公共服务可及性何以激活基层治理效能?

□王佃利 徐静冉

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237）

引言

党的十九届四中全会总结提出了“把我国制度优势转化为国家治理效能”的重要指示。党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为实现治理效能的主要内容。制度是规范，治理是行为，但制度优势无法自发地转化为治理效能，这便为社会治理的现实依托与发力方向预留了学术探索空间。党的二十大报告明确指出要“增强公共服务均衡性与可及性”，这从公共服务的角度深化了社会治理“人人共建、人人享有”的根本内涵，并从增进民生福祉和实现共同富裕两个角度细化了治理效能的要求。但我国基层社会治理普遍存在理论设计脱离实践推进的现实问题，即治理结构、体系、能力的理论框架未能深入到基层人民的实际感知与治理体验，使得治理效能难以在个人层面和具体环节激活。当前社会治理发展中的规划与管理结构固化、生产与治理资源悬浮、居民感知偏差与获得感较弱等短板，极大地制约了社会治理现代化成果向基层实践的转化，也模糊了从人民感知和共享可及的服务角度激活治理效能的关键认知。基层公共服务往往承载着人民对美好生活的绝大部分治理需求，是将制度优势转化为治理效能的主要发力领域。衡量公共服务在基层治理中的公平可及程度，探索服务规划过程、服务生产过程和服务使用过程的精细衔接与精准适配情况，既能够回应治理效能转化的现代化大局观，又能将共享可及的服务效能扎根于以人民为中心的社会治理深处，以明确基层治理效能激活的服务导向。因此，公共服务可及性何以成为治理效能转化与激活的中间衔接和载体，值得学界进一步分析。

一、社会治理效能中的公共服务可及性研究

关于社会治理效能提升的方式研究已取得丰厚成果。而制度优势向治理效能的转化，还需假以人民评判为标准的中间衔接。公共服务由于秉承着人民性、公共性和过程性的本质属性，可被深度导入社会治理研究，贯穿主体互动、体制机制、网络联结的全过程。

（一）社会治理效能提升路径的已有研究

治理效能是检验社会治理变革与发展成果的标尺。学术界对治理效能的研究侧重于对治理主体、体制机制、技术应用等治理前端的结构夯实，以及为提升治理效能进行的职能调整，这在一定程度上为治理效能的细化研究提供了制度协作、资源互动、技术应用等现代化优势。

其一，从“主体—能力”层面来看，学者们普遍认为，社会治理能力现代化离不开基于治理主体的多元协同共治。随着我国社会治理从管理到服务的阶段转型，政府向社会购买公共服务，正形成行政吸纳社会[1]和国家创制社会[2]的良性政社关系互动，强化了社会组织参与治理和政府主导公共权威的治理态势。在此基础上又进一步细化为横向的资源联结，政党（政治主体）、政府（行政主体）、社会组织（社会主体）、企业（市场主体）、居民（公众主体）等依托自身结构优势，强化资源禀赋，以社会资本和社会网络的搭建，共同生产公共服务[3]，凝聚了社会治理服务主体的多元性，促进了服务机制的协作运行。其二，从“体系—过程”层面来看，社会治理体系的现代化完善主要侧重于纵向治理体系的贯通。以党建引领为核心的统合治理[4]，以职能调整为中心的街道体制改革和街区关系优化[5]，以及借助科层驱动和技术赋能在“社区—街道—区市”各层级实现的市域社会治理体制的结构夯实[6]，从根本上保障了社会治理的现代化秩序。其三，从“效能—感知”层面来看，既有研究已关注到治理体系和治理能力现代化之后的治理效能提升，且治理效能的发挥要落实于基层服务，扎根于人民感知，顺应治理重心下移构建社会治理共同体的时代趋势。相关学者通过对居民参与公共服务的参与率、获得感、满意度、归属感等进行测度和评估，明确了居民可作为治理效能检验主体的核心主体[7-8]。另外，正在实践中探索的公共精神培育和邻里关系重塑，加之情感治理的深度融入，也助力了社会治理共同体的构建，并为社会治理效能研究提供了实际载体[9]。

