高等教育有序竞争与结构优化的推进逻辑

李红松

实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略需要高质量高等教育体系作为保障。[1]在长期规模扩张过程中，高等教育出现一致性与多样化失衡，存在层次结构、科类结构和专业结构失调问题，突出表现在层次和学科专业结构与高质量发展要求不适配、创新型和高技能人才培养能力不足、高新技术研发和服务国家重大发展战略水平欠缺等方面。竞争是解决高等教育结构失衡的有效手段，“准公共产品”属性决定了高等教育竞争不同于要素和产品市场竞争，必须在政府主导下有序推进。

一、优化高等教育结构的时代紧迫性

高等教育的职能决定了自身的结构布局，履行人才培养、科学研究和社会服务职能不仅要考虑高等教育发展的内在规律，同时必须适配社会经济发展的要求。优化结构既是高等教育由规模扩张向内涵式发展转变的必然历程，也是契合新发展格局的客观需要。

(一)服务国家发展战略

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的起点，是实现2035年远景目标的攻坚期。科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动战略实施对高等教育提出了更高要求，作为三大战略实施的汇聚性载体，高等教育亟须调整办学层次、学科布局和专业结构，全面提升人才培养、科学研究和社会服务能力。新时代、新征程赋予高等教育新的历史使命，高等教育必须适应新发展格局，以创新发展支撑国家战略需要。[2]通过优化结构提升教育质量，全方位服务国家发展战略，助力中国式现代化建设。

(二)促进经济高质量发展

二十大报告强调，高质量发展是我国全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高等教育规模、结构和质量共同构成了服务经济发展的协同治理体系，三者共同发力是促进经济高质量发展的最优路径选择。高等教育层次和学科专业结构与经济发展之间具有适配性，研究表明，人才培养结构对经济增长存在显著的正向影响。高质量发展需要高端创新型人才和高技能人才支撑，高等教育需要在新发展理念指引下，从高度、深度、广度和力度等多个维度优化结构布局，更好适配经济高质量发展的目标要求，赋能经济高质量发展。

(三)契合高等教育内涵式发展

改革开放40多年来，我国高等教育已经跨越精英教育、大众教育，进入普及教育阶段，2022年高等教育毛入学率达到58%，在学总规模位居世界第一。[3]高等教育在规模急剧扩张过程中，出现了办学定位不清晰、特色不鲜明、发展严重趋同等问题，高校盲目模仿影响了正常的多样化，高等教育亟须在规模扩张向内涵式发展转变过程中寻求一致性与多样化平衡。高等教育转型升级需要优化结构和布局，通过内涵式发展构建多层次优质高等教育体系，在“优化布局、办出特色、协同发展”理念指引下打造高质量高等教育体系，助力高等教育强国目标顺利实现。

(四)适配人口总量和结构转变

伴随低婚育、少子化倾向，我国人口总量出现根本性逆转。即使全面调整生育政策，仍无法扭转出生人口下降趋势，新生婴儿数量已由2016年的1867万持续下降至2022年的956万。[4]出生人口的大幅下降意味着未来高等教育生源的急剧萎缩。在高等教育普及化背景下，人口因素已成为影响高等教育发展的关键因素之一，高等教育需要根据人口规模和老龄化趋势提前谋划，通过调整布局形成与人口规模和结构转变匹配的学科体系和人才培养支撑体系，以服务人民为价值旨归，切实增进民生福祉。[5]体现以人民为中心发展教育的服务宗旨。

二、优化高等教育结构的深刻内涵

科学合理的结构布局是高质量高等教育体系的重要标志，优化高等教育结构必须围绕高质量高等教育体系建设为中心。只有透彻理解优化高等教育结构的深刻内涵，才能明确结构优化的方向、准则和根本任务，实现高等教育强国建设的宏伟目标。

(一)以高等教育发展的大逻辑为指引

优化高等教育结构要遵循高等教育发展规律、适应时代要求。在开启第二个百年奋斗目标新征程、高等教育迈入深度普及化背景下，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展是未来高等教育的工作重点，是高等教育发展遵循的大逻辑。[6]只有置身于这一大逻辑下，才能明确优化高等教育结构的原则、重点及目标方向，最终形成各级各类高校办学定位清晰、融通衔接顺畅、协同创新发展的现代化高等教育结构体系。

(二)以提升高教整体质量为根本任务

结构问题是高等教育发展的基本问题，优化结构是构建高质量高等教育体系的时空表征，其根本目标指向高等教育质量提升。科教兴国、人才强国和创新驱动三大战略实施均需要优质高等教育体系作为保障。《中国教育现代化2035》明确指出，优化结构、办出特色既是优质高等教育体系建设的关键内容，也是办学水平和教育质量提升的重要保障措施，是提高人才培养质量、提升科学研究水平和增强社会服务能力等系列职能得以落实的落脚点。

