劳动力市场机制的三个阶段与累积的不平等——基于社会政策的视角

□房莉杰 樊丹迪

（中国人民大学社会学理论与方法研究中心，北京 100875）

党的十八大以来，我国实现了“全面建成小康社会”的阶段性发展目标，进入中国特色社会主义新时代，实现“共同富裕”成为新时代的关键词。而“共同富裕”是高水平和高质量的平等，必然也是经济增长和收入分配之间的良性互动。从调节收入分配的社会政策的视角来看，基尼系数只是不平等的静态结果，其背后是围绕劳动力市场的一个过程，在这个过程的每个阶段都涉及不平等问题，最终的基尼系数是这个过程的每个阶段累积的结果，而每个阶段的不平等也都应是社会政策的干预对象。同样，除了具有民生保障功能这种社会政策还有“再商品化”的功能，即作用于劳动力市场之前的阶段，对潜在的劳动力进行人力资本投资，最典型的就是公共教育和健康服务，以及职业培训。正是通过平等的赋能，使得劳动力在进入市场之前能够站在尽量平等的起跑线上；也正是通过“去商品化”和“再商品化”手段的联合使用，社会政策不断平衡着经济增长和社会平等之间的张力，实现“做蛋糕”和“分蛋糕”的和谐。另外，对处于劳动力价值实现中劳工的权利保护也是累积收入不平等和相应社会政策的起源之一，且毫无疑问应该作为社会政策的组成部分。然而在社会政策实践的发展过程中，这一部分内容是被社会政策研究者长期忽略的。因此，本文试图站在劳动力市场机制运行全过程的视野下，在看待和理解收入不平等产生的逻辑思路的基础上，建立教育、就业、社会保障三个阶段的划分，参考系统性文献综述方法，总览我国近年来收入不平等累积的过程与全貌，以期探讨社会政策的应对。

一、研究背景

说到通过社会政策实现社会平等，往往最直观的反应就是利用财政支出这一再分配手段实现收入平等，因此有很多人关注社会支出水平和结构。从数据上直观来看，如图1 所示，我国的社会支出与不平等程度之间确实有较大的相关性（相关系数为-0.781）。然而，从2015 年以来，似乎出现了社会支出增长趋缓，基尼系数也小幅反弹的趋势。结合我国2015年以来的经济社会发展环境进行理解，我国的经济发展进入到了“新常态”，财政收入的增速趋缓，因此以社会支出增长带动不平等程度降低的发展模式受到挑战。正如习近平总书记指出，“当年一些拉美国家搞民粹主义，高福利养了一批‘懒人’和不劳而获者，结果国家财政不堪重负，落入‘中等收入陷阱’，长期不能自拔”，“促进共同富裕，不能搞‘福利主义’那一套。”[1]

图1 中国历年社会支出与基尼系数

如果结合图2的国际数据来看的话，更能理解习近平总书记的观点。图2 的横轴为社会支出占GDP 的比例，纵轴为基尼系数。尽管从数据集中趋势来看，社会支出与降低收入不平等之间确实有很高的相关性，但是不同发展阶段和不同政策理念下的国家有着较大的区别。一方面，水平来看，并不必然是所有的国家都承诺较高的社会支出水平，OECD 成员的社会支出水平存在很大差距，且具有一定的集群性。在图2 中，大部分老牌工业化国家的社会支出水平都在20%的右侧①传统观点将社会支出占GDP的20%作为甄别一个国家是否为福利国家的主要标准。，即以较高的社会支出实现较低的社会不平等；而老牌工业化国家中奉行自由主义的国家和大部分转型中的中东欧国家的社会支出水平略低；新兴工业化国家的社会支出水平更低。另一方面，垂直来看，趋势线的上下两个区间也在一定程度上代表了社会支出在降低不平等方面的效率，OECD 成员的社会支出效率也存在较大差距。趋势线下方区间的国家，用了更少的社会支出实现了更高的社会平等，显然社会支出的效率较高；反之，趋势线上方区间的国家社会支出的效率较低。

