情境性互动：政府救助与慈善救助衔接的四种模式

□乜 琪 李长文

（1.首都师范大学政法学院，北京 100089；2.北京社会管理职业学院（民政部培训中心），北京 102600）

一、问题的提出与研究回顾

如何衔接政府救助与慈善救助，是我国社会保障与慈善事业发展的重要议题。早在2013 年，民政部就推进医疗救助与慈善事业之间的衔接，出台过相关政策。十年之后，《民政部关于加强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》（民发〔2023〕46 号）作为对相关政策要求①2020 年，《关于改革完善社会救助制度的意见》《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》等均明确要求“建立政府救助与慈善救助衔接机制”。的回应，仍然在强调政府救助与慈善救助之间的衔接。跨度十年的两个政策文件表明：第一，无论慈善事业与社会保障之间的关系定位如何，政府救助与慈善救助的“衔接”方向始终未变；第二，政府救助与慈善救助的衔接机制尚未完全建立，如何有效衔接政府救助与慈善救助仍有待探讨。那么，这段时间以来，政府救助与慈善救助的衔接实践如何，不仅是对政策实施情况的回应，也是下一步政策执行的基础，围绕衔接实践的研究非常必要且具有重要现实意义。

回顾已有研究，学术界从理论和实践两个层面分析了政府救助与慈善救助衔接的必要性，即“为何要衔接”的问题。从理论上来讲，政府与慈善组织作为社会救助这一公共服务的提供者，均具有不足之处，表现为“政府失灵”与“志愿失灵”。“政府失灵”[1]意指政府作为公共物品提供者具有局限性，总会存在一些“未得到满足的（公共物品）需求”。因此，非营利组织得以产生，以弥补政府提供不了或者提供不好的公共物品（服务）。然而，由于慈善资源不足等原因，慈善组织等非营利组织也存在失灵问题，称为“志愿失灵”[2]。事实上，政府的刚性制度能够弥补慈善组织的不足。为避免失灵问题，基于政府与慈善组织之间的互补性，政府救助与慈善救助应该形成衔接。从实践层面来看，慈善事业作为一个历史性概念，不同的社会形态与历史时期，有不同的表现形式[3]。当前，我国“慈善事业作为一种自愿的共享机制，与强制性的共享机制即法定社会保障制度的内容与功能几乎具有一致性”[4]，慈善事业被定位为多层次社会保障体系的重要组成部分[5]，或者社会保障的重要补充[6-7]。无论“组成说”抑或“补充说”，慈善组织在参与救助活动中凭借多样化救助资源、灵活的救助方式以及及时的救助响应[8]，能够有效减轻政府财政负担、促进救助对象包容性发展[9]，所以，二者应该形成合作互补的“大救助”[10]，对完善救助体系、提升救助效果具有积极意义。

在政府救助与慈善救助如何衔接的研究中，治理理论[8]是应用最为广泛的理论，包括协同治理[11]、多元共治[12]、合作治理[13]以及分散化治理[14]等，从上述理论视角出发，分析社会救助主体多元整合过程中存在的制度环境不完善、政府与慈善组织之间主体边界不清、“各行其道”、整合不足等问题[8-9][11]，学者们提出了促进政府救助与慈善救助之间协同、整合、衔接的一系列对策建议。在治理理论视角之外，福利多元主义与资源依赖理论[11][15-16]也是该类研究中较为常见的研究视角。在不同理论视角之外，也有研究探讨了不同救助领域的政府与慈善组织衔接合作，包括贫困救助[17]、儿童救助[18-19]、医疗救助[13][20-21]等。其中，在医疗救助领域，不仅有学者的探讨，还有政府的制度文件①《民政部关于加强医疗救助与慈善事业衔接的指导意见》（民发〔2013〕132号）、《民政部关于加强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》（民发〔2023〕46号）。提出，从需求导向机制、信息共享机制、统筹协调机制、激励扶持机制等入手建立医疗救助中政府与慈善组织之间的衔接，以及“全面加强政府救助与慈善帮扶在政策、对象、信息、资源等方面的有效衔接”。

