生育支持政策体系构建：内涵、价值与路径

□史 毅 韩润霖

（1.中国人口与发展研究中心，北京 100081；2.中国社会科学院世界经济与政治研究所，北京 100732）

一、问题的提出

2022 年，我国总和生育率仅为1.09，是目前世界上人口过亿的国家中生育水平最低的。2022 年中国婚育状况统计调查数据显示，我国女性平均打算生育子女数为1.79 个，与实际总和生育率之间存在0.7 的落差①基于中国计划生育协会、中国人口与发展研究中心2022年在全国开展的中国婚育状况调查得到。，这意味着约有四成的育龄人群因婚嫁、生育能力、养育成本、教育负担等因素而不能实现其生育意愿，少子化问题已经成为我国经济社会发展必须面对的基本国情，为实现我国人口规模巨大的现代化带来的风险和挑战不容忽视。在过去十年中，我国为适应人口总量和结构变化特征及时优化了生育政策[1]，先后实施单独二孩、全面二孩、三孩生育政策及配套支持措施，对家庭生育意愿和生育水平提升产生了积极的影响[2-5]，但出生人口下降的形势依然严峻。我国出生人口从2017 年的1786 万降低至2022 年的956万，“人口总量有所减少”②参见《2022 年国民经济顶住压力再上新台阶》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202301/t20230117_1892123.html，访问日期：2023年8月26日。，人口负增长的现象为我国经济社会发展敲响了警钟。在家庭婚育观念变化、育龄人口规模减小、生育养育教育成本上升、平均婚育年龄推迟等因素共同作用下，我国育龄人群的生育意愿和水平进一步降低[6-10]，如何通过综合性社会政策提升生育水平，促进人口长期均衡发展变得愈发迫切。

为积极应对新时代人口发展的新形势、新问题和新挑战，早在2015年我国政府即已提出“生育支持”的初步构想，中共中央、国务院在《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》中提出要“建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等在内的家庭发展政策”，这也是中央文件内第一次出现“生育支持”的概念，但在该阶段生育支持主要被作为家庭发展政策体系的一部分。2021 年，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确提出要配套实施积极生育支持措施，并将建立积极生育支持政策体系作为主要目标纳入顶层设计。其后，2022 年，国家卫健委等十七部门发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，从财政、税收、保险、教育、住房、就业等方面，提出一揽子支持政策，为加快完善生育支持政策提供了有利的制度环境。党的二十大报告明确提出要“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，再次强调构建生育支持政策体系的重要性。因此，本文基于生育相关的文献研究和理论分析，结合浙江、安徽、山东、河南、四川等地的政策文本比较和实地访谈资料，使用全国托育服务调查数据，围绕我国育龄人群生育观念和行为的主要影响因素，旨在厘清生育支持的概念内涵和政策目标，分析国家和地方层面已出台政策的完善空间，讨论构建生育支持政策体系的可行性和实施路径。

二、生育支持的内涵、逻辑与框架

从生命历程的视角看，生育并非单一、短期的行为或事件，而是与养育、教育密切关联的长期过程。事实上，生育水平下降不是我国面临的独有问题，而是经济社会发展和人口转变进入一定阶段的普遍性结果[11]。生育行为既受到经济、社会、文化等因素的多重影响，也会影响家庭成员的职业发展、经济状况、时间分配和生活质量，这些因素也会对生育和再生育意愿产生影响。大多数国家将低生育水平与人口减少、老龄化和可持续性发展联系在一起，已有50 多个国家开始出台一系列以提高生育水平为导向的社会政策[12-13]。国外对低生育问题及生育支持政策的研究表明，影响生育水平的因素主要有四类：一是文化因素，主要来自性、婚姻、家庭观念的快速变化[14-15]；二是经济因素，包括生育养育带来的机会成本和经济成本等[16]；三是社会因素，如影响女性职业发展制约因素，即家庭领域的性别公平、工作场所条件和儿童保育服务的可用性[17]；四是生理因素，如不孕不育率、性与生殖健康水平等[18]。总体而言，上述因素并非孤立地发挥作用，而是形成了一系列更广泛的制度条件，从多个维度影响家庭生育意愿的实现。因此，如何通过内部理念引导和外部政策支持，通过法律、制度和政策等方式促进婚姻和为人父母的愿望实现，是全生命周期视角下支持家庭发展的重要内容。厘清生育支持的概念和内涵是构建生育支持政策体系的前提，这需要回答三个问题：向谁支持？谁来支持？支持什么？以明确生育支持的对象、主体和内容。