综上所述，在社会治理效能的提升方面，学界对治理效能发挥的主体协同、体制优化和机制联结等方面的研究较为深入，也关注到了以居民为主体的多种成效测度方法。但社会治理领域较为宽泛，治理效能研究也易陷入阶段性发力不均衡，治理成效缺乏客观评判依据，治理成果难以落实为居民实际感知，治理体验的效能发挥不够持续等问题。公共服务作为社会治理的重要内容，以其人民性可彰显社会治理以人民为中心的价值旨归，以其公共性可强调公共服务的党政兜底和社会参与，以其过程性可涵盖服务需求识别、服务供给生产、服务供需衔接的治理周期。因此，公共服务可作为一个整体概念和主线思路，贯穿于社会治理的理论与实践探索过程。本文通过公共服务可及性的具体视角予以切入，将治理效能细化为居民的主观感知、服务设施的客观可达、服务资源的多样可得和服务方式的便捷可用，以期由虚向实、化散为整地激活治理效能。

（二）公共服务可及性的内涵与效能激活机制

作为党的二十大提出的施政导向，“增强公共服务均衡性和可及性”在学界尚缺乏整体、清晰的理论分析框架。公共服务可及性蕴含着服务管理结构优化程度、服务生产供需匹配程度、居民使用效能感知程度等方面的丰富内涵。构建公共服务可及性的基层治理维度与框架，有助于实现增进民生福祉、推进共同富裕的中国式现代化治理效能。

1.公共服务可及性的内涵界定。公共服务可及性的内涵可以从概念渊源、实现路径、体系搭建三个方面来界定。

首先，从概念产生及发展渊源来看，可及性概念起初多出现于公共卫生服务领域的相关研究，随后被拓展至养老服务、公共教育、公共文化服务、社会保险等具体领域，成为学界评判治理效能的重要依据。依托从公共卫生到公共服务的共性研究，可及性的内涵维度可细化为可获得性、可接近性、可接受性和可适应性等操作化概念[10]。辅之对专项服务和特定人群的研究，如养老服务，可及性也被划分为内容可及性、地理和时间可及性、经济可及性三个维度[11]。可见，学界对可及性的具体内涵界定较为灵活，根据不同服务种类和差异化服务群体的特征，对服务可及性进行了具体界定。但这在一定程度上也对公共服务概念的规范化和共通性提出了更高要求。其次，从公共服务可及性的实现路径来看，多中心理论认为要实现公共服务的可及性，需要在政府端的供给与社会端的生产之间形成伙伴关系，以公共服务的网络型治理来实现服务可及[12]。学界所提出的将“物理过程”的供给和“社会过程”的生产实现统一[13]，可以为公共服务可及性提供量的积累和质的保证。但这也暴露出服务可及性研究对供给侧，特别是生产环节的偏重较大，而对需求角度的居民意愿收集和服务感知的关注较弱，所以可及性研究尚未贯穿公共服务的全过程。最后，从公共服务可及性的体系搭建来看，通过标准化、均等化、精细化之间相互关联，可兼顾实现可及性的顶层设计、区域协调和精准执行[14]，这是从整体性治理角度对公共服务可及性的统筹概括。

如前所述，公共服务可及性研究还需要跳出对基本公共服务的种类限制，提炼更具共性和规范性的内涵维度。可及性研究也不能仅局限于从供给侧对服务生产的量化追求，如何实现对居民需求的精准回应，以及公平可及地使居民获得较为均衡便利的服务，进而从需求端和获得感角度展开可及性探讨也十分重要。若能够辅之以案例实践的具体描述，将公共服务可及性对基层治理效能的激活过程进行全方位展示，会进一步提升公共服务可及中的情境性和灵活性。因此，本文以推进公共服务可及性为分析视角，将服务可及作为从制度优势向治理效能转化的中间衔接和激活载体，并对公共服务可及性的理论内涵优化过程、基层治理效能的激活过程进行详细解读，从而形成分析框架，如图1所示。