总体而言，政府救助与慈善救助衔接的必要性无须赘言，但在如何衔接的问题上，学者们存在分歧：有研究强调了政府与慈善组织在社会救助中的平等主体关系[8][14][22]；另一类观点认为[23]，在政府与慈善组织之间建立起平等的、制度化的合作伙伴关系是理想目标，现阶段不可能实现，现实选择是政府主导下的分工协作，即政府主导、慈善补充的关系定位[24-25]；还有研究主张社会救助中的政府范式与慈善范式存在竞争关系[26]，能够相互替代，也可以互相融合。可以看出，政府兜底、慈善补充，是国内外学者公认的救助责任划分。至于如何衔接政府救助与慈善救助，不同国家、不同时期应该有不同的选择。具体到我国当前阶段，无论政策中的指导意见，还是研究中的机制路径，均倾向于原则性的、宏观的对策建议，体现的是“应该如何”的规范性研究取向，缺乏“现实如何”的实证取向。基于此，本文试图从实践案例出发，聚焦政府与慈善组织的衔接互动，分析已有的典型衔接模式，为有效推进政府救助与慈善救助衔接提供参考。

二、情境性互动：四种衔接模式的划分

政府救助与慈善救助的衔接，可以归结为三个方面：衔接主体、衔接内容与衔接过程。其中，衔接主体聚焦于“谁来衔接”；衔接内容着重于“衔接什么”的问题；衔接过程则意在说明“如何衔接”。三个方面分别对应分析框架的三个层次：衔接主体的互动、救助要素的整合以及情境定位。下文将从概念界定入手，搭建并介绍全文的分析框架。

（一）“衔接”相关概念界定

1.衔接主体。也称为“主体衔接”，本文从互动论视角出发，将政府与慈善组织之间的衔接，界定为两大救助主体之间的互动。同为救助主体，政府与慈善组织的救助定位不同：政府救助职责法定，慈善救助则是慈善组织对自身宗旨与价值的追求。从组织目标角度，相对政府救助的刚性目标，慈善救助相对灵活。而“衔接”作为一种特殊的合作形式，本身包含顺序性的含义，表现为救助主体组织目标的优先级：当政府救助目标优先时，主体互动表现为以政府为主导；当慈善救助目标优先时，主体互动则表现为慈善组织占据主导地位。

2.衔接内容。政府救助是以政府为责任主体的法定社会救助，慈善救助则是以慈善组织②由于我国《慈善法》实施时间尚短，实践中具备“慈善组织”标识的社会组织数量有限。因此，本文中的慈善组织作广义理解，不仅包括依照当前法律法规、已经登记或者经民政部门认定的慈善组织，还包括虽然尚未登记或者认定，但依法依规从事公益慈善事业的其他基金会、社会团体和社会服务机构。为主体的慈善事业的重要内容。二者在救助主体、救助理念、救助原则、救助管理等方面均存在较大差异，唯在救助过程方面具有一致性。所以，本文讨论的救助衔接意为发生在救助过程中的衔接。为讨论的方便，将政府与慈善组织的救助过程划分为救助对象识别、救助资源支持与救助效果达成三个阶段。三个阶段的达成所依赖的核心即救助要素，分别是信息、资源、公信力③救助效果的达成是一个复杂的议题，受到多方面条件的制约，为了行文的方便，这里只提出一种能够对救助效果产生显著影响，并能在不同救助主体之间流动的要素——公信力。：识别救助对象获得的是信息要素，救助资源支持依赖的是资源要素，公信力则是保障救助效果达成的关键要素。所谓衔接内容，是指在救助过程中，政府和慈善组织分别掌握的救助要素在二者之间的流动整合。