（一）家庭作为生育支持的核心对象

生育支持的对象应该是家庭而非个体。在传统理解中，女性被视为生育直接行动者，男性及其他家庭成员的影响常常被忽视，导致以往的生育支持政策主要集中于避孕节育、孕产妇健康检查、生育保险报销、促进女性就业等领域。然而，在当前的社会文化中，生育决策是家庭行为，并不只取决于女性个人，其他家庭成员在育儿责任分担方面所发挥的作用也会直接影响家庭生育决策。因此，生育支持的对象应聚焦于整个家庭，对家庭成员的支持可以划分为三个层次（见图1）：第一个层次的支持对象为育龄人群，主要目标是为育龄人群实现生育愿望、减轻生育压力创造环境条件，支持措施聚焦于改善育龄人群生殖健康水平，促进职育平衡，减轻婚姻、生育、养育、教育成本，增加生育子女的价值感和获得感，减轻家庭育儿焦虑，提高婚姻和生育意愿。第二个层次的支持对象为婴幼儿，主要目标是保障儿童健康发展权益，支持措施聚焦于提高儿童早期发展能力，提升健康、教育资源的均衡性，保障儿童平等获得高质量教育服务的权利。第三个层次的支持对象为照护者，主要目标是提升家庭内照护的劳动价值，促进所有家庭成员共担养育责任，支持措施聚焦于减轻家庭婴幼儿照护负担，提高祖辈、男性参与婴幼儿照护的意愿和能力，改善家庭观念和促进关系和谐，构建良好的家庭养育环境。考虑到家庭内部分工差异，生育支持对象的判定标准不仅应与家庭整体经济状况相关联，也应与儿童、育龄女性、老年人等家庭成员的生活水平相关联。

图1 生育支持政策体系的基本框架和实施路径

（二）政府作为生育支持的行动主体

生育支持的主体应该是政府公共部门。在人口发展、家庭文化和社会福利制度转型的过程中，人们对生育责任、家庭发展和福利支出之间的关系认识也发生了重大变化。有些国家和研究者将生育水平下降的原因归结为生育养育成本过高以及政府公共投入不足，但忽视了不同经济社会特征家庭的差异性。生育支持的主体与生育责任的划分、生育成本的分担问题存在密切关系，与生育收益的接受者也存在密切关系。在社会分工相对简单且福利体系不完善的传统社会，家庭既是生育收益的主要接受者，也是生育责任和成本的主要承担者。在社会分工细化和福利体系逐步完善的现代社会，生育收益的主要接受者从家庭拓展至单位和国家，用人单位和政府公共部门也应承担部分生育责任和成本。用人单位可以通过发放工资薪酬、缴纳社会保险费用、执行工作假期制度等方式承担部分生育成本，但因为生育收益的外部性更强，为单位带来内部性收益较弱，这也会导致用人单位倾向于将生育成本向外转嫁，更倾向于招收男性或没有生育意愿的女性，最终强化劳动力市场的就业歧视[19]。同时，推动实现适度生育水平、优化劳动力供给结构、积极应对人口老龄化等目标对于宏观层面的经济社会高质量发展具有重要意义。国家是生育水平提升的重要受益者，因此，在生育支持方面，国家应承担必要和基本责任，但需要考虑公共财政的承受能力和可持续性，而不是承担所有生育成本。同时运用法律、制度、政策等手段综合施策，支持家庭发展能力提升，规范引导用人单位履行社会责任，形成家庭、用人单位、政府部门生育责任共担机制。

（三）包容作为生育支持的主要特征

生育支持的内容应该覆盖多个维度。在那些较早进入低生育水平的国家，多数国家都不仅仅通过单一的政策措施为家庭生育提供支持，而是从时间、经济、服务等不同维度为家庭生育提供保障。世界人口政策数据库显示，几乎所有的低生育率国家都实行了有保障的产假制度，88%的国家增加公共托育补贴支持，78%的国家发放儿童或家庭津贴，73%的国家实行育儿假和陪护假制度，50%以上的国家为婴幼儿父母提供灵活或弹性工作时间制度并为正在抚养子女的家庭提供税收抵免，也有部分国家以婴儿奖金的形式向多子女家庭发放财政奖励[20]。尽管许多国家并未将相关政策定义为生育支持政策并形成系统体系，但这些措施实际上产生了支持家庭生育的效果。基于我国的经济社会文化状况以及国际经验，从时间、经济、服务、环境等方面协同发力，有助于构建全方位的生育支持政策体系。一是时间支持。时间是有限资源，既不可重复利用，也不可再生，而子女照料具有更强的时间竞争性，要通过立法不断完善生育假期制度，并科学分担企业的用人负担、探索弹性工作制度，加强工作场所和公共政策支持，创造育儿友好的就业环境，缓解母亲在育儿时间投入方面的压力。二是经济支持。生育成本居高不下是适龄生育家庭生育意愿不高的主要影响因素。积极构建以生育保险为基础的生育支持基本制度，扩大覆盖范围，将其发展成为保障城镇职工、城乡居民产假和育儿假期间薪酬、育儿津贴的家庭育儿支持基本制度。规范整合独生子女费、奶补、托补、儿童节补助、分娩补助、陪产补助等生育津贴，为生育子女家庭提供基本经济支持。同时，通过加大生育基金补贴和家庭税收减免力度等手段，推动生育养育成本社会化。三是服务支持。加大儿童照料、养育及教育战略性投入，发展普惠托育服务，加大对家庭婴幼儿照护的支持和婴幼儿早期发展指导；改善公共教育服务、提高家庭的教育获得感；提升生育全程基本医疗保健服务水平，保障母婴安全健康。四是环境支持。公共设施是家庭育儿过程中高度依赖的社会环境，应当加强公共层面的育儿资源支持，提升公共环境和社区对群众生育养育的支持能力，建设出行友好、母婴友好、婴幼儿照护友好及普惠型儿童公共空间等。同时，打造生育友好型社会环境，形成代际和谐、性别平等、责任共担的新型家庭人口文化。倡导婚育新风，提倡适龄婚育，开展婚恋促进活动，建设文明幸福家庭。倡导邻里互助儿童看护模式，探索对隔代照料的祖辈提供津贴。