图1 制度优势转化为治理效能中的公共服务可及过程

在以往研究的基础上，本文将公共服务可及性的内涵指向丰富为三个方面：一是公共服务决策和方案设计的科学程度，二是服务供给与需求的匹配程度，三是服务获得感和使用体验的效能感知程度。从客观角度来理解，公共服务可及性可具化为服务设施的空间可达、服务资源的公平可得、服务方式的便捷可用等方面；从主观角度来理解，公共服务可及性则主要表现在居民的服务体验、需求感知和治理期待等方面。通过客观的可及判断和主观的可及感知，可进一步丰富公共服务可及性的内涵界定与特色拓展。

2.治理效能的激活机制：公共服务可及的推进过程。公共服务可及性还体现在治理效能激活的全过程中。本文据此将公共服务可及性的推进过程概括为服务规划过程、服务生产过程和服务使用过程。

首先，服务规划过程包括对服务设施的空间尺度和服务半径的界定、对服务种类从普惠性向生活性的内容拓展、对服务主体的职能界定和体系搭建、对服务方案的精细化设计和宏观决策。其次，服务生产过程则主要依托于服务资源，对服务需求端进行精准识别，对服务供给构建网络式协同，进而匹配供需两端的资源，实现高效率的服务生产。最后，服务的使用过程则从居民角度出发，关注服务使用的便利共享和治理效能的双重实现，为居民打造公平享有、服务满意、获得感提升的主观体验。

服务规划过程、生产过程和使用过程三者间密切相关。首先，精细化的服务规划和顶层设计，是以党政制度的科学形塑来畅通服务通道、破除服务壁垒，保障多元服务主体生产过程的秩序与活力空间。其次，服务生产中的多元互动和资源联结，又可促进服务供需精准化的衔接和匹配。最后，在此基础上形成的服务格局可为居民的服务使用提供丰富选择，促进居民对服务满意度、获得感的提升，有助于治理效能的现实转换。总体来看，公共服务可及性整体贯穿了从治理顶层设计到服务“最后一公里”的全过程，彰显了以人民为中心的治理追求和服务理念。

二、公共服务可及性推进中的现实梗阻

公共服务可及性的推进及实现，需要经历一个深入到基层、下放至社区的治理过程。在基层治理的现代化实践中，依旧存在着公共服务空间配置失衡、服务供需衔接不畅、服务获得流程繁琐等治理现象，这背后集中体现了基层治理中组织管理尚未突破条块壁垒，政社资源在下放过程中的悬浮低效，居民对服务可及成果的体验模糊等治理问题。通过对治理现象与治理问题的现实识别，可进一步推导出制度形塑乏力、网络联结梗阻和效能感知偏差等目前阻碍公共服务可及性推进的关键瓶颈。以“现象—问题—原因”的递进分析，可由表及里地展示我国推进公共服务可及性实现的基层治理全貌，明确问题导向和问题根源，为疏通服务可及性梗阻寻找破题点和发力点。

（一）科层壁垒导致服务规划空间失衡

人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，决定了我国公共服务在发展过程中的空间差异性和需求多样性，同时也导致公共服务在基层分配时的空间配置失衡。在公共服务规划过程中具体表现为，服务设施选址不充分具备中心可达性，服务设施分布呈现碎片化边缘化，设施内服务活动开展中的同质化，服务内容与种类较为单一且覆盖较窄等失衡现象。从本质上来看，这集中反映了公共服务在规划过程中的组织体系分散化问题。

首先，党政机关的组织建设尚未突破条块壁垒，条线部门的服务职能界定和属地统一服务之间仍存在内容重复、权责不一等桎梏，导致了基层服务规划空间的失衡。以社区服务的空间载体为例，党群服务中心、社区生活服务中心、社区精神文明创建中心、社区工作站、社区卫生服务中心、社区政务服务中心等，不仅涉及宣传部、组织部等党委部门的政治任务、党员服务在基层的开展，同时又要承接民政、卫生、文明办等政府职能部门专项业务的指导。在此基础上工会、妇联、残联、共青团等群团组织也依托于社区服务中心，开展在地化的服务阵地建设。多线条的服务任务同时被下放到基层社区，在未厘清服务职能的责任归属、服务项目的分类供给、服务内容的时空规定等情况下，极易造成基层服务空间的挤压。社区服务设施的空间被多头领导，条块壁垒的桎梏延续至基层服务的现实获取，是当前服务规划过程中的首要矛盾。