图2 OECD成员的社会支出与基尼系数

我国在图2 中的位置位于趋势线的中左部的上方，也就是说，从支出水平看，已经接近OECD成员的中位值，高于绝大部分新兴工业化国家，这体现了我国政府践行“共同富裕”的意愿，也是我国与其他后发工业化国家的显著区别。但是在降低不平等方面的支出效率却与大部分OECD 成员存在差距。其中很大一部分原因在于我国人口众多、社会异质性强，尤其又处于经济社会的快速转型中，因此缩减同等幅度的不平等需要付出更多成本。尽管如此，我国目前仍面临严峻形势：社会支出水平已经相对较高，但是社会不平等程度却居高不下，社会支出缩减不平等的边际效益尚未有效提升。也就是说，结合图1的数据，在通过“扩大财政投入”降低不平等的空间已经非常小的情况下，只能一方面提高财政投入的效率，另一方面降低初次分配环节的不平等。因此，从过程的角度理解究竟是哪些因素、在哪些环节、累积了多大程度的不平等，就尤为重要。

如果我们以劳动力市场为中心，从过程上向前后各延伸一个阶段就会发现，可以“分配”和“再分配”的对象不止于收入和财富，这也为我们理解“共同富裕”背景下的“分配正义”，以及调和发展与再分配的矛盾，提供了思路。

二、劳动力市场机制运行的三个阶段与社会政策工具类型

在一个市场经济国家，市场必然是资源分配的最主要工具。社会各界最初对调节收入分配的社会政策的理解是被动的，即认为它在市场初次分配之后发挥作用，利用收入再分配促进社会平等。作为社会福利合法性基础的“社会权”的主要内容也是劳动力的“去商品化”，即劳动力可以不依赖市场收入而维持日常生活的权利。然而，这并不构成完整的与劳动力市场相关的社会政策的概念范畴。武川正吾意识到了这一点，他将社会政策分为“社会性给付”和“社会性规制”两部分[2]。前者即公共社会支出（社会福利支出），后者不涉及财政支出，但通过一系列规制性政策，对劳动者的权利进行保护，其目的是使市场中的劳动力不至于被“过度商品化”，典型规制政策如最低工资制、禁止童工、消除各种就业歧视等。也就是说，通过劳动力市场的规制政策，也可以降低初次分配的不平等；在初次分配中没有造成较大不平等的话，则不需要过多的社会支出进行收入再分配。

综上分析，本研究从劳动力市场出发，向前和向后延伸，构成了一个三阶段的过程：在进入劳动力市场前的阶段，主要通过对潜在劳动力的社会投资，实现能力平等；在劳动力市场运行中，要通过社会性规制，实现机会平等；在劳动力市场分配后则通过收入再分配实现结果平等。这三个阶段的平等逻辑不同，适用的分配原则也不同，最终的收入差距结果即是三个阶段累积的结果；而且每个阶段的不平等结果也会带进下一个阶段，对其产生影响。因此我们就得到了如表1所示的分析框架。

表1 劳动力市场机制运行三个阶段与社会政策工具类型

首先，在进入劳动力市场前，需要公平再分配的是劳动力的能力。不可否认的是，在进入市场之前就存在劳动力的能力不平等，而且这很大程度上是结构化而非个人问题。该现象的实质是市场入侵生活领域，使弱势群体对于自己的人力资本投资乏力，造成该群体参与劳动力市场的能力不足，在缺乏干预的情况下，这种现象就会固化为社会和文化问题。因此在进入劳动力市场前，有必要针对“能力平等”进行干预。最基本的人力资本干预手段是教育和职业培训。

其次，在劳动力市场运行中，是市场机制运行的主体阶段，需要公平分配的是机会。初次分配的主导机制是市场，但也不尽然都是市场调节，几乎所有的市场经济国家都有针对劳动力市场的经济规制政策和社会规制政策。前者保证劳动者在市场上获得平等的就业权利，后者主要表现为劳动保护政策，旨在保护劳动者的权利，使其不至于被“过度商品化”（如最低工资制度），尤其是保护弱势群体避免受到就业歧视（如对女性就业权利的保护）。

再次，在劳动力市场初次分配后，需要公平再分配的是收入。收入再分配主要是以税收和社会保险费为筹资渠道，通过社会保障实现，表现为现金福利。最主要的社会保障包括失业保险、工伤保险、生育保险、医疗保险、养老金、住房保障、最低生活保障等。通过收入再分配缩小收入差距的作用途径是复杂的，它受到保障面的大小、保障水平的高低、累进（或累退）程度等多种因素的交互影响。