三、生育支持的预期价值与现实挑战

从人口转变和生育政策调整的视角看，新时期的生育支持政策与之前存在显著差异，更关注人的全面发展，更为强调通过相关政策去促进家庭和谐幸福，帮助有生育意愿的家庭实现其生育意愿，并通过这些政策来推动实现适度生育水平的宏观目标，进而为中国式现代化提供良好的人口基础条件和发展环境。因此，构建生育支持政策体系的目标是多重的，也更强调包容性。在认识生育支持政策的价值时，我们应当将对生育意愿和水平的影响作为重要内容，但不应当仅仅局限于向家庭提供替代性服务，而是通过政策支持强化家庭自身的功能和发展能力，提升人力资本水平，优化劳动就业结构，支撑经济社会发展。

（一）生育支持政策的多重价值

首先，构建生育支持政策体系是减轻抚育压力、提高生育意愿的重要途径。对于我国绝大多数家庭而言，夫妻双就业是维持一家人正常生活的经济保障模式，生育带来的“工作—家庭”冲突使一些女性不得不放弃再生育安排。生育支持政策可以使家庭育儿能力不足的缺陷得到一定程度的弥补。加强经济、时间和服务领域的生育支持，加大公共财政投入，是减轻家庭养育成本的必要举措。

其次，构建生育支持政策体系是促进儿童发展、提高人口素质的重要方式。儿童生命早期是一生中大脑发育最为迅速的阶段，尤其是从胎儿期到三岁的阶段，婴幼儿需要营养、保护和刺激以促进大脑发育，这一时期是以相对较少投入获得儿童早期发展干预最佳效果的关键时期，对儿童未来成长影响深远，对于国家整体人口素质提升、经济社会发展至关重要。构建生育支持政策体系不仅有利于解决家庭育儿困难，而且能够全面提高儿童早期发展水平，是促进人的全面发展、提升国家人力资本素质的基础性工程。1998 年至今，经济合作与发展组织（OECD）国家以“强势开端”为主题持续实施儿童早期保育项目，加大儿童托育投入，出台保育政策工具箱，明显改善了托育服务的水平和质量，提升了儿童早期发展水平，也在一定程度上对生育水平回升产生了积极影响。

再次，构建生育支持政策体系是强化家庭功能、促进家庭发展的必要举措。当前，家庭内养育仍是儿童日间照料的主要模式，90.55%的3 岁以下婴幼儿由其父母、祖父母或外祖父母照料，由其他亲属、保姆、托育机构等非家庭成员照料的比例合计不超过10%①调查数据来源：2019年全国人口与家庭发展监测调查。。在家庭内育儿模式中，接近八成的婴幼儿由祖辈照料，加强隔代科学育儿指导和支持是家庭养育的迫切需求。家庭成员的养育观念、知识和能力直接对婴幼儿生长发育的影响至关重要，尽管托育服务可以在一定程度上弥补家庭育儿能力的短板，但不能完全替代家庭照料。因此，加强家庭育儿指导服务，不仅符合我国传统家庭文化的价值观念，而且可以支持家庭围绕养育问题构建和谐关系，减少内部矛盾和冲突，有利于充分发挥家庭功能，促进家庭发展。