其次，街道体制改革所形塑的制度功能还有待健全，基层治理中公共服务的标准化和规范化推进尚缺乏制度根基。街道体制改革为社区服务发展争取了更为广阔的自治空间，政社分开、居站分离等举措力图为基层社区减压赋能。但体制改革任重道远，基层最需要的管理下放力度有限，难以及时灵活地回应居民实际需要。社区服务由最初的民政部门兜底，逐渐走向多部门协同，这使得聚焦于服务治理的社区工作在统合治理方面存在短板。不仅宏观层面的领导统筹、协调沟通成本仍然较高，中观层面职能部门专业人员的下放不足，乃至微观层面社区专项资金的申请调用、社区人员管理的规范化和稳定性建设等方面，仍存在较大的改进空间。

最后，服务规划过程也忽视了居民的前端参与和需求容纳，服务决策未能及时有效地吸纳居民意见。服务设施选址和分布、服务供给主体的选择和评优、服务活动开展的实际要求等规划方案仍局限于党政机关的顶层设计，这使得社区在服务供给与需求对接时产生互动缝隙，并直接导致居民对服务的美好期待与实际获得体验之间形成落差，降低了公共服务可及性的实现效果，实质上损害了公共服务以人民为中心的本质立场。

（二）资源整合不足导致服务供需衔接低效

公共服务生产过程是实现公共服务供给中“量积累、质提升”的关键环节，它直观地为实现公共服务可及性奠定充足服务与全面覆盖的基础。服务生产过程是政府主体、社会主体和市场主体在服务供给中的协作互助过程。但服务供需衔接不畅导致的合作主导权争夺、需求识别偏差、供需错配等资源浪费现象，实质上体现的仍是服务主体之间的资源联结低效，以及社会网络通过枢纽进行互动和交往的功能式微的问题。

首先是行政主体方面的原因。以政府为代表的行政主体承担了基本公共服务兜底、普惠性服务供给，以及向社会购买其他服务的责任。政府的公共权威决定了其在服务供给中的主导地位，政府本身的服务属性和财政支撑也奠定着政府作为服务主体的重要优势。但是政府作为以自上而下为主要沟通方式的行政组织，对基层居民需求的识别和关注不够敏捷，自下而上的居民需求意愿征集，往往也因受到科层链条的阻滞而中断。

其次是社会力量的原因。社会组织作为社会力量的代表，可通过参与政府购买行为形成双方的契约关系，向公众提供更具专业化，或服务特定人群的多样公益服务、志愿服务。社会组织期望借助与政府合作巩固自身提供服务的优势，打造服务品牌，进而获得居民信任，在此基础上实现自我培育和孵化，进而扩大服务规模效益。但我国社会组织的发育还不够完善，仅依托政府购买提供的项目化服务指标，容易造成服务供给的内容固化；社会组织在服务生产过程中“按指令办事”“按项目要求生产服务”等行为，虽在一定程度上能够降低服务成本，提升服务效率，但也弱化了社会整体资源的自发、自主性生产和供给的功能。反过来讲，政府也仅仅将社会组织作为政府供给服务的补充和后备资源。因此，目前我国社会组织的服务孵化环节还十分薄弱，虽具备自身独立性、专业性，以及更贴近居民交往的现实优势，但却难以转换为联结枢纽，无法直接助力服务网络的社会化搭建。

最后是市场方面的原因。除了公共服务之外，生活服务也是基层服务发展的重要内容。通过为居民提供低偿收费的生活服务或专业服务，市场也成为提供服务不可或缺的主体。但基于营利导向的服务供给有时难以融入现有的公共服务网络，如物业服务这种带有一定准公共物品性质的社区服务，因市场主体良莠不齐、居民维权意识有待提升、相关法律尚未健全等原因，易引起居民矛盾和纠纷，加之党政力量统筹的不到位，以及居委会和网格等层面的监督功能尚弱，很可能为社会稳定埋下潜在风险。