(三)以寻求一致性与多样化平衡为准则

一致性与多样化并存是高等教育发展的自然规律。长期以来，为服务经济快速发展和满足人民需求，高等教育发展重心体现在规模扩张，高校刻意追求建设综合性大学，导致办学理念和风格趋同，缺少办学特色，高等教育同质同构妨碍了正常的多样化。厘清高等教育的层类结构，明确不同层类高等教育的功能与定位，实现职业教育与普通教育的融通发展，是高等教育分类建设、分类管理中的现实挑战，优化高等教育结构需要在一致性与多样化之间寻求平衡。

(四)以协同发展为向度

高等教育结构体系是一个多元化的复杂系统，个体之间的有效衔接和协调是共存共生的基础，协同发展是高等教育发展的主旋律，也是优化结构的重要向度。不同层次、不同类型、不同区域高校之间的协调与合作是高等教育生态建设的重要内容，校际合作、产学协作、高校集群、区域联盟等是协同发展范式建构与实施的实践支撑。通过打造共建共享、互通互认的协同机制，充分发挥个体优势和特色，实现高等教育多方位、多角度、多层次共同发展。

三、优化高等教育结构的路径方向

高等教育结构布局调整是一项复杂的系统工程，涉及资源配置、生态建设等众多因素。优化高等教育结构需要以提升高等教育质量为根本方向，着力解决结构失衡中的突出问题，找准发力点，在政策引导下，依靠有效的资源配置手段有序推进。

(一)一流大学和一流学科群建设是优化高等教育结构的重心

二十大报告指出，推进高质量发展仍存在许多卡点瓶颈，尖端人才和创新型人才培养水平欠缺、基础学科研究和关键技术研发能力不足影响创新驱动发展战略实施。高质量高等教育体系离不开一流大学群体的支撑，一流大学群体的水平和质量决定了一个国家高等教育体系的水平和质量。[7]突破高质量发展的瓶颈制约指向高等教育结构，优化高等教育结构需要突出高质量教育体系构建中的“一流”“高级”“尖端”和“前沿”，为国家自主创新能力提升和关键技术领域的突破奠定基础。

(二)资源配置方式创新是优化高等教育结构的主要发力点

《高等教育法》明确指出，推进高等教育体制改革需要优化高等教育结构和资源配置、提高高等教育质量和效益。教育投入的“两个确保”表明国家对发展教育的高度重视，二十大报告再次强调“坚持教育优先发展”的理念。优化结构需要以资源配置为手段，其中，财政性投入作为高等教育资金来源的主渠道，拨款模式改革创新是重要着力点。长期以来，高等教育财政经费拨款以数量规模为主要导向，缺乏有效的绩效考核和监控机制，亟待改革完善。

(三)内部竞争是优化高等教育结构的有效手段

政策引导可以对优化资源配置和结构布局起到促进作用，但资源有效配置的驱动力依赖内部竞争，竞争是实现结构优化的最有效手段。新发展格局下，建设优质高等教育体系需要以高等教育内部全方位竞争为依托，竞争业态囊括高校之间的分级分类竞争、同层次高校办学水平、声誉和教育质量竞争、高校内部院系和教师之间的业务竞争等；竞争内容涵盖人才培养质量、科学研究水平和社会服务成效等多样化评价指标。通过竞争助力结构优化，促进高等教育特色与个性发展。

(四)政策引导是优化高等教育结构有序推进的重要保证

高等教育机构属于非盈利组织，存在经济、社会、文化和人本等众多价值取向，多元化价值取向决定其内部竞争不同于要素市场竞争，需要政府主导与社会推动共同实现。高等教育定位、学科与专业布局、高校分类建设与管理等均需政策加以引导，以规范化、制度化、科学化的治理体系牢牢把握竞争的度；通过构建良好生态，规避竞争中短视化和功利性的失序行为，在合作、协作和共享中有序推进，以良性竞争下的协同发展范式打造价值共同体。

四、优化高等教育结构呼唤有序竞争

竞争是优化高等教育结构的有效手段，是高等教育发展驱动机制的必要组成部分。非理性竞争不仅不利于教育质量提升，而且是良性生态的破坏要素。优化高等教育结构需要正确认知竞争目的，把握好竞争的度，在竞争合作中实现各具特色、共同发展。