然而，尽管社会政策的目标是为了实现分配正义和社会平等，但是政策实施效果却并不必然带来收入差距的缩小，甚至有可能导致差距进一步扩大。也就是说，社会性给付的效果可能是累进的，也可能是累退的，即公共支出更多流向了中高收入群体，起到了负向收入再分配作用。同时，对劳动力市场的社会性规制，有可能促进平等，也有可能阻碍社会流动，比如基于户籍身份和体制身份设置的就业区隔，进而对收入差距产生较为复杂的影响。

那么中国的情况究竟如何？在围绕劳动力市场机制运行的三个阶段中，每个阶段的不平等情况如何？其背后可能的因果机制，以及对最终的收入差距将产生怎样的影响？

三、研究方法与文献来源

（一）研究方法

需要说明的是，关于研究收入不平等的指标与方法，除了静态看待某个时点的收入差距（如基尼系数）外，还可以动态看待社会成员在较长时期的收入地位的相对变化，这叫作“收入流动性”。它既可以表现为低收入阶层进入高收入阶层，也可以表现为高收入阶层发生逆向流动，进入中低收入阶层。收入流动性对收入不平等存在“软化效应”，如果收入流动性比较大，即使在某一时点上存在较大的不平等，那么可以预见这种不平等的状态是很可能发生改变的，也就是说个人的收入地位很可能发生改变，因此个人更能看到希望，当前的不平等状态也更加容易被接受。

为了全面呈现我国近年来收入不平等情况，以及围绕劳动力市场机制运行的三阶段解读不平等的形成过程，本文一方面引入作为不平等结果的国际通行研究概念，即基尼系数和收入流动性作为测算指标，另一方面对收入差距及相关社会政策参考了系统性文献综述（systematic literature review）的研究方法。系统性文献综述是围绕具体的研究目的和研究问题设置文献筛选的条件，然后将筛选到的文献作为研究对象，进行系统性分析的方法[3]。与传统文献综述的文献筛选相比，它将统计学的逻辑引入文献综述中，因此避免了研究者选择文献的主观偏好的影响，而可以呈现出更为全面和客观的分析结果。系统性文献综述最初应用于医学领域，支持了循证医学的发展，后来逐渐扩展到社会科学领域。国外已有研究证实，系统性文献综述是非常符合循证决策（evidencebased policy making）的研究方法，它全面而客观的分析不仅可以使决策者更准确地把握政策需求，同时也可以验证已有的政策干预在多大程度上是有效的[4]。具体到本研究，尽管有大量的实证文章研究我国的收入不平等及其生成机制，但是从单篇文章来看，往往只关注单一的因果机制。因此参考系统性文献综述，能够有逻辑主线地综述这些实证研究，而较为全面地呈现我国的相关情况，既能了解我国过去的社会政策的干预效果，也将明晰我国接下来社会政策干预的起点，为未来的社会政策改革提供证据支持。

（二）文献来源

围绕本文的研究目的和研究问题，我们将文献筛选条件限定为：一是以我国的收入不平等及其形成机制为研究内容的定量研究文献；二是为了避免文献质量带来的结论偏差，因此筛选的文献都是基于常用的、全国范围的、公开的、大样本调查数据库，以及财政统计数据；三是由于本文聚焦于近十年的情况，因此调查数据要求是2013 年及之后。

文献的主要筛选过程如下：（1）以“收入差距/收入不平等”为主题词，在知网搜索CSSCI 的文献。由于大样本调查数据从调查，到公布数据，再到研究者撰写文章，有一定的时滞，因此我们将文献筛选范围设定在2016—2022 年。（2）在内容上，以我国收入不平等和收入流动性的状况为内容，或者以收入不平等为因变量，教育、就业、社会支出/社会保障为自变量。（3）数据来源于CHIP（中国家庭收入调查）、CHNS（中国健康与营养调查）、CFPS（中国家庭追踪调查）、CGSS（中国综合社会调查）共四个常用相关数据库，以及省级和市级的面板数据。（4）数据时间是2013 年及之后。（5）从第一个阶段的“能力平等”看教育，是将教育机会是否平等当作因变量看待，所以我们再以“教育不平等”为主题词，重复上述1-4 的筛选过程。经过筛选之后，共得到92 篇文献（检索时间为2023 年3 月19 日），作为本文的分析对象。本文对这些文献进行综述分析，文献基本情况如表2 所示。