（三）忽视居民体验导致服务使用流程繁琐

公共服务完成了规划与生产环节，还需要直接提供给居民，而居民获得服务的方式、途径、渠道和流程是否便利快捷，也是检验公共服务可及性的重要一环。居民对于公共服务的体验，来自服务带来的生活氛围培育，以及邻里关系塑造的效能感知。首先，进入数字信息化时代，公共服务在需求识别、精准对接、服务享用、获得反馈、效果评估等具体环节，都可以借助数字技术手段进行赋能，用以提升公共服务的精准化、品质化，保障实际效能。但基于技术化的服务治理，也可能进一步扩大技术壁垒，造成信息鸿沟、数字形式化等困境。此类问题会加剧居民获得公共服务的难度，例如多重技术手段叠加，各类数字平台的重复使用，居民使用权限的多方认证，都弱化了智慧化服务本应发挥的高效优势。趋向复杂化的服务技术使得居民的可及体验更加模糊，看似越来越触手可及的服务，实则想要得到却越来越远。这不仅弱化了基层服务的技术赋能，更是损害了人民的治理期待。其次，公共服务的受众是全体居民，但技术应用群体却难以涵盖贫弱孤老等人群。数字孤岛现象愈演愈烈，部分弱势人群被排除在服务技术的效能之外，短板效应、马太效应更加显著，这也违背了公共服务保障民生的治理初衷。最后，居民对服务效能的感知也很大程度体现在社区的服务氛围上。社区服务目前是以基本公共服务、公益活动、志愿帮扶为主要内容，但生活化服务还较为欠缺。以居民生活交往为主要项目的服务空间有时也会被行政空间所挤压，常态化生活服务活动的开展也须让位于其他特色服务，由此形成的邻里关系淡漠化，加剧了居民对公共服务的感知偏差。

三、公共服务可及性激活治理效能的过程叙事：基于青岛市李沧区案例

习近平总书记于2018 年6 月在青岛市李沧区上流佳苑社区视察，明确提出“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务”[15]，在实质上阐明了服务在居民、在基层的可及需求。李沧区秉承着习近平总书记讲话精髓，将社区服务作为探索公共服务可及性提升与扩展的研究切口，铺开了历时五年的基层公共服务可及实践与治理叙事。本文选取李沧区作为推进公共服务可及性的典型案例，进一步归纳提炼出公共服务可及性内嵌于社会治理现代化过程中的特色路径，系统展示公共服务可及性的基层推进与实现过程。

（一）服务规划过程：组织管理保障服务空间的选址和规模可及

青岛市李沧区在增进公共服务可及性的实践过程中，首先是通过党政机关的管理下放，为基层服务建设提供政策支持，并精细化设计服务设施建设方案、科学规划街道和社区的服务规模，以实现服务设施的空间可达性来突破传统服务供给碎片化的弊端。2020 年青岛市通过《建设新型邻里中心提升社区组织力实施方案》，将新型邻里式党群服务中心作为居民获得社区服务的空间载体和一站式场地。在全方位的政策设计和各主体协同支持下，青岛市各区开始了以建设服务空间载体为基础的服务综合设施改造。

李沧区坚持顶格推进基层服务建设，成立了由区委书记任组长的社区治理工作领导小组，将社区服务纳入李沧区综合考核指标体系，纳入街道党工委书记抓基层党建工作述职评议考核。在领导统筹的基础上，李沧区通过进一步深化“属地负责+部门协同”的治理格局，坚持市级统筹、街道负责、部门协同、各方联动的管理办法，将党建引领五社联动的治理机制和党委领导、政府主导的管理体制相结合，为服务空间载体建设提供了领导兜底、组织保障的管理基础。例如，李沧区沧口街道在建设用地不足且较为分散的现状下，及时申报区委组织部、民政部、财政局等部门，通过多部门联席和决策商讨，最终确定建设街道层级的、服务辐射半径为周围七个社区的大型邻里服务中心。以基层党建统合条块力量，将党建政治资源、政府行政资源及时下放到基层，对邻里服务中心的规划提案、选址布局和体量决策进行精细化设计，确保居民在不同空间尺度下都可便利地获取公共服务。这是从组织建设角度奠定服务规划过程的管理基础。