(一)准确把握竞争尺度

竞争是优化结构的必要手段，是高等教育机构由松散场域向有目标组织转变的重要治理方式，竞争不足是高等教育缺乏活力的根源，但过度竞争不适合高等教育的多元价值取向和人文诉求，会导致资源浪费，加剧高等教育结构失衡，优化高等教育结构必须把握好竞争的度。政策制度需要针对竞争不足和过度竞争的具体状况，根据高等教育不同层类特点，设计分层分类的竞争机制[8]，在过度竞争与竞争不足之间寻求平衡。

(二)辩证看待竞争合作关系

协同发展是高等教育生态体系建设的重要向度，依靠竞争与合作共同驱动。摒弃合作的竞争不仅不利于结构优化，反而从必要的发展驱动机制异化为生态破坏机制。[9]竞争与合作互融互通，有利于更好发挥高等教育的正向效应，促进各主体资源共享、优势互补、互惠共生、共同发展。

(三)理性认知竞争目的

结构优化竞争并非优胜劣汰，而是守正创新、各具特色、共生发展。理性竞争应该是完善自己，而不是损人利己、压制对手、打击同行。片面追求利益之争是对高等教育竞争的认知偏差甚至认知错误，由利益分歧和冲突制造的焦虑和撕裂，导致不计投入、不管成效、不顾现实、不择手段等非理性行为。围绕争项目、争资源、争名利，高等教育生态圈中普遍存在非理性竞争，这些行为扰乱了秩序和公平，危害极大，不利于高等教育结构优化。

(四)统筹设计竞争规制

规制作为政府的公共政策管理方式，旨在通过干预、限制或约束非理性行为，协调竞争过程中的冲突，矫正竞争过程中出现的偏离，防止高等教育竞争失序。竞争规制是高等教育治理体系的组成部分，推进有序竞争考验政府的治理能力，需要政府从顶层统筹规划，涉及政策设计、制度安排和管理协调。结构优化中的竞争规制涵盖事前、事中和事后全过程，具备预防、监督、约束、协调、鉴定、评判、激励、惩罚等多种功能，是高等教育在有序竞争中实现结构优化的基础。

五、以有序竞争助力高等教育结构优化

以有序竞争助力高等教育结构优化需要打造良好的竞争生态，健全和完善高等教育评价体系和治理体系是竞争公平有序进行的根本保障，资源配置模式创新为结构优化竞争注入活力，各项高等教育质量工程则是结构优化有序进行的承接载体。

(一)健全高等教育治理体系，为有序竞争提供良好环境

现代化的高等教育治理体系可以为高等教育提供公平的竞争环境，是竞争有序开展的根本保障。高等教育治理分外部治理和高校内部治理，外部治理重在规范、引导，包括法律体系、评价标准体系和政策规制体系，需要高校、政府和社会共同参与；内部治理是高等教育治理现代化的基石，包括规章制度、组织架构、文化建设、决策执行和民主监督机制等，需要管理者、教师、学生共同参与。内外部治理共同发力，为公平有序竞争提供良好环境。

(二)完善高等教育评价体系，为公平竞争提供优质土壤

评价标准和体系是高等教育公平有序竞争的生态基础，二十大报告明确提出，将完善教育评价体系作为教育领域综合改革的重要内容。科学的评价体系兼具引导、调节、诊断和激励等多重复合功能，是高质量高等教育体系的重要组成部分，对高等教育发展具有导向与调节作用。推进高校分类评价，引导各类高校科学定位、办出特色和水平，是新时期教育评价改革的重要内容。通过构建客观科学的评价体系，抑制投机短视、打破身份固化，指引高校公平竞争，促进高等教育结构优化。

(三)创新高等教育财政投入模式，为结构优化提供竞争活力

财政性拨款是高等教育办学经费的主要来源，是教育资源配置的主要手段。目前高等教育投入采用“基本支出预算+项目支出预算”模式，预算编制主要依据生均培养成本，除少数项目类拨款外，财政拨款未能较好体现绩效差异，应探索高等教育财政拨款与办学绩效之间合理的关联度，改变以数量和规模为主要导向的拨款机制，完善与财政经费拨款相适应的绩效考核指标及实施办法，精准施策、定向发力，有效促进办学竞争、提高办学质量和效益。

(四)多项质量工程齐抓并举，为有序分类分流提供承接载体

建立适应新时期社会经济发展需要的高等教育分类体系，不能依靠行政命令简单粗暴实施，必须以竞争为手段引导推进。以“双一流”建设、一流专业建设、创新创业教育改革，“四新”建设、“双高计划”等各项高等教育质量工程为实施载体，探索创新竞争机制，通过分类管理、分类建设推动高校办学质量和水平全方位有序竞争，形成高校奋勇争先格局，实现高等教育办学层次、学科和专业结构优化，最终形成多层次、有特色、符合国家发展需要的优质高等教育分类体系。