最后，构建生育支持政策体系是扩大劳动参与、保持就业稳定的有效做法。我国女性劳动为社会经济发展作出的贡献有目共睹，但近年来女性因为需要兼顾家务、生育、子女照料和老人赡养等多重责任，在“工作—家庭”的冲突矛盾中选择退出劳动力市场的人数不断攀升，已经成为不可忽视的社会问题。1990 年至2020 年期间，我国女性劳动参与率从90.5%下降至70.0%②调查数据来源：1990年、2000年、2010年、2020年分别组织开展的四期中国妇女社会地位调查。。加强生育支持可以带来可观的就业效应，以发展托育服务为例，既可以直接创造就业，也可以促进间接就业。根据OECD 国家的托育服务发展经验，当3 岁以下婴幼儿的入托率提高1个百分点时，女性就业率大约可以提高0.11 个百分点③参见OECD Family Database，https://www.oecd.org/els/family/database.htm，访问日期：2023年5月10日。。同时，按照托育机构设置标准要求，“十四五”末实现每千人口3岁以下婴幼儿托位数目标可提供接近200 万个保育员岗位，可新增接近50万个管理、保健、安保、餐饮等相关岗位④按照《托育机构设置标准（试行）》的相关要求，乳儿班配备保育人员数量与婴幼儿的比例应当不低于1:3，托小班应当不低于1:5，托大班应当不低于1:7。假定保育人员和婴幼儿的比例保持在1:5 的平均水平，同时每个托育机构的管理人员和其他服务人员（包括厨师和保安等）为3人。。此外，发展托育服务可以扩大就业和增加消费，通过这两个途径的乘数效应对我国的经济社会发展作出贡献。即使在以普惠托育为主、不考虑市场效益的前提下，假如按照2021年全年全员劳动生产率14.64万元/人计算，在“十四五”末托育服务的有效供给每年也可以创造近3659.5亿元的劳动价值。

（二）政策体系构建的困难挑战

生育政策调整以来，我国政府部门从不同维度出台系列生育支持政策，各地在妇幼保健、生育保险、育儿指导、托育服务、学前教育、税费减免等领域进行探索，内容涵盖了经济、时间、服务等多个领域，服务覆盖了婚嫁、生育、养育、教育等多个阶段，但综合、协调、完整的政策体系尚未形成。

第一，难以对政策实施与效果进行评估。由于政策出台时间较短，政策的实施效果还难以显现，政策评估所需的数据亦没有系统设计与收集。

第二，地方出台政策的系统性较弱。生育意愿低的原因涉及婚嫁、生育、养育、教育等，需要一体考虑出“组合拳”。目前，受制于经济发展水平，各地最先出台的都是经济成本最小的假期制度，主要干预的是养育与教育，但对结婚支持、家庭代际照料支持的政策还较少见，未能体现全周期管理服务的理念。由于缺少全面的政策统筹与政策规划，政策体现出零散性与不系统性。

第三，政策可操作性不足。多数政策只是给出原则性意见，对政策实施的经费来源、组织保障缺少明确的表述。比如在延长假期的相关政策中，有些省份没有明确规定假期工资与津贴的资金来源，如果假期的工资由企业支付，那么企业会想办法转嫁成本，不招或少招女性，进一步加剧对女性的就业歧视，因此产假、育儿假不是越长越好。国际经验显示，父亲休陪产假与育儿假需要有强制规定，否则无法解决父亲不休假、少休假引发的劳动市场歧视问题[21]。

第四，政策目标与政策措施不对应，政策错位与实施效果低下。一些政策没有针对生育意愿低的关键原因与关键人群。比如，生育津贴没有对二孩、三孩人群区别对待，没有针对不同收入水平家庭提供差异化的养育孩子经济补贴。这些措施很可能分散了有限的政策资源，减弱了政策的作用效果。地方不同标准的育儿补贴政策虽然“简单直接”，但能否有效提升城市中高收入者的再生育意愿，仍是需要观察的问题，也可能会激起新一轮地方性福利竞赛，加剧部分地区的人口流失。

（三）生育支持政策体系的短板弱项

由于各界对生育支持工作缺乏清晰、统一的理解，对政府、单位、家庭、个人的四方责任和分担比例缺乏系统研究，中央和地方的财政分担比例不明确，导致多数地区政策措施“避重就轻”，育儿补贴仅向本地户籍的二孩和三孩家庭发放，流动人口和一孩家庭不能享受育儿补贴。同时，托育服务、生育保险和生殖健康保障等生育支持具体政策措施的执行和落实也存在短板弱项，导致各类政策难以发挥系统合力，缺乏包容性和协调性。

第一，托育服务收费价格高、财政投入少。一是托育收费价格较高，多数家庭难以承受。备案托育机构调查数据显示，2022 年我国乳儿班、托小班和托大班每月平均收费为2093元、1852元、1765元，按照当年全国城镇居民人均可支配收入水平计算，分别相当于一个城镇居民月平均收入的68%、60%和57%①基于全国托育机构备案系统数据和国家统计局公布的2022年全国城镇居民人均可支配收入水平计算得到。。在北京等大城市，托育市场平均价格却高达6945 元，是当地居民人均可支配收入的1.1 倍，是家庭普遍能接受价格的2.2 倍，远远超过多数家庭的消费预期和承受能力。北京一对育龄夫妇表示：“以前没有送孩子去托育机构的时候还没感觉，自从有了托育机构之后，反而感觉生孩子、养孩子的成本特别高，不太想再生第二个了。”在OECD国家，每个孩子的托费仅相当于人均可支配收入的18%，即使在新西兰、美国等托费较高的国家，也不超过人均可支配收入的38%。二是托育机构建设补贴中央投入少、地方无配套。当前国家层面仅有普惠托育专项行动对每个托位予以1万元的建设补贴，但每个托位的实际建设成本约2.4 万-3.6 万元，补贴仅能覆盖三成的建设成本。同时，补贴资金缺少地方配套且存在逐年减少趋势，2022 年中央经费仅有3.35 亿元，且只能公办机构申请②参见《财政部关于下达2022 年积极应对人口老龄化工程和托育建设（养老、托育服务体系方向）中央基建投资预算（拨款）的通知》，http://jjs.mof.gov.cn/zxzyzf/jjzc/202203/t202203103794167.htm，访问日期：2022年5月10日。。三是中央财政尚未建立托位运营补贴机制，地方财政仍处于探索阶段，民办托育转普惠、降价格的困难较大。在已经试行运营补贴的地区，仅支持将部分示范性且已备案的机构作为补贴对象，还有大量机构不能享受补贴支持。备案托育机构调查数据显示，我国公办和普惠托育机构严重不足，民办和营利性机构超过92%。