3.衔接过程。“情境（性）定义(位)”是社会学中的经典概念，用于对个体互动的分析[27-28]。本文采用安东尼·吉登斯在《社会的构成：结构性理论大纲》中对“情境性”的界定：“互动定位在具体时空中的特征，包括互动的场景、共同在场的行动者，以及他们彼此之间的沟通。”[28]分析讨论在不同的情境定位①“情境定位”与“情境性”是吉登斯著述中反复出现的概念，翻译过程中通常按照“异源同义”理解，本文也从同义的角度理解和运用两种表述。下，政府与慈善组织之间不同的互动过程。至于社会救助中的情境定位，2020年9月公布的《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）列举了包括最低生活保障在内的十项救助项目，不同的救助项目所涉救助制度以及执行情况参差不齐，导致政府救助与慈善救助在不同救助项目的救助领域中存在不同衔接实践。据此，以法定救助项目为基础的救助领域可作为情境定位，政府救助与慈善救助之间的衔接过程则是不同情境定位之下的“情境性互动”。

（二）四种衔接模式的划分

理论上，政府与慈善组织之间的互动结果，即组织目标优先级的组合形态有四种：双重（方）组织目标优先、双重（方）组织目标非优先、政府组织目标优先（慈善组织目标非优先）以及慈善组织目标优先（政府组织目标非优先）。组织目标优先级的不同组合，决定了救助要素的不同流动方向：双重组织目标优先，则救助要素表现为双向来源整合；某一组织目标优先则表现为救助要素集中向该组织的流动。需要说明的是，双重组织目标非优先的状况，是在救助衔接过程中发生了组织目标替代②即第三方组织目标替代了形成救助衔接的政府与慈善组织目标，后文将会通过案例对此进行解释。情形，救助要素仍然表现为双向来源整合。但由于并非自身组织目标优先，政府与慈善组织在形成衔接时多表现为被动地位。基于此，本文确定了四种衔接模式：主动双向型衔接、政府主导型衔接、慈善主导型衔接、被动双向型衔接。

四种衔接模式分别对应不同的救助情境定位：主动双向型衔接多发生于以“保基本”为定位的基础救助领域，包括草案中的最低生活保障、特困人员救助等救助项目，该类救助项目在我国运行时间长、制度较为完善，形成了成熟的、长效的双向衔接合作；政府主导型衔接多发生于以“救急难”为定位的紧急救助领域，以草案中的受灾人员救助为代表，该类救助尽管鼓励慈善力量介入，但基于灾害的特殊性，政府默认承担兜底性职责，表现为衔接中的政府主导；慈善主导型衔接则以政府表现弱势的专项救助领域作为核心情境定位，包括草案中的教育救助、医疗救助等，作为慈善资源的主要流入领域③中国慈善联合会发布的年度中国慈善报告（http://www.charityalliance.org.cn/givingchina.jhtml，访问日期：2023年10月11日）显示，教育、医疗以及扶贫三个领域是慈善捐赠的主要流向。，慈善救助在其中发挥了主导作用；被动双向型衔接，顾名思义，双方就衔接达成均非积极主动，通常对应的是草案中并未明确列举的非法定救助领域，本文将其命名为“特殊救助”，在特殊救助领域，政府与慈善组织的救助责任并无清晰界定，而是基于第三方力量形成必要的双向衔接。

表1 四种衔接模式的划分

三、情境性互动实践：四种衔接模式的案例分析

根据四种衔接模式的界定，本文从四类救助领域中分别选取典型案例④本文中的案例均来源于笔者的实践调研，由笔者采集、整理，部分案例采用匿名化处理。，围绕衔接主体互动、衔接内容（救助要素流动）以及情境性定位三个方面对四种衔接模式进行描述性分析，以体现不同衔接模式的特征。需要强调的是，四种衔接模式的划分不仅来源于理论演绎，更是对衔接实践的总结与反思，但是实践情况错综复杂，救助情境与救助模式并非完全一一对应，常常是各种模式的混合，为研究方便，去繁从简，仅讨论该救助情境之下的典型衔接模式。另外，在采编案例时，笔者就案例中与本文不相关内容进行了删减整理。