表2 综述文献的内容分布（单位：篇）

由表2 得知，从文章使用的数据分布来看，CHIP 的数据使用最多，在测算收入不平等和收入流动性方面尤其如此；CFPS 由于公布了1989—2015 年的家庭追踪调查数据，因此在计算收入流动性方面得到广泛使用；CGSS 则在教育不平等和就业不平等的研究中得到使用较多；而财政面板数据则主要用于社会保障的分析。

在研究主题上，首先，教育不平等得到了最多关注，主要包括教育的代际流动、教育机会的分配、教育对收入不平等的影响等；其次是收入不平等状况，主要包括对基尼系数和收入流动性的测算；同时，社会保障和收入不平等则主要关注财政支出和社会保障支出的各种再分配效果；最后，就业机会与工资收入不平等的研究内容主要聚焦在劳动力市场分割和劳动者的身份区隔带来的不平等。上述研究主题的倾向性特点，既跟各个数据库的数据内容有关，同时也映衬了学界研究兴趣比较集中的领域，而这些领域往往又跟社会热点问题和主要政策进展有关。

此外，本文检索出的相关文献最新使用的数据年份分别是CHIP2018、CHNS2015、CFPS2020、CGSS2018、财政面板数据2019。由于这类大样本调查数据的研究滞后性，因此本文的情况只能反映到2020年新冠疫情之前。

结合本文的分析框架，我们发现尽管基于不同的数据库和数据分析方法，但是这些文献的结论在趋势上表现出较强的一致性，基本能够呈现出我国近些年劳动力市场机制三个阶段的不平等累积的状况和趋势。

四、我国的收入不平等状况：基尼系数和收入流动性

基尼系数是衡量国民收入差距的重要指标。由图1国家统计局公布的数据可知，二十年来我国的基尼系数经历了上升、下降又趋稳的过程。从绝对值上看，最高位是2008 年的0.491，最低位是2015 年的0.462，2022 年是0.469。这是国家统计局公布的官方数字，这一数字相较于一些民间研究机构的估计结果是偏低的。学界多认为低估的主要原因之一是高收入样本偏少。有学者根据2007—2013 年福布斯和胡润富豪榜的信息来推算收入分布中的高收入人群，以解决调查数据中所存在的高收入人群缺失的样本偏差问题，修正后的总体基尼系数上升了6个百分点[5]。此外，2008年以来的下降是否反映收入差距变化的中长期趋势，在学界并没有形成共识。

基尼系数的阶段性变化主要可以从城乡的角度解释：2008 年之前基尼系数的上升趋势开始于20 世纪80 年代中期，表现为城市内部、农村内部、城乡之间的收入差距都在拉大。研究表明2008—2013 年收入差距的缩减，则在很大程度上是因为城乡之间差距的缩小。而在此期间城镇内部和农村内部收入差距仍在扩大，然而城乡之间收入差距的缩小幅度超过了城乡内部差距的扩大幅度，从而全国收入差距出现了下行势头[6]。在2015 年之后，农村居民收入增长仍然快于城镇居民，但二者收入增长率之差有所缩小。于是，城乡收入差距的缩小幅度有所下降，它对缩小全国收入差距的影响作用也在减弱，其结果是国家统计局估算的全国收入差距的基尼系数在2016年出现了小幅度回升[7]。

整体来看，1989—2018 年期间我国居民的收入流动性较高，确实可以降低社会不平等程度。比如有研究表明，1989—2011 年收入流动性的增强使得以长期收入衡量的不平等程度降低了24.4%[8]；但是从长期趋势来看，到2018年的测算为止，收入流动性整体为下降趋势，表明收入结构日益固化[9]。从影响因素来看，由经济增长引发收入流动的时期主要在20 世纪90 年代；2000 年以后收入流动则在很大程度上取决于既定的收入分配格局和制度安排，但因受到分配政策的影响而表现出较强的政府主导性，凭借经济增长推动收入流动的力量则被弱化。在个体影响因素方面，具有专业技能的劳动者回报在快速上升[10]；除此之外，文化程度、家庭结构、体制就业身份等都是收入流动的影响因素。

综上，无论从动态还是静态的收入不平等结果来看，尽管目前似乎仍处于改善的过程中，但是改善的速度趋缓，暗示我国在缩减不平等方面，正面临更大的风险和压力。这更加证明，已有的政策干预模式很可能是不可持续的。