第二，生育保险制度覆盖范围窄、待遇水平低。一是生育保险覆盖范围窄。现行职工生育保险制度建立在1994年颁布的《生育保险试行办法》基础上，制度设计于国家实行严格的计划生育制度时期，其制度功能主要定位于“为职业妇女因生育而暂时中断劳动，由国家或单位为其提供帮助”。保障对象主要为参保企业的女职工，失业人员、非正规就业人员、在校大学生等居民群体未纳入制度覆盖范围。2021年，我国孕产妇规模约1000万人，但享受到生育津贴者不足400万人。即使是在制度覆盖范围内的人群，也有部分地区存在延长假期的生育津贴不能支付的问题。二是生育保险待遇水平低。目前，我国大部分地区生育保险产前检查和住院分娩医疗费用实行定额或限额付费，各地标准不一、差距较大，产前检查的定额或限额少的300-400元，多的达1500元；顺产限额或定额支付标准一般在2000-3000 元之间，剖宫产在4000-5000 元不等①该数据基于笔者所在课题组在河南、浙江、山东、四川、甘肃、上海、内蒙古等地实地调研访谈资料测算得出。。这些标准大多制定于2010年《社会保险法》颁布之前，十余年来未作调整，群众实际生育医疗负担仍然较重。三是生育保险参保灵活性低。以个人身份参加职工医保的灵活就业人员，绝大多数没有参加职工生育保险。随着新业态就业人员不断增加，全国约有4200万灵活就业人员、个体工商户没有生育保险。部分地方性法规甚至明确规定无雇工的城镇个体工商户和城镇自由职业者不能参加生育保险。湖北省某从事外卖行业的男性表示：“我和我媳妇都是干外卖和快递工作的，按照劳务结工资，没有五险一金，更不用说产假的事，家里生孩子期间只能我一个人出来干活赚钱，感觉压力很大，希望媳妇能有一些补贴。”

第三，生殖健康问题突出但缺乏制度保障。一是不孕不育人群的规模和比例较高。随着我国婚育模式逐步发生变化，平均婚育年龄不断推迟、人工流产比例上升，育龄人群不孕不育的比例上升至15%-20%。据测算，我国育龄夫妇中约有3672 万对夫妇深受不孕之苦②该数据基于第七次全国人口普查数据的育龄夫妇对数和15.5%的不孕不育率测算得出。，实现生育是这些家庭迫切的需求。二是不孕不育诊治和辅助生殖成本较高。我国每年试管婴儿数量逾30万，仅此一项大约花费家庭194.25亿元，每名成功的试管婴儿平均费用为6.5 万元，但我国不孕不育的检查治疗费用以及辅助生殖服务费用不在医保政策范围之内，均由不孕不育家庭自行承担。一些成功生育的家庭自述不孕症治疗花费“在当地县城，都可以建一座楼房了”，不孕不育家庭的生育负担之重可以想象，部分家庭因为费用问题不得不放弃治疗。三是生殖健康服务保障制度尚未建立。为减轻不孕不育家庭的经济负担，个别地区探索出台辅助生殖技术服务费用补贴办法，但覆盖范围较窄，受益人群有限。国家层面尚未设计相应项目，难以有效解决全国3600多万家庭的现实问题。

四、中国式生育支持政策体系的发展路径

积极应对低生育水平事关中华民族的伟大复兴和永续发展，构建生育支持政策宜早不宜晚，着力点不仅仅在于激发生育意愿、增加出生人口数量，而且要以提高人口素质为前提，解决好群众关心的生、养、育、教问题，其难度比传统人口计划生育工作更高。构建生育支持政策体系应优先解决主要矛盾，从基本制度建设入手，坚持系统观念，保障政策投入的可持续性，推动部门协同和政策落实，逐步提升政策的公平性和包容性。