（一）主动双向型衔接：Y 街道困难群众救助服务所委托经营案例

发生于基础救助领域的主动双向型衔接，在实践中，通常以政府购买、委托经营、财政补贴等形式实现。其中，政府购买服务最具普遍性，相关研究也最为丰富[29-31]；财政补贴在实践中相对罕见。为避免重复讨论，同时兼具案例的代表性，本文选取基础救助中的委托经营方式——Y 街道困难群众救助服务所（以下简称“困服所”）的委托经营案例来呈现主动双向衔接的特征。作为街道的下设机构，困服所侧重于对最低生活保障人群的服务性救助。由于Y 街道岗位编制的有限以及对社工专业服务能力的要求，困服所的主体工作一直通过政府购买服务形式交由R 社工机构承接，基于良好的合作基础以及调适性合作策略[32]的应用，Y 街道于2021 年做出决定，通过公开招标方式将困服所委托给R 社工机构①R社工机构已于2022年经业务主管单位同意，向登记机关B市民政局申请认定为“慈善组织”。进行第三方社会化运营。由此，在针对Y 街道低保群体的服务性救助情境定位中，形成了政府与慈善组织之间主动双向型衔接合作。

在基础救助领域的情境定位中，Y街道代表的政府与R 社工机构代表的慈善组织之间的衔接互动由来已久，在当前的委托经营时期，服务性救助中的救助要素也来源于双方：在信息要素方面，政府先行框定救助对象信息范围，比如2023 年Y 街道确定的困服所的服务指标为针对低保群体的服务类帮扶60 个家庭（每个服务2 次）、个案服务12个家庭（每个服务1 次）、小组活动3 次等，至于具体的服务对象则由R 社工机构在现有低保名单中自行选定；在资源要素方面，Y 街道提供场地与资金，R社工机构贡献人力资源；在公信力要素方面，R社工机构以困服所名义开展工作，存在政府公信力向慈善组织的流动，同时R 社工机构自身的社会资本，即与救助对象乃至落地社区的信任关系不仅保证服务开展，也提升了困服所乃至Y 街道在低保群众中的公信力。以救助要素双向来源整合为手段，将双方组织目标同时置于优先地位的主动双向衔接之所以能够实现，源于救助情境定位：最低生活保障的制度与政府职责清晰规范，在服务性救助方面政府需要慈善组织的专业服务，慈善组织也需要通过专业服务进行组织能力建设[33]，实现组织宗旨。由此，主动双向型衔接通过政府购买服务、委托经营等形式得以实现。

主动双向型衔接是四种衔接模式中最为常见和主流的衔接模式，其特征表现为：第一，该模式定位于相对成熟的基础救助领域，随着对服务型救助的强调以及其他救助领域的逐渐完善，主动双向衔接模式在实践中会更加普遍。第二，该模式操作规范，存在既定的法律法规，以及相应的合同文件，对衔接内容、方式等进行了明确界定，也可称之为书面契约型衔接。Y 街道与R 社工机构之间不仅签订了委托经营合同，而且其主动双向衔接过程也经历了标准化流程：发布招标公告；现场竞标；结果公示；签订协议；交接执行；督导评估等。第三，在特定救助情境定位中，政府与慈善组织的衔接互动遵从了双方共同意愿，救助过程中的救助要素在政府与慈善组织之间双向流动整合，衔接达成是双方主动追求的结果，因此称之为主动双向衔接模式。

（二）政府主导型衔接：玉树地震汇缴案例

已有研究显示，政社之间关系逐渐从“分类控制”[34]“浮动控制”[35]“行政吸纳社会”[36]等形态转向合作：策略性合作[37]与调适性合作[32]、依附性合作[38]等。尽管如此，政府依然处于政社合作中的主导地位。尤其在紧急救助领域，政府需要表现强有力的主动性，部分原因在于灾害等紧急事件产生的影响与后果不可控，极易演变为公共事件，考验政府权威。其中，能够典型体现政府在紧急救助领域主导地位的莫过于玉树地震汇缴案例，可称之为强烈号召型主导。2010 年青海玉树地震后，国务院、民政部等三度发布文件②三份文件分别为《关于做好玉树4·14地震抗震救灾捐赠工作的通知》《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的实施意见（国发〔2010〕16号）》《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》。，要求“两次汇缴”：第一次，指定汇缴，明确各级民政部门及其指定的15 家慈善组织具有接受捐赠资格，其他已经开展救灾募款的机构，均需将募得款项汇缴至上述机构；第二次，对口汇缴，中国红十字会总会将捐赠资金汇缴至青海省红十字会，中华慈善总会将捐赠资金汇缴至青海省慈善总会，其他13 个全国性基金会分别将捐赠资金汇缴至青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。最终结果是大部分捐款汇缴成功，少部分慈善组织的少部分资金未按规定及时汇缴。