五、劳动力市场机制三个阶段的不平等累积

根据上文确立的分析框架，本节内容将以衡量不平等结果的基尼系数和收入流动性作为比较指标的基础，分三个阶段分别阐释进入劳动力市场前的教育不平等、劳动力市场运行之中的机会不平等、劳动力市场分配之后的社会保障再分配不平等。

（一）“进入劳动力市场前”的不平等：教育不平等

沿着劳动力市场的社会政策类型框架，教育不平等无疑是分析收入不平等过程的起点。我国的九年制义务教育阶段早已实现了人群全覆盖，2020 年高中教育和高等教育的入学率也分别达到了91%和54%①数据来源于《2021年中国教育统计年鉴》。。也就是说，从小学到高中的教育可及性已经不存在太大问题，1999 年的大学扩招也大大增加了高等教育的可及性。那么当下我国教育不平等的主要问题是什么？

首先，在义务教育和基础教育均等化的基础上，这一阶段的不平等主要体现在优质教育资源的不公平分配方面。多篇文献的研究结论均显示，农村户籍家庭、低收入家庭、非独生子女家庭的子女获得高质量学校教育的可能性明显更低，而能否进入重点学校又决定了下一阶段能否接受更好的教育[11]。这说明高阶层家庭往往在早期教育阶段帮助孩子进入更好的学校，接受更好的教育，这种优势不会随着毕业而归零，而是步步累积，直至踏上工作岗位。此外，教育扩招并没有对教育不平等产生影响，而社会不平等程度与教育市场化水平的增强，则会强化教育机会不平等，特别是强化了质量上的教育机会不平等[12]。换言之，公立资源的重点学校和市场资源的课外补习班，两者都更容易被优势阶层获得，从而造成了教育不平等的累积叠加。

其次，再看高等教育。我国于1999 年大学扩招，给更多人带来了上大学的机会，那么这些机会在不同的群体中是如何分配的？一方面，扩招对提高城乡居民获取高等教育机会均有显著的正向作用；它总体上提高了教育流动性，也提高了代际受教育程度向上流动的可能性。另一方面，与义务教育的状况类似，优质的高等教育资源的分配仍是不平等的，尤其从户籍因素来看，城镇学生更有可能获得优质高等教育机会，比如进入“211”“985”高校的机会。从代际视野下趋势来看，“教育扩张”对于提高教育流动性的效应在逐渐下降[13]。造成上述问题的逻辑也与义务教育阶段一致，即学生是否有能力抓住高考的机会，是从小学阶段开始教育不平等不断累加的结果，其中初中升高中这段时间是影响力最大的阶段。

最后，看教育对收入不平等的影响。从总体收入函数的分解结果来看，城镇和教育是解释居民总体收入不平等的两个主要因素，城镇因素的影响力随着收入分位点上升而下降；教育是城乡收入差距可解释原因中最主要的因素，且随着收入分位点的上升，其解释的力度也会增强；从不同收入分位点的城乡收入差距来看，在2013 年和2018 年的中间收入群体中，教育仍然是影响力最大的可解释原因。

综上可知，我国正在面临着教育代际固化的情况，这种固化不是教育资源短缺造成的，而是源于优质教育资源的分配不均。优质教育（或者说“重点学校”）仍是稀缺资源，对于就业质量的基础性影响越来越大。相应地，对于教育政策而言，重点已经不再是不断加大用于教育的公共支出，而是如何将现有的资源进行更合理分配——如何提高农村和边远地区的教育质量，如何让弱势的社会群体公平享受优质教育资源。

（二）“劳动力市场运行中”的不平等：就业机会不平等

首先，“环境—努力”是机会不平等影响劳动者收入的主要分析框架。两者分别是决定个体收入因素的两个类别——环境是个体不可控的先赋性因素，如性别、户籍、家庭背景等；努力是个体可以控制的后致性因素，如职业选择、工作时间、教育程度等。因此，这一框架中的环境类别因素就成为分析“机会不平等”影响收入不平等的重点。