（一）建设基础：确立核心基本制度

生育问题是一个较为复杂的系统性问题，单一维度或层次的政策措施难以发挥有效作用，需要通过综合施策才能最大程度地发挥政策作用。因此，生育支持政策体系应围绕“生不起”“养不起”“生不出”等突出问题建立三项基本制度，强化生育保险、普惠托育服务和生殖健康服务功能作用，并将其作为未来生育保障体系的三大支柱。

首先，应建立适应人口发展需求的生育保险制度。生育保险同医疗保险合并实施后，在一定程度上扩大了覆盖面，但覆盖范围主要是职工就业群体，对城乡居民生育期间的保障作用仍然有限，因此需要从两方面构建适应人口发展需求的生育保险制度。一是完善职工生育保险制度。积极推进生育医疗费用支付方式改革，将辅助生殖和不孕不育治疗等相关医疗费用纳入报销范围，根据经济发展水平及参保群众的费用负担情况稳步提高生育保险待遇保障水平。二是创新构建居民生育保险制度。探索建立由财政支持、资金来源多元化的社会福利性质的城乡居民生育津贴、育儿假薪酬、育儿补贴制度，创造有利于人口发展的制度环境。

其次，应建立质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠托育服务制度。从法律权利层面保障家庭享受育儿服务的权利，将托育服务纳入公共服务体系，明确中央和地方财政投入水平和责任分担机制。采用“补供方”和“补需方”相结合、“补砖头”和“补人头”相结合的方式，既向托育机构的建设和运营提供资金支持，保障城乡普惠托育服务供给的稳定可持续发展，也为困难家庭额外发放育儿津贴或育儿券，保障重点人群的基本服务需求。

最后，应建立低成本、广受益的生殖健康服务制度。加强辅助生殖伦理相关原则的宣传教育，使群众和医疗服务提供者在法律伦理框架下接受和开展服务。对相关辅助生殖技术应用问题，出台相关法律法规予以规范。加大辅助生殖技术补贴和投入力度，向存在辅助生育需求的家庭提供一次性帮扶，帮助有需求的生育女性解决问题。

（二）政策成本：明确三项制度成本

1.生育保险制度扩面的政策成本测算

现行生育保险制度仅能解决部分人群的待遇保障问题。我国约有6.7 亿15-49 岁育龄人群，但参加生育保险的人数仅为2.4 亿人①参见《2022年医疗保障事业发展统计快报》，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/10/content_5745859.htm，访问日期：2023年3月10日。，特别是灵活就业人员、未就业人群的生育保障问题难以解决，因此需要进一步扩大覆盖面。按照将生育保险全部覆盖所有职工医保参保人群的方案，可将灵活就业人员纳入参保范围，预计将增加4200 万参保人数；按照男性职工未就业配偶可享受生育津贴待遇的方案，可将约200万未就业女性纳入生育津贴报销范围；按照城乡居民医保统筹设立生育津贴专项的方案，可将参加城乡居民医保的未就业人群纳入生育津贴报销范围。按照2022年全国城镇私营单位就业人员年平均工资65237 元的标准和158天的产假时长测算，每位生育孩子的女性可领取生育津贴2.86 万元。按照未来出生人口保持在900万的水平保守估算，我国每年合计支出生育津贴费用约2500 亿元，与生育保险基金年度支持的差值约为1400亿元。

2.普惠托育服务体系建设的政策成本测算

结合国际上托育财政投入测算的方法和依据，参考国内相关公共服务财政投入的划分方法，可将托育财政经费投入主要划分为一般公共预算托育建设费、托育事业费、托育公用经费，其中一般公共预算托育事业费为投入主体且主要为财政经费。考虑到服务对象、内容和体系的相近性，可选择幼儿园生均一般公共教育事业费作为托育事业费的主要参考标准（见表1）。

表1 不同情境下托育服务纳入基本公共服务的经费投入测算

方案一：所有地区完成基本托位建设目标并参照幼儿园投入财政经费。假定托育事业费投入参照各省幼儿园一般公共预算教育事业费标准支出，托位建设费投入参照普惠托育专项行动补贴标准支出，全国托位按照2025 年目标完成且使用率100%，累计需投入托位建设费用259.8 亿元，每年需要常态化投入一般公共预算事业费548.4亿元。

方案二：所有地区完成基本托位建设目标、部分地区扩大托位建设规模，参照幼儿园投入财政经费。假定托育事业费投入参照幼儿园一般公共预算教育事业费标准支出，托位建设费投入参照普惠托育专项行动补贴标准支出，北京、天津、浙江、江苏、上海、广东等地区入托率达到30%，其他地区托位按照2025年目标完成且使用率100%，累计需投入托位建设费用420.1 亿元，每年需常态化投入一般公共预算事业费687.0亿元。