在玉树地震汇缴案例代表的救助情境定位中，政府处于衔接决策的主导地位，以资金资源为代表的救助要素由慈善组织流向政府，以服从政府统一调配，避免重复建设。强烈号召型主导体现了政府权力，即哪怕遇到慈善组织有不同意见，仍能使自身意志得以贯彻[39]。玉树在汇缴文件出台后，部分慈善组织试图通过业务主管单位与民政部进行沟通，希望政府的“汇缴”规定能够有所松动，但并未取得效果。政府要求救助要素流向自身，优先贯彻自身组织目标的表现形成了政府主导型衔接模式。我国历来有集中力量办大事的传统，在政府主导型衔接模式中，灾害救助不同于常规救助，灾害问题本身的及时解决与政府的组织目标一致，在救助的特殊时刻作为优先目标，导致政府与慈善组织互动中，忽略慈善组织宗旨与使命，形成以政府权力背书的政府主导型衔接模式。值得一提的是，在政府主导型衔接中，如何推进政府与慈善组织之间的有效对话，仍然需要探讨。对此，将在后文的“衔接模式的转化与优化”部分有所涉及。

“救急难”的救助情境定位，决定了在紧急救助中，及时、有效救助是第一要务。重大灾害等紧急救助可能会影响社会稳定，因此，针对此类救助，政府从解决问题角度出发，将自身组织目标实现置于优先地位，运用行政手段动员与协调慈善力量，形成政府主导型衔接。其模式特点在于，第一，紧急救助情境具有突发性、独特性等特征，导致该类救助衔接并不适用程式化契约，每次紧急救助衔接实践均是政府与慈善组织之间独特的互动经验。比如在玉树地震之后的2014年鲁甸地震以及2020 年的武汉疫情中，均呈现了紧急救助情境中的政府主导型衔接模式，但具体衔接过程中的强势程度明显减弱。第二，紧急救助的特殊情境定位决定了衔接互动中政府的主导地位，进而决定了该模式的其他内容与特征。

（三）慈善主导型衔接：免费午餐项目案例

定位于专项救助情境的慈善主导型衔接，其发生原因在于，政府在社会救助执行过程中，将医疗救助、教育救助等简单叠加在最低生活保障制度之上，造成“低保制度职能异化”[40]，专项救助不到位，政府在专项救助领域的缺位为慈善组织的补位提供了可能。慈善主导型衔接的案例较多，以各大基金会的品牌项目为代表，但其中最具影响力的仍然是免费午餐项目，被称为“世界慈善史上最成功的范例”[41]。2011年初，记者邓飞偶然得知，贵州山区存在农村儿童因为集中上学、家校距离远、家庭贫困等原因可能吃不上午饭的现象。同年4 月2 日，邓飞联合中国社会福利基金会等发起免费午餐基金公募计划，倡议为贫困学童提供免费午餐。免费午餐引发广泛社会关注，2011 年10 月26日，国务院常务会议决定，实施农村义务教育学生营养改善计划，截至2021年底，“营养改善计划”已惠及学生3.5亿人次[42]。由此，免费午餐项目被认为是民间慈善获得政府接棒。2022年10月，《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》正式实施，同时，免费午餐项目仍在为其愿景——“使免费的午餐成为中国儿童的基本福利”而努力。

