规制的缺位；但同时，随着我国近年来监察体制改革的深入推进，追逃追赃工作使国内与国外的反腐败协调联动关系日益密切，怎样在监察体制改革的进程中实现反腐败合作的内外贯通，是构建追逃、追赃、防逃机制的要求，也是监察法治的应有之义。

1.积极探索替代性解决措施

2018年，国家监察委员会从保加利亚成功引渡“红通人员”（非“百名红通”）、浙江省新昌县原常务副县长姚某某，这是我国开展“天网行动”以来成功引渡的第一案。《监察法》第52条第1款明确了国家监察委员会开展境外追逃的职权，《〈中华人民共和国监察法〉释义》对此作了进一步阐释，“开展反腐败国际追逃，引渡是利用国际刑事司法协助开展境外追逃的正式渠道和理想方式，遣返、劝返、异地起诉等是引渡之外的替代措施”。

从前文所述的61名“百名红通”人员的归案方式来看（表2），无一人是以引渡方式归案的。在“百名红通”之外的姚某某是通过引渡归案的，但就整体的归案数据而言，引渡还是极其少见的。这一方面是受引渡适用的标准高、我国引渡法的立法滞后以及部分国家条约前置主义等因素的影响，另一方面也体现了作为替代措施的追逃方式因灵活与便捷而更具活力。在“一带一路”背景下，我国与作为逃匿地的“一带一路”沿线国家签订的引渡条约少，给我国海外追逃造成了很大障碍。积极探索替代性的解決措施尤为必要，其中劝返这一替代措施的效能尤为显著。在“百名红通”人员中，通过劝返方式归案的人数约占总归案人数的四分之三，这一比例大大超出其他归案方式。不过，劝返在我国监察法治体系中的法律地位不明。我国应在2018年制定的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》的基础上，进一步加强跨境追逃合作法治建设，对劝返的相关主体、适用程序、归国后的自首认定以及量刑承诺实现等方面作出具体规定。缉捕、遣返也是类似情况；同时，“一带一路”沿线地区跨度大，办案人员应当注意在采取替代性解决措施时，综合考虑该地区的政治、法律、社会等多方面因素，尽量采取适宜逃匿地国情、有利于维护我国国际声誉的措施。

2.完善国内法治配套设施建设

反腐败国际合作涉及的法律法规众多，主要包括《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国国际刑事司法协助法》《中华人民共和国引渡法》等，但这些法律法规尚未形成统一健全的监察法律体系。不同的法律在不同的阶段颁布、实施、修订，有着特定的时代背景和意义，这就产生了在反腐败国际合作中法与法之间的衔接问题以及不同法价值之间冲突的协调问题。2018年，《中华人民共和国刑事诉讼法》增加了“缺席审判程序”，这是适应国家监察体制改革而设立的特别程序。2021年12月9日，郑州市中级人民法院对程某某贪污案进行了缺席审判，该案是我国“缺席审判第一案”。为保障被告人的诉讼权利、审判程序的顺畅，办案人员积极探索程序适用的具体规则，法律文书依法送达程某某本人［22］。

除此之外，在国际追赃中违法所得没收程序适用“第一案”的李某某案等，都在具体实践中推动着反腐败国际执法合作的内外衔接。作为“一带一路”倡议的发起国，我国应当首先正视自身法治建设中的逻辑缺陷与法律漏洞，推动“一带一路”反腐败国际合作领域下的监察法治建设，提高配套制度的可适用性，进一步带动沿线国家反腐败水平的提高，解决好执法合作对话困难、法治发展差距大等问题。

3.健全专业化人才培养机制

反腐败国际追逃追赃工作对办案人员的专业素质提出了更高要求。首先，办案人员应具备法治思维。办案人员既要熟悉本国的法律法规，又要了解沿线国家的法律体系，熟悉相关的国际条约；其次，应当具有政治思维。办案人员在办案过程中要注意自身行为对所在国以及国际社会的政治影响；再次，良好的外语技能必不可少。掌握所在国家的法律、熟练运用外交术语有利于办案人员与所在国公务人员的沟通协调。未来，我国应当注重培养和选拔三者兼备的专业人才，为“一带一路”的腐败治理提供人才保障。

（三）具体操作：“互联网+”新背景下进行制度与技术双重规制

随着“互联网+”、大数据、云计算、区块链等新一代信息技术的快速发展，各国之间的反腐败国际合作也逐渐从线下走向线上、从实体走向虚拟、从相对封闭走向全面开放。加强“一带一路”沿线国家在腐败治理中的法律规制，同时利用新一代信息技术建立追逃追赃信息平台实现技术规制，是确保“一带一路”背景下国际反腐败合作的有效手段。

建立网络信息平台，可以更好地对外逃人员和赃款赃物进行追踪。利用大数据、云计算等技术手段可对外逃人员进行数据分析并形成报告。在对数据进行分析时，有关机关应当首先将外逃人员的身份信息和行为等基础数据录入数据库；其次是将可疑行为或线索录入数据库；最后是将最终处理结果录入数据库。针对不同人员采取不同方式，目的是为了使追逃追赃工作更加精准有效。建立统一的数据库便于国际合作机构在全面掌握外逃人员信息的基础上，有针对性地开展追捕工作，同时也便于国际组织及时跟踪外逃人员的动向并采取相应措施，防止外逃人员转移资产［23］。随着《监察法》等相关法律法规的落地实施，监察机关、检察机关、公安机关等部门可以整合资源为腐败治理和反腐败制度建设积累经验：一方面建立动态的外逃人员数据库，另一方面加强对官员收入、财产的监管，强化领导干部个人事项报告制度，完善官员出境多层审批制度和法定不批准出境人员报备制度，从而堵住出入境管理中的漏洞，堵死外逃的最后一个关口，充分发挥制度与技术的双重规制效能，以“一带一路”为平台，构建反腐败国际合作新机制。

结语

“一带一路”沿线国家之间的反腐败国际合作面临着众多风险和挑战，其根本原因在于各国在反腐败国际合作中对彼此的需求、价值和目标认识不清，反腐败国际合作机制因此缺乏针对性和可操作性。随着互联网的发展，各国之间反腐败国际合作正逐步从实体到虚拟、从相对封闭走向全面开放。我国在纪检监察体制改革的推进中，也应顺应这一趋势，在全球范围内构建一套新型反腐败国际合作机制。这套机制不仅可以解决沿线国家之间目前合作中存在的诸多问题，也可以使我国能够与沿线国家共同打击腐败犯罪，最大限度地防范腐败问题对“一带一路”沿线高质量建设造成的影响。构建创新性的“一带一路”反腐败国际合作机制具有很强的现实性和紧迫性，关系到各国能否真正建立起廉洁友好型关系，也是我国统筹国内法治与涉外法治，从全球治理“参与者”迈向“引领者”的必然转变。

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责任编辑：曲崇明

*本文系2020年国家社会科学基金重大项目“新时代国家安全法治的体系建设与实施措施研究”（项目编号：20&ZD190）的部分研究成果。

收稿日期：2023－06－06

作者简介：肖军，西南政法大学国家安全学院教授、博士研究生导师，法学博士；郭一丁，西南政法大学智慧司法教育部工程研究中心研究人员。