方案三：面向所有婴幼儿提供基本托育服务，入托率参照OECD 国家平均入托率（35%），参照幼儿园投入财政经费。假定托育事业费投入参照幼儿园生均一般公共预算教育事业费标准支出，托位建设费投入参照普惠托育专项行动补贴标准支出，婴幼儿入托率达到OECD 国家平均水平，累计需投入托位建设费用901.0 亿元，每年需要常态化投入一般公共预算事业费907.7亿元。

方案四：面向所有婴幼儿提供基本托育服务，入托率参照OECD 国家中高水平入托率（50%），参照义务教育投入财政经费。假定托育事业费投入参照义务教育阶段生均一般公共预算教育事业费标准支出，托位建设费投入参照普惠托育专项行动补贴标准支出，婴幼儿入托率达到OECD国家中高水平，需累计投入托位建设费1125.4 亿元，每年需常态化投入一般公共预算事业费1903.2亿元。

3.生殖健康服务保障的政策成本测算

我国育龄夫妇约有2.4 亿对，其中不孕不育率约占15.5%[22]，即有3671.7 万对夫妇受不孕不育影响，给家庭幸福带来困扰。如果按地区估算，东部地区受到不孕不育问题困扰的夫妇约为1520 万对，中部地区为919 万对，西部地区为987 万对，东北地区为245.46 万对②本数据由第七次全国人口普查数据中分地区的已婚育龄妇女人数和15.5%不孕不育率的估算得出。。在一对夫妇可以生育三个子女的政策下，这类家庭缺乏生育一孩的能力，生育二孩三孩更是“空中楼阁”，实现生育愿望是这些家庭的迫切需求。考虑接受药物治疗、人工授精、试管婴儿等不同类型辅助生殖服务的家庭比例存在一定差异[23]，按照50%-70%的有生育意愿且积极寻求治疗的比例来进行估算，向这些家庭提供一次性帮扶措施③不孕症比例按照15.5%测算；假定治疗结构：不孕夫妇接受且仅接受1 次治疗资助，治疗结构为药物治疗占比85.7%、人工授精4.3%、试管婴儿10.0%；药物治疗平均费用0.2万元，成功比例15%；人工授精平均费用0.4万元，成功比例17.5%；试管婴儿平均费用3.5万元，成功比例45%。，则可以在未来若干年中增加332万-465万出生人口（见表2）。相对于每年的出生人口规模而言，这类出生将明显提振生育水平。参考《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中国家转移支付资金分档分担方式，现有不孕夫妇的治疗帮扶需要中央财政投入288亿-404亿元，可累计帮助332万-465万名婴儿出生；累积不孕症诊治完成之后，每年大约需要中央财政投入7亿-10亿元，可以帮助8万-12万名婴儿出生。

表2 辅助生殖技术服务保障经费投入成本测算

（三）设计理念：全面融入系统观念

生育支持政策的制定需要引入系统观念，通过多维度多层次的配套措施组成覆盖面广、针对性强、方向精准、形式丰富的政策体系。第一，体现生育支持政策内容的综合性。以全周期管理服务为生育支持政策制定的核心理念，将优生优育、妇幼保健、生育保险、生育假期、劳动保障等与生育直接相关的支持政策，拓展至青少年生殖健康、婚恋服务、婴幼儿照护、养老照护、住房保障、文化宣传等与生育间接相关的支持政策。第二，体现生育支持政策范围的综合性。不仅围绕生育全周期开展政策设计，而且聚焦家庭全生命周期的发展需求，通过促进家庭发展、减轻家庭负担来推动政策目标的实现。第三，体现生育支持政策目标的综合性。生育支持政策的制定既需要满足人口均衡发展的宏观目标，也需要满足区域人口结构优化的中观目标，更需要满足人的全面发展的微观目标。第四，体现生育支持政策手段的综合性。全面梳理生育支持政策清单，确立政府在实施各项生育支持政策过程中的保基本职能，一体化考虑婚嫁、生育、养育、教育的成本问题。第五，体现生育支持政策协作的综合性。生育支持政策应与其他政策目标互相协作和融合，将生育支持理念融入幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等相关民生政策之中，形成政策合力。

（四）投入原则：保障政策可持续性

人口发展具有自身的规律，并且存在一定的惯性特征。应对低生育水平是一项长期工作，需要持续的政策、资金、人力资源投入，因此生育支持政策的制定需要坚持可持续性原则，保障政策实施的长期稳定。第一，应充分考虑资源分配和规划的可持续性。在经济增速趋缓、减税降费加力的大背景下，地方政府财政收入的平稳可持续增长存在较大不确定性，支出端面临各项增支需求，中长期收支平衡矛盾突出。应持续优化支出结构、统筹整合存量资金、综合运用多种财政政策工具，多渠道拓展资金来源，保障生育支持政策的连续投入。第二，应充分考虑政策实施过程的可持续性。伴随生育支持政策措施的出台，生育意愿和行为将发生一定变化，出生人口数量可能出现波动性增长或持续回升态势。无论出生人口数量出现何种形式和方向的变化，都将相应地引起生育支持政策资金投入的变化。充分考虑生育支持政策的实施效应，在政策执行过程中适时调整资源分配策略，是保障政策可持续的重要方式。第三，应充分考虑政策体系完善的可持续性。在生育支持政策框架设计过程中，应做好顶层设计，为各项政策措施预留动态调整和优化的空间。