与其他衔接模式不同，免费午餐项目中的衔接表现为两个层面：第一，政府接棒慈善组织，制定公共政策，承接救助职责，是政府与慈善组织的接力式衔接。第二，政府接棒后，慈善组织并未退出，免费午餐项目至今仍在运行，截至2022 年12月底，累计惠及学童超过41 万人①数据来源：免费午餐官方网站首页，http://www.mianfeiwucan.org/，查询时间：2023年1月14日。，对政府救助形成有效补充；不仅如此，免费午餐项目运行中，慈善组织也非常注重与地方政府的合作，又形成合作式衔接。无论接力式衔接，抑或合作式衔接，慈善组织均在与政府的互动中占据主导地位：在第一层接力式衔接中，随着政府的接棒，救助要素来源由慈善组织转向政府，相应政府目标替代慈善组织目标；在第二层合作式衔接中，慈善组织负责项目运行，但在救助对象信息、资金以及公信力等方面均积极向地方政府借力，救助要素也从政府流向慈善组织，此时，慈善组织目标与政府目标具有一致性，但在目标实现的优先级上，慈善组织明显处于优先地位。此外，该案例中的两个层面的衔接再次表明实践中救助衔接的复杂性，救助模式的归纳某种程度上是对复杂实践的理论简化。

我国政府救助中的“悬崖效应”即“多个专项救助与低保（最低生活保障）标准绑定的问题”[43]，导致政府救助在专项救助中救助不力情况时有发生，慈善组织正是针对该种情况，发挥自身优势与积极性，对政府形成功能补充或者功能替代，进而形成了慈善主导型衔接模式。因此，慈善主导型衔接的情境性表明：慈善组织具有独立性以及相对优势，能够在专项救助领域弥补政府不足。基于此，慈善主导型衔接模式体现如下特征：首先，慈善主导型衔接的起点不是灾害等显性的亟待解决的问题，而是潜在的救助对象的需求。慈善组织基于自身的组织目标，率先对救助对象需求作出反应，影响公共政策，带动政府参与到救助中，表现为救助衔接的形成。该过程中，慈善组织处于主动引导地位，政府则相对被动。其次，慈善主导型衔接多发生于政府救助薄弱的专项救助之中，体现了慈善救助的补缺性特征。再次，实践中，多数慈善主导型衔接未必如免费午餐项目般成功，能够在国家层面影响公共政策但基本能够实现免费午餐项目中的第二层衔接，即对地方政府产生影响，并带动政府力量参与救助，形成一定的衔接互动。

（四）被动双向型衔接：中国—盖茨基金会艾滋病防治项目案例

被动双向型衔接定位于非法定救助的特殊救助领域，政府与慈善组织基于强力第三方的力量被动衔接。说明该类救助针对的是法定救助未覆盖的特殊人群，第三方力量必然包括更高层级的意志，而且救助要素的双向流动整合是救助达成的必要条件。基于此种条件特征，本文选择中国—盖茨基金会艾滋病防治项目（以下简称“中盖项目”）作为该种衔接模式的案例。中盖项目是卫生部（现更名为“国家卫生健康委员会”）和国务院防治艾滋病工作委员会与美国比尔及梅琳达·盖茨基金会在中国开展的艾滋病防治合作项目，旨在推动艾滋病防治策略的应用、降低艾滋病流行与新发感染，目标人群主要是艾滋病传播高危人群①艾滋病传播高危人群，包括男男性行为人群（以下简称“MSM 人群”）、暗娼和静脉吸毒人群，其中，MSM 人群是项目执行中的重点与难点。。中盖项目有一个重要特点：鼓励社会组织参与，将近一半的项目经费用于社会组织开展活动。然而，在项目执行期间，专门以MSM人群为服务对象的正式登记注册的社会组织几乎不存在。所以，实际执行项目的多是尚未注册的草根组织②草根组织在项目执行期间并未登记注册，是存在客观原因的：首先，当年《中华人民共和国慈善法》尚未出台，法定的慈善组织本就不存在；其次，由于“双重管理”等制度因素，导致草根组织很难登记注册为社会组织。尽管不具备法定身份，草根组织作为典型社会力量，发挥了民间社会组织的作用，因此，本文将其作为广义上的慈善（社会）组织对待。需要说明的是，当时执行中盖项目的部分草根组织在项目结束后陆续得以登记注册。。根据中盖项目手册，政府机构与草根组织之间分工明确：前者负责检测、随访、流调、治疗等工作，后者负责外展干预、动员检测并参与随访、关怀和支持工作。在实际执行中，以地方疾控中心为代表的政府机构将检测、随访等多数工作转移给了草根组织。原因在于，MSM 人群与部分疾控工作人员之间存在隔阂甚至对立，只有草根组织能够深入“圈内”开展工作。