李沧区通过规范权力清单来保障基层服务的权责统一，为维护和推进服务可及性提供了持续动力。李沧区实行职能部门职责下沉准入制度，新增事项确须街道承担的，由区委区政府严审把关，并做到权随事转、人随事转、费随事转。这在很大程度上为街道和社区服务居民的职责提供了权力保障，避免了行政任务和经济指标过度挤压本专属居民的服务空间。同时，街道对区直部门派出机构负责人承担了任免征询权、人事考核权、重大决策和重大项目的建议权。除留守必要的办公人员，街道将其余人员全部下沉至社区，直接安排从事社区服务，促使街道干部聚焦为人民服务的主责主业。此类将管理人员下放、促使管理人员直接参与基层服务、将服务成果与绩效纳入监管考核的改进举措，明晰了社区服务在基层治理中的核心地位。

李沧区通过优化基层组织结构、统一服务权责、规划考核监管多位一体的服务举措，为公共服务可及性的实现提供了组织合法性和设施可达性的客观支撑，同时也开创了基层服务有空间支撑、服务开展有人员保障、服务内容有专业指导、服务任务有属地兜底的李沧特色路径。

（二）服务生产过程：资源激活促成社会网络联结和科学供需

公共服务可及性的推进，并不意味着财政投入的简单增加或政府职能的单一强化，而是需在服务生产过程中实现网络式的资源激活、枢纽化的合作联结，进而实现服务供需的科学匹配。李沧区在基层服务的生产过程中，转变了以往的由政府提出服务需求、列举项目清单，招标选择社会组织，并由社会组织提供服务的资源协作方式。李沧区首先通过探索民主协商的广泛形式，如召开居民议事会、业主代表大会、党群联席会、开放空间会议等，征询居民需求，并形成社区居民的需求清单，寻求居民偏好的“最大公约数”，整合形成居民需求的最优实现路径。其次，通过枢纽型社会组织联结各服务供给主体，充分利用社会组织的独立性、专业性、在地化和生活化特征，与基层党组织、居委会、驻区单位等保持良好的资源联系，并形成资源配置一览表，与居民的需求清单进行精准对接，并由合适的社会组织或企业认领居民的服务需求，进而有针对性、因地制宜地提供多样化、差异化的社区服务，真正形成“点对点的服务点菜，面对面的服务供给”之格局。最后，李沧区将社会组织运营作为社会网络联结和资源激活的抓手，为服务生产过程注入了社会活力并持续孵化。李沧区加大对社工人才和社会组织的支持力度，建立社工协会和社区社会组织联合会，盘活社会组织的治理资源，搭建社会组织服务资源库、社工人才储备库。开展社区微创投，试点建立社区发展基金，搭建集资源整合、项目支持、赋能培育等多功能于一体的支持平台。此类人力、物力、财力资源的有效联结，极大促进了服务生产过程的多元主体互动、资源激活和可持续协作，以及服务供需的科学匹配。

（三）服务使用过程：增强服务体验激活以人民为中心的治理效能

在公共服务可及性实现的全过程中，服务使用过程作为后端的效能激活与展现环节，有时也会受到相对忽视。服务使用过程中，以居民为核心的主观感知和服务体验，以及智慧化治理中对服务获取流程的便捷化和可操作化，同样是实现服务可及的不可或缺的要素。首先，李沧区十分重视居民在基层治理中的归属感和凝聚力，通过常态化开展亲民化、接地气的生活服务，吸引居民到公共空间进行邻里交往和日常休闲。此举直观地将服务效果呈现于居民眼前，让居民看得见服务设施的空间优化，摸得着服务活动的多样开展与参与共治，从根本上培育社区公共精神和邻里氛围，以情感共生的柔性方式，激活居民对服务的主观感知。其次，李沧区通过智慧赋能的方式，对以往技术治理叠加于服务流程的繁琐环节进行精简，以服务流程的便捷化增进居民获得服务的满意度和获得感。李沧区率先提出群众办事“零跑腿”目标，推出“服务到企业、服务到项目、服务到社区、服务到居民”的“四到”服务，实现区级行政许可事项100%打通“零跑腿”办理路径。“让数据多跑路，让居民少跑路”的智慧服务理念也进一步向“让服务通过数据便捷、高效、精准地跑向居民”转变。同时，李沧区不仅重视智慧赋能对提升服务供给效率和加强服务供需衔接的重要作用，更是利用大数据的强覆盖力和高识别性，精准公平地获取每一位居民的合理需求，并通过对弱势群体的个性化技术定制，让每一位居民平等地享有公平可及的服务。这是从维护社会公平的价值尺度对服务可及性进行了深刻挖掘，也进一步回应了以人民为中心的治理现代化需求。