虽然我国机会不平等程度的测算尚缺乏一致性的结论，但是从我们分析的文献结论看，在发展趋势和影响因素上不乏共识。21 世纪以来，我国城乡居民的机会不平等程度在波动中呈下降趋势，主要影响因素有性别、户籍、教育等。其中，户籍和性别虽然依旧是造成机会不平等的显著因素，但其影响力都在降低，尤其是户籍[14]。而且随着收入分位数的增加，户籍异质性的影响呈现下降的趋势,即在低收入群体中户籍异质性影响相对更大,在高收入群体中户籍异质性影响相对较小[15]。与此相反，教育的代际固化对机会不平等的影响越来越大[16]。此外，机会不平等在代际之间还存在差异，整体来看，越是年轻的群体，机会不平等程度越低。

其次，“垄断—竞争”是分析就业机会不平等和收入差距的又一重要框架。在不同部门和行业的劳动回报率不同的前提下，劳动力价格并不完全是市场竞争的结果。这在全世界都是造成劳动力市场收入差距的主要原因之一，而且也被认为是不公正的。在我国的语境中，“公有制—非公有制”部门因部分适用于上述“垄断—竞争”部门逻辑，所以“体制”内外身份也成为解释劳动者就业收入差异的一个因素。

具体来说，行业垄断仍是21 世纪以来继教育水平之后职工工资差距的第二大决定因素[17]。就业部门还会和环境因素交叉影响劳动者收入差距，如户籍歧视在公有制企业比非公有制企业更为明显[18]。工资性收入是差异支持农民工就业市场“正规性分割”的存在，即非正规就业与正规就业间的工资差距明显，但非学历技能培训将提高农民工获得正规就业和增加工资性收入的可能性[19]。

另外，还有极少的文献关注到了劳动保护与工资收入的关系。国有企业职工相比非国有企业具有更高的议价能力,从而获得了较多的生产剩余；劳动合同、工会身份对于提高劳动者议价能力具有正效应，且对低收入劳动者的正效应比中高收入劳动者更加显著[20]。

如上文所述，劳动力市场运行中主要的社会政策是劳动保护，其作用机制是限制市场的作用，以缓和初次分配的不平等。然而从本部分分析的实证文献来看，机会不平等仍是劳动力市场不平等的主因，促进机会平等应该更充分发挥市场机制的作用，而不是相反。另外就趋势来看，从本阶段的文献结论可以看出，一方面，我国机会不平等的整体趋势下降、性别和户籍的影响力在下降、年轻人的机会更为平等，这些积极的现象都说明，越来越多的人可以通过自己的努力实现更高的收入和生活水平，这在很大程度上可以归功于我国的市场经济越来越完善，市场在资源配置中已经起到越来越大的作用；但另一方面，近些年机会不平等程度有潜在的上升趋势、教育代际固化越来越显著，尤其是教育不平等对于机会不平等和收入不平等的基础性影响有所加剧。

（三）“劳动力市场分配后”的不平等：收入再分配的不平等

在市场的初次分配之后就是旨在促进最终的收入平等的收入再分配，主要的工具就是以公共筹资为基础的公共服务和社会保障，这也是劳动力市场分配后，收入差距形成的重要成因。

第一，21 世纪初，我国的社会保障和财政支出对于收入分配带来了“逆向调节”，即与城乡收入差距的正相关[21]。究其原因，一方面是因为从20世纪末到21 世纪初，在国家公共福利资源的投入上，存在明显的优先面向城市的特点，这跟我国一直以来城乡二元社会结构，以及一度的以农村反哺城市、支持城市的工业化发展政策有关；另一方面，我国的社会保障体系建设开始于20世纪末，由于城镇职工和经济条件较好的地区更早建立保障制度，因此其人口也优先获得了实惠。

第二，当然比较乐观的是，近十年来的实证研究表明上述的不平等状况已经在逐渐改善。比如，全国整体来看，2018 年社会福利收入再分配的累进性强于2013年，主要原因在于，农村居民社会福利再分配累进性的增强主要源于精准扶贫、乡村振兴等政策使得财政社会支出向农村倾斜。但是对于城镇居民社会福利再分配的累进性减弱，农民工社会福利再分配的累进性亦有待加强[22]。公共社会支出对城乡收入差距的影响有“门槛效应”，这跟经济发展程度、财政保障性支出、社会保障覆盖面、社会保障水平都有关系，目前我国大部分地区都已经越过了负相关的“门槛”，而进入正相关的阶段[23]，社会保障制度和政府补贴的正向收入分配效应已经逐步显现。