中盖项目体现的政府与慈善组织的合作至少有两重：一是盖茨基金会与中央政府的合作；二是项目执行中以地方疾控中心为代表的政府机构与草根组织的合作。前者不在本文的讨论范围，被动双向型衔接模式存在于后者之中。以中盖项目为例，被动双向型衔接模式中救助要素在两主体之间形成双向流动整合：信息要素方面，草根组织负责搜集新增感染者信息，政府机构则提供既往病人信息；资源要素方面，政府负责物质性资源供给，草根组织提供服务性资源；公信力要素方面，由于MSM 人群的特殊性，草根组织在其中的公信力不可小觑，形成了对政府公信力的强力补充。从救助要素的整合方式可以看出，在被动双向型衔接中，政府与草根组织尽管素相龃龉，但同为项目执行主体，为完成项目目标，基于各自的职责或者组织宗旨分工明确，形成了平等顺畅的衔接配合。中盖项目中的被动双向型衔接模式的特征表现为：第一，该类衔接发生的情境具有特殊性，不仅救助领域非法定，救助衔接得以形成的背景也具有特殊性。例如，中盖项目源于中央政府与国际社会组织的任务式要求，是外在于衔接中互动主体的第三方。从而导致第三方目标处于优先地位，衔接中互动双方的组织目标均处于非优先地位。第二，由于客观上均无法单独完成救助工作，作为同等地位的执行者，案例中的救助主体只能暂且搁置自身组织目标与主观意愿，衔接互动呈现一定的被动特征。

四、四种衔接模式的转化与应用

（一）衔接模式可能的转化与优化

四种衔接模式的划分取决于四种救助情境之下救助要素的不同流动方向。救助要素的流动方向总体可以归纳为两类：双向流动与单向流动。作为情境性互动，衔接模式的转化伴随救助情境的变化，通常发生在救助要素双向流动产生的衔接模式之间：被动双向型衔接模式向主动双向型衔接模式的转化，随之非法定救助情境变为法定的基础救助情境。

实践中的案例发展也证明了这一点：随着中盖项目的结束以及盖茨基金会的退出，以完成上级指令为目标的被动双向型衔接合作的前提消失。为延续中盖项目中形成的效果良好的衔接惯例，伴随草根组织得以登记注册，《关于建立社会组织参与艾滋病防治基金的通知》（国卫疾控发〔2015〕74 号）发布，并同时制定了《社会组织参与艾滋病防治基金管理办法（暂行）》，明确规定基金中包含中央财政拨款、基金办与社会组织之间“签订委托协议”等内容，这标志着特殊救助情境由非法定向法定的转变，并通过委托等方式实现主动双向型衔接。实际上，被动双向型衔接也可以理解为主动双向型衔接的特殊形式或者阶段性表现：被动双向型衔接形成的根本原因在于草根组织的法律身份缺失，无法进行契约化衔接合作。随着政府专门制度的出台，草根组织的身份困境得以破解，被动合作转化为依法依规的主动合作，被动双向衔接转化为了主动双向型衔接。