李沧区通过以党政为管理支撑的制度调节，对服务设施的空间配置和尺度规划进行了精细研判，形成了服务设施可达的客观基准；以社会参与共治为基础的资源激活与联结，是满足服务内容多样可得和服务供需科学适配的现实依据；以居民为核心的服务感知和流程便利可用，则是以情感评判与流程体验为主的主观感受，是公共服务可及性最直观的价值判断。李沧区公共服务可及性的基层实现过程，是将社会治理制度优势转化为基层治理效能的创新路径和过程总结。但对于公共服务可及性的整体发展而言，基层公共服务的可及与阶段式递进还是一个不断反馈、修正、提炼的动态调适过程。

四、基层公共服务可及性拓展的方向与趋势

通过构建公共服务可及性的研究框架，以过程视角系统串联公共服务可及性实现的各个阶段，并辅之基层案例的实践历程描述，为基层治理理论现代化明晰更精准的理论切入和贯穿性的主线依托，赋予公共服务在治理研究中更多的灵活性和情境性。公共服务可及性的聚焦切入，可基于以人民为中心的价值导向、以居民需求为基准的治理目标，以实现服务可及与居民感知之间主客观协同为基本要求，为制度优势转化为治理效能提供激活载体和中间衔接，进而形成落实标准，并以此管窥公共服务可及性拓展的治理方向与未来趋势。

（一）服务可及性在基层治理效能激活中的理论对话

服务规划过程、服务生产过程和服务使用过程是实现公共服务可及性的过程机制，公共服务供给与居民需求的适配程度，以及居民在使用过程中的体验感知、便捷程度和权益保障，也是增进民生福祉、实现共同富裕等治理效能的现实表达。从公共服务可及性的过程视角切入，可以进一步对社会治理理论进行特色深化与对话回应，详见图2。

图2 公共服务可及性的理论对话与深化

首先，公共服务可及性具备较强的理论包容性和研究系统性，有助于弥合理论缝隙、衔接理论应用、融合理论优势。公共服务是社会治理的核心任务，同时也是政府职能的主要体现以及人民利益的保障方式。从前期的服务规划过程来看，公共服务可及性顺应了服务主体的体制机制改革以及服务治理格局的动态调整，为党建统合理论和条块治理理论提供了统一于公共服务的治理效果检验。从服务生产过程来看，服务可及性研究为合作生产理论、多中心治理理论和整体性治理理论明确了应用场景。如公共服务可及性实现过程中的供给生产和资源配置，促进了以提供公共服务为合作节点的政社关系互动，保障了以统筹不同服务层级和领域的整体性治理的支撑。从服务使用过程来看，公共服务可及性对居民需求和体验感知的重视，进一步深化了群众满意度、获得感、归属感等主观治理指标的现实应用。同时，公共服务可及性将居民视角的主观体验与地理学和城市规划学对空间尺度、服务半径等指标的理论测度相结合，从而更加科学地为治理效能研究奠定了主客观相结合的理论依托。

其次，公共服务可及性的实现过程具有延续性和可持续性，它可以贯穿于社会治理研究的全过程，补齐部分治理短板，实现梯度递进的重点兼顾，促进治理效能的激活和可持续性发挥。一方面，从社会治理前端来看，公共服务可及性以制度优势为依托，从体系搭建、机制协同、资源配置等治理行为角度进行发力；另一方面，从社会治理的后端来看，公共服务可及性系为反映以人民为中心的需求，从服务满意和实际获得体验等角度对治理成效进行评估反馈。这一前端发力和后端反馈，得以疏通阻碍，为治理效能的基层激活打通“最后一公里”。同时，公共服务可及性作为继基本公共服务均等化、公共服务均衡性之后的施政导向，也从宏观角度为社会治理研究的理论兼顾提供了政策空间。基本公共服务强调普惠性的过程均等和民政兜底，体现了公共财政理论的效率要求和民主治理的民生导向。随着一般公共服务和生活服务、志愿服务的种类范围不断扩张，覆盖人群更加广泛，强化了服务内容的多元供给，回应了服务受众的差异需求，社会公平和空间正义理论也受到更加广泛的关注。此时，公共服务从“量的积累”到“质的提升”再到“度的适配”，也是对经济效率与社会公平的兼顾。