第三，关于财政的社会支出对收入再分配的具体影响机制方面，研究结论却非常复杂，显示出不同类别的社会保障支出/社会支出，对不同区域、城乡等，都产生多样的收入再分配结果。比如“新医改”以来的公共卫生支出对于收入不平等的影响更为复杂，能导致收入不平等程度提高和降低的情形与制度设计均存在[24]；科教文卫和社会保障支出在不同区域的收入再分配作用机制各不相同[25]；从主要受益者来看，尽管财政的社会支出已经向农村倾斜，但并未改变其“城镇偏好”的性质，因此社会保障收入在城镇居民收入再分配中发挥的正向调节作用最强[26]；类似地，其在东部地区减缓收入不平等的作用更明显[27]。

第四，从不同的社会保障制度类型来看，养老保险对收入分配的贡献率最高，但是对其作用究竟是正向还是负向，存在争议[28-30]。有测算显示，从2013年到2018年，我国60岁及以上老年人的养老金收入差距缩小，其中养老金的覆盖率增加对基尼系数起缩减作用，新农保的待遇水平提高也有利于缩减基尼系数，但是不同收入群体的增速不同却提高了基尼系数[31]。在所有社会保障制度类型中，最低生活保障和农村养老金对于改善个人收入的积极作用最显著，但是由于社会救助制度支出额度太小，所以调节效果不显著[32]。

从这些文献结论的回顾中，我们既可以看到正在改善的乐观趋势，也可以发现对（图2所示的）社会支出效率不佳现象的部分解释：一是身份区隔（城乡户籍、不同地域户籍、体制内外的退休身份等）依然是造成社会保障领域不平等的重要原因，导致社会保障对于收入再分配的效率不高，甚至在某些领域仍存在“逆向再分配”；二是社会支出涉及的结构非常复杂，单纯强调提高社会支出水平缺乏针对性，因此重点应该转向各类涉及社会支出的政策的精细化设计。也就是说，提高社会支出的使用效率，既要提高其在不同人群之间的转移支付的力度，也需要在不同政策之间进行转移支付的更精确设计。

六、基于社会政策的讨论

我们可以看到，累积的不平等效应不仅仅表现在“教育/能力平等—就业/机会平等—再分配/结果平等”这一劳动力市场机制运行过程的每个阶段的不平等累积上，还反映出我国在转型过程中，行政力量、市场力量、外部环境力量的多重影响力量的累积，这些力量对不平等的影响既有正向也有负向，它们的合力叠加在上述过程的每个阶段和关键环节。对这种累积的不平等影响力量的理解，有助于我们更深刻地理解当下的社会政策。

（一）累积的不平等：历史惯性与现实风险

我国的市场经济由计划经济转型而来，原有的行政体制惯性，包括城乡和地域户籍身份、体制内和体制外就业身份，既影响到福利权，也影响到就业权。正因如此，有众多的实证研究逐步聚焦于这些“身份”如何影响到收入分配。从近些年的文献来看，这些身份区隔的影响趋于减弱，市场发挥的作用越来越大，这源于我国市场经济体系的日趋完善。具体表现就是教育机会越来越多，以及劳动力市场的机会越来越平等。尤其是在劳动力市场运行阶段中，垄断部门和户籍身份的影响逐渐被教育水平所取代。

然而，机会平等和市场力量的增长并不必然缩小收入差距。尽管体制机制障碍带来的桎梏有所放松，但是并未根本消除，对于劳动力市场的机会不平等仍产生重要影响。在我国当下，它可能通过两个方面扩大初次分配环节的收入不平等：

一是市场本身造成的收入分化。在对“劳动力商品”过度使用的情况下尤其会加剧市场本身造成的收入分化，这也是劳动保护政策存在的必要性所在。特别是在全球化竞争加剧的情况下，国际主流研究都呈现出劳动保护和社会福利“向下竞争”的趋势；平台经济更是使得就业形态进一步多元化，并超出了以往劳动保护政策的范畴。因此可以预见，伴随着我国劳动力市场中的行政力量和市场力量的此消彼长，必然带来对劳动保护的更深度、更全方位的需求。从以往的经验研究来看，我国在市场经济改革之初就存在大量的非正规就业、劳动保护不足等情况，但是这种情况究竟造成了多大程度的收入差距？作用机制是什么？又是什么样的发展趋势？这类宏观实证研究是极其匮乏的，导致这一领域的风险和需求处于未知状态。