在非法定情境向法定情境转化之外，其他跨情境定位之间也存在模式的优化或者部分转化。在紧急救助情境中，政府的兜底责任不变，政府主导型衔接模式将持续存在，但是，其中的政社互动并非停留在“强烈号召”阶段，而是在向平等协商的方向优化。如2014 年鲁甸地震之后，社会组织在云南省民政厅等政府部门协调下，先后形成“云南社会组织救援服务平台”“基金会救灾协调会”等独立救灾网络，在政府指导下独立开展救灾活动。从强烈号召汇缴到独立协商，政府主导型衔接下的政社互动也在不断探索，力图兼顾政府主导与平等互惠。就慈善主导型衔接来说，免费午餐案例中提到的双层衔接中的第二层的合作式衔接中，部分地方项目会通过委托经营、政府购买等形式转变为主动双向型衔接。因此，随着救助实践的发展，一个案例并非将一种模式贯穿始终，而是会存在模式之间的转化或者优化，具体如图1所示。

图1 四种衔接模式的转化与优化

（二）四种衔接模式的启发与应用

本文通过对四种衔接模式的划分与分析，有助于政府救助与慈善救助衔接的进一步推进。

首先，无论何种模式的衔接，本质上仍是合作关系，平等互惠是合作得以持久深入的前提。以政府主导型衔接为例，在经过玉树地震“强烈号召汇缴”波折之后，后续的同类救助情境之下，政府逐渐由强烈号召转向协商，由主导地位转向引导地位。情境定位与衔接互动，如同战略与战术两个层面：在战略性的救助情境之下，决定了政府与慈善组织存在主次之分；在战术性的互动衔接层面，以平等互惠为合作策略。这对理论上理解衔接模式存在优化空间，实践中认识衔接模式动态发展均具有启发意义。

其次，四种衔接模式的应用价值体现为两方面：一方面，根据本研究，政府救助与慈善救助衔接，表现为情境性互动，并划分为四种模式，体现了政府与慈善组织之间不同的互动关系。以此为基础，为实现“加强政府救助与慈善帮扶有效衔接”的政策要求，应该将情境性要素考虑其中，不同的救助情境对有效衔接的实现有不同要求。比如，在紧急救助情境下，政府救助与慈善救助衔接需要与其他应急机制相统筹，以保证衔接的有效性。另一方面，政府是法定社会救助的核心主体，慈善救助背后的慈善事业是第三次分配的重要方式[44]，政府救助与慈善救助之间的衔接模式探索，不仅有利于推进政府与慈善组织之间的深度合作[45]，也有利于《社会救助法》《慈善法》等相关法律制度的制定与完善，从而为再分配与第三次分配协调配套制度体系的建立贡献力量，以响应党的二十大报告强调的“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”[46]。

五、结论与讨论

本文从衔接主体、衔接内容与衔接过程出发，以主体互动的不同结果即组织目标优先级的不同组合为标准，结合救助要素的流动整合方向，将政府救助与慈善救助的衔接模式划分为四类：主动双向型衔接、政府主导型衔接、慈善主导型衔接、被动双向型衔接。四种衔接模式的形成源于不同的救助情境定位，即以草案列举的救助项目为代表的基础救助领域、紧急救助领域、专项救助领域以及特殊救助领域。不同的救助情境定位，决定了政府与慈善组织的互动模式，进而影响了救助要素的流动整合的方向。然而，这种决定关系并非单向和一成不变的，两主体之间的互动模式不仅会随情境定位变化，还会对情境定位下的政社互动产生一定影响，表现为模式的转化与优化。通过对四种衔接模式的分析，对认识和推进政府救助与慈善救助衔接，加深政社合作具有重要意义。

此外，文中许多讨论仍然存在未尽之处，有待进一步研究，包括但不限于如下几个方面：第一，本文在讨论政府与慈善组织衔接时，两主体均做了广义界定，但在实践中，慈善组织通常被划分为官办与民办[47]，政府也存在不同层级之分，具体到不同类型的慈善组织与不同层级政府之间的衔接模式，本文虽未涉及，但有继续探讨的必要。第二，本文曾多次提到衔接机制，但衔接机制与衔接模式之间关系究竟如何，衔接模式何以推进衔接机制的建立完善，仍有待进一步深入研究。