总之，公共服务可及性作为政府职能的基层落实、居民需求的表达载体、居民满意和治理体验的反馈回应，是将社会治理制度优势转化为治理效能的重要依托。社会治理现代化中的治理行为都需要下放到基层，需要通过公共服务的供给、分配和反馈来确保居民获得，这不仅是治理“最后一公里”的路标展示，更为奠定公共服务可及性在社会治理中的重要理论地位提供了一块基石。

（二）服务可及性在基层治理实践中的治理追求

公共服务可及性的理论研究为我国社会治理制度优势转化为治理效能提供了科学的分析框架和精准的理论指导。在此基础上公共服务可及性在中国特色的实践场域中有着更加广阔的探索空间，详见图3。我国公共服务发展不能仅照搬经典理论的框架设计，也不能简单移植西方治理经验，还需进一步基于中国式现代化的基层实践，凝练公共服务可及性拓展的中国故事和中国方案。

图3 公共服务可及性的实践互动与理论反思

首先，从公共服务可及性的实现过程角度来看，我国基层实践过程已取得较为丰富的成果，但还需进一步实现规范化和标准化的权威管理兜底，将管理权责下放作为公共服务可及性实现的过程开端和支撑底座。以李沧区的公共服务可及性推进过程为例，目前基层治理中各方对公共服务的生产活力和社会化拓展的重视程度较高，且以此作为主要领域开展的增强公共服务可及性的活动往往可获得广泛的社会关注和社会效益。但公共服务始终内嵌于我国社会治理的结构式改革与动态调整的历程中，需要具有一定高度的权威治理结构进行兜底统筹。管理权责下放的核心在于权力的下放，一方面基层的权威治理结构在于街道而非社区，对于街道层级的赋能可继续强化基层党建的组织引领、职能统合、跨部门协作的优势；另一方面对于公共服务可及性的基层推进与实现而言，还需配备一个更高层级的统筹治理部门进行领导兜底和专项指导。例如中央社会工作部的成立，直观地为基层社会治理提供了管理权威的支撑，并以社会工作的专业性增强了基层服务的科学性，奠定了公共服务基层可及的良好开端，顺应了现阶段社会治理的发展趋势。对于基层治理实践来说，只有做实管理下放，才能与后续的资源下沉、服务下移实现良性搭配并形成规模效益。

其次，在研判公共服务可及性的基层实现机制的基础上，还需进一步上升为对共性经验和可推广路径的研究。从空间资源配置、财政制度支撑、数字技术赋能的三维框架可对公共服务可及性进行进一步整体归纳，形成可借鉴的路径推广，这在一定程度上更能够彰显服务可及性的系统论思维和整体色彩。从空间资源配置路径来看，对服务可及性的公平导向，以及服务半径和空间尺度等议题的深入探讨，可进一步突破行政空间的属地限制，实现服务可及的跨域性和整体性。从财政制度支撑路径来看，聚焦转移支付和财力保障激励的财政手段，可推动公共服务供给资金的精准投放，完善公共服务财政投入的监督与绩效评估，为公共服务可及性增强提供制度保障。从数字技术赋能路径来看，以平台驱动和流程再造为代表的现代化治理方式，能够促进差异化便民服务和应用场景的有机耦合，将数字、技术、信息的高效率转化为促进服务治理的高效能。通过对公共服务可及性的基层实现机制与路径探索的进一步梳理和归纳，提炼并升华形成共性实践经验和规律认知，将更为贴合社会治理现代化的制度优势，使治理效能得以激活并扩散，促进中国式公共服务现代化的未来发展。