（五）实施过程：推动政策精准落实

在构建生育支持政策体系的过程中，具体配套措施的细化与落实尤为重要。第一，应明确生育支持政策的标准。明确服务对象、服务内容、服务标准、支出责任。建立各项生育支持措施的动态调整机制和实施效果反馈，定期开展生育支持政策服务需求分析和社会满意度调查。第二，应重视生育支持政策与相关法律法规的衔接。加强生育支持政策与《人口与计划生育法》《劳动法》《民法典》《社会保险法》等相关法律法规衔接，强化法治保障，规范生育支持政策措施的实施程序，避免出现自相矛盾、难以执行的局面。第三，应避免生育支持政策的碎片化。由于财政能力的差异，不同地区生育支持力度有强有弱，加大向薄弱地区财政转移支付力度，促进生育支持政策财政投入和服务资源配置向欠发达地区倾斜。第四，应注意生育支持政策的精准性和适应性。充分考虑区域发展特点，重视经济发达和欠发达地区、城镇和乡村、不同规模等级的城市、人口密集和人口分散地区之间的差异，在细化具体措施的过程中有所侧重。

（六）发展方向：突出公平、包容、友好

在构建生育支持政策体系的过程中，要重视生育政策的包容性，尊重生育的社会价值。第一，基于人口发展的阶段性特点和服务需求，将全生命周期服务管理理念融入生育支持政策。在政策设计和完善的过程中，应充分把握当地人口的规模、结构和变化特点，优先满足重点群体的生育需求。第二，基于个体生命周期中不同发展阶段的特点和服务需求，统筹规划现有各类政策资源。推动妇幼保健、学前教育、义务教育、就业服务、养老医疗等不同类型服务的高效衔接，打造完整服务链条。第三，基于家庭生命周期中不同发展阶段的特点和服务需求，整合优化现有各类服务资源。围绕家庭形成、扩展、稳定、收缩、空巢与解体六个阶段提供针对性服务，从婚前检查、优生优育服务、生育假期、婴幼儿照护、健康教育、住房保障、文化体育等不同方面为家庭发展提供服务。第四，重视生育支持政策体系的公平性，缩小不同类型人群的差距。建立以常住人口而非户籍人口为主的生育支持政策体系，提高生育支持政策的便利性和可及性。

五、结论与讨论

人口是社会发展的主体，生育水平持续下降将影响经济、政治、社会、文化、环境等诸多领域，关系人民群众的根本利益和国家民族的复兴使命。少子化问题是关乎我国经济社会能否可持续发展的重大问题。在生育政策逐步转型优化的过程中，各地生育支持方式和水平差异较大，统一和协调性较差，落实情况难以得到有效监督和评估，尚未形成系统完整的生育支持政策体系。在考虑现实问题和经济基础的前提下，构建生育支持政策体系应重点处理好五个关系：一是政策成本与效益的关系。加强生育支持理论和政策研究，科学开展各类政策效果的追踪评估，分析生育水平提升的边际成本，既避免出现资源投入不足，也避免发生资源闲置和浪费。同时应按照“谁受益、谁投入”的原则，在明确家庭、单位和国家责任分担机制的基础上，重点突出政府公共部门的作用。二是政策目标与对象的关系。将家庭作为政策支持的核心对象，在减轻生育、养育、教育负担的过程中充分考虑支持对象的差异性和复杂性，给予不同层次的家庭成员以经济、时间、服务、环境等相应支持。三是政策公平与效率的关系。在经济和服务支持领域，依托收入状况对不同家庭实行分级分类的支持标准，重点保障中低收入家庭子女享有同等的生存和发展权利，确保财政投入效益的最大化，避免出现一刀切式的政策，造成财政资源的浪费和效率低下。四是核心政策与配套政策的关系。在财政资源有限的情况下，应优先解决“生不出”“生不起”“养不起”等主要矛盾，建立以生育保险、普惠托育服务和生殖健康服务为核心的基本制度，优先保障基本制度的财政投入水平，与税收、金融、就业、文化宣传等配套政策协同发力。五是政策内部性和外部性的关系。除了对人口发展本身产生直接影响外，生育支持政策对经济社会发展和资源环境的外部性影响也应加强关注。特别是在经济增长逐渐由投资拉动转向消费拉动背景下，生育支持政策体系作为公共服务体系新增的重要组成部分，对我国发展型消费及经济发展产生的各类影响应予以有效评估和预测。综上所述，构建中国式生育支持政策体系势在必行，应从国家长治久安和繁荣发展的高度认识生育支持问题，为构建中国式生育支持政策体系做好理论准备、政策准备、制度准备、组织准备和物质准备。