二是教育代际固化的间接影响问题。如上文的分析，我国目前主要的教育不平等问题就是代际教育固化，而市场作用的扩大会将教育不平等问题放大，也就是说这两种趋势造成的累积不平等的影响将会加剧。这是因为，由于劳动力市场的公平原则是“机会平等”，所以理想状态下，以教育水平为主要指标的人力资本必然应该在劳动力市场分配中起主要作用；但是如果教育代际固化，那么进入市场的劳动力在“起跑线”上就是不平等的，因此劳动力市场越是机会平等，从教育中更多受益的劳动力也就更容易在劳动力市场受益，会导致代际收入和阶层地位的进一步固化。

除了上述过程中行政力量与市场力量对不平等的累积之外，对不平等产生重要影响的另一个宏观环境就是我国的改革进程正从增量改革向利益调整转变，尤其是“经济新常态”的到来，各类风险叠加，如果处理不好，必然加剧这一趋势。

（二）促进收入分配公平：社会政策何为

近些年基尼系数的小幅回升、收入流动性的固化趋势，以及机会不平等潜在的上升风险增长等现象都说明，如果不改变原有的收入分配制度基础，那么不仅无法维持现有的收入差距和社会稳定，也会使得中国式现代化建设中的“高质量发展”乏力。因此过去“经济增长+财政投入”的社会政策模式是不可持续的。这就要求社会政策重心要从增量改革转向对效率、质量、针对性的强调。

实际上，党中央已经意识到，经过了改革开放以来的经济快速发展，公共服务的供给也随之充实起来，我国已经改变了物质稀缺的情况，群众的主要需求转变为对发展机会和高质量生活的向往。因此国家对于发展机会和公共福利资源的提供，不再只关注供给量，转而更加关注优质资源和机会的公平分配，以及资源投入的效率和针对性等方面。在此背景下，与本文的分析内容相关，我们最后结合中央文件，对相关的社会政策进行梳理和讨论：

一是教育政策。在党的二十大报告中，将科技和教育分别从文化建设和社会建设的内容中分出来，组成了独立的“科教兴国”部分，足见党中央对其重视。党的二十大报告提出“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”。结合上文的分析，高质量教育资源的公平分配不仅是社会稳定的基础，也是“高质量发展”的基础。因此，从教育机会的普及，转向高质量教育资源的均等化分配，解决“人民日益增长的优质教育需要和不平衡不充分的教育资源分配之间的矛盾”是未来打破教育代际固化、实现教育平等的重点。

二是就业政策。在党的十九大之前虽然也有促进收入分配公平性、保护农民工利益的诸多中央文件，但是都是针对具体问题的解决，而没有涉及全面的体制机制问题。在党的十九大明确了“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”的相关表述之后，2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求对户籍制度、体制内单位用人制度、档案制度三方面的体制机制问题进行改革。这是首次对劳动力市场体制机制的桎梏进行全面改革的表述，意味着中央层面的社会政策已涉及了劳动力市场机会不平等的最深层次的问题。党的二十大报告具体明确了“实施就业优先战略”，要求“消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视”。

然而随着行政和市场作用的此消彼长，市场在初次收入分配方面的负面影响也会逐渐显现。尤其疫情之后的经济低迷、全球化竞争、产业结构升级等因素导致的经济环境依然严峻，劳动力的就业风险也随之增加。在就业政策中也应该更加强调劳动保护的角色。

三是社会保障政策。中共中央在2013年即提出“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”的要求[33]，之后至今在多次重要会议中都加以强调。此外，中央重要文件中关于民生保障的表述也开始越来越多地出现关于守住底线、抓住重点、提高针对性的相关表述。精准扶贫、高质量社会救助体系等战略的提出，即为最明显的对针对性和高效率的强调。因此在涉及社会支出的社会政策方面，尤其是社会保障方面，从关注财政投入水平向改善财政投入效率的转变，是必要的改革方向。

综上所述，社会政策既是促进经济和社会发展的工具，同时也是让社会大众共同分享社会发展成果的手段。在收入分配领域中，应着眼劳动力市场机制的全过程，使教育、市场、社会保障领域中的行政桎梏更加削弱，既要促进市场的机会平等，又要使得优质公共服务资源的分配更加平等、社会支出更有针对性。