中国特色现代大学制度的时代特征与建设方略

韩 嵩 关洪海

现代大学制度是一种能够适应现代大学人才培养、科学研究、社会服务等活动所需要的制度和组织形式。在我国现代大学百余年的发展历程中，受特定历史及社会环境的影响，一段时期以来现代大学制度建设倾向于移植国外做法与经验，在高等教育理念、制度及人才培养模式等方面缺乏原创性探索，没能形成符合我国具体实际的现代大学制度。[1]进入新世纪以来，我国特色现代大学制度建设逐渐从一个理论命题演化为真实的政策议题，其建立和完善转向坚持“问题导向”的政策范式。[2]在高等教育研究领域没有引入内部治理这一视角之前，研究高校内部治理的问题是通过研究高校内部管理体制改革问题反映出来的。周光礼认为，大学内部管理体制主要体现为学校内部不同阶层和利益群体间的权力配置以及相互间的权力作用关系。实际上，这种权力结构就是大学的内部治理结构。[3]当前正值我国进入新发展阶段，需要高质量的高等教育体系作为支撑，高校对于时代发展和社会进步的重要性愈发凸显。“十四五”时期，我国高校将与外界联系愈发密切，其内部组织结构和功能将不断扩展，以此更好推进现代大学制度的内涵不断与时俱进。

一、中国特色现代大学制度的发展阶段

弗莱克斯纳认为“大学是民族灵魂的反映”。这意味着，每个国家应有体现契合国家和民族特性的大学，只有这样才能做到独树一帜。一个国家期望本国大学适应某种单一模式是荒谬的，单纯地对其他国家的现代大学制度进行简单模仿或照搬照抄均不可取。我国高等教育百余年的发展历程在不断地探求大学及其制度的建设。我国现代大学制度建设始终同中国社会转型联系紧密，中国特色现代大学制度是中国特色社会主义与现代大学制度的有机融合，历经40多年来的不断探索与发展，形成了符合我国自身特色的现代大学制度。

(一)雏形初现阶段(1978年-1999年)

改革开放后，我国现代大学制度建设重新向西方国家学习和借鉴，这一阶段以美国为“范本”，在探索中国特色现代大学制度上经验相对薄弱，创新性不够。改革开放开启了我国经济体制由计划经济体系向市场经济体系的转型。1978年10月，随着《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》的颁布，我国开始尝试自主建设现代大学制度的工作，明确将“党委领导下的校长分工负责制”确定为高等学校的领导体制和管理体制，明确了学术委员会在学校党委、校长(及其办公会)的领导下作为大学的一项基本制度。这是学术委员会首次与学校党委、校长(及其办公会)在国家教育政策文件中同时出现。20世纪90年代，国家开始密集出台教育发展纲要、高等教育政策法规等构建中国特色现代大学制度的框架，直到1999年具有中国特色的现代大学制度才初现雏形。这一阶段现代大学制度的要点主要体现在以下方面：一是面向市场和社会自主办学。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”“高等学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。《中国教育改革和发展纲要》的提出建立在改革开放和市场经济背景下，我国的社会力量逐步发展壮大，受国家与社会关系的调适与互动的影响，国家既希望保持对大学的有效控制，又希望大学拥有适度自治发展的空间。[4]二是重视学术委员会的应有地位。1998年，《中华人民共和国高等教育法》的颁布确立了高校学术委员会的法律地位。1999年，我国高等学校的大规模扩招拉开了高等教育规模扩张的序幕，这意味着我国特色现代大学制度逐渐适应高等教育从计划体制向市场体制的转型，从精英化向大众化转型的时代到来。

(二)功能彰显阶段(2000年-2016年)

进入新世纪以来，我国高等教育开启了大众化的进程，高等教育体系不断分化，呈现出多层次性和多样化特点。与此同时，我国高校内部组织结构开始变得庞大复杂，在高等教育管理过程中权力逐渐趋于分散和下移。[5]这一时期政府提倡的现代大学制度建设，重点聚焦高校内部治理和治理格局的完善。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》这一纲领性教育政策文本，提出完善中国特色现代大学制度。同年10月，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确改革高等教育管理方式，建设现代大学制度，推动北京大学等26所部属高校建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。[6]此后，国家在部分高校推行的试点改革进一步推动了中国特色现代大学制度建设的进程。党的十八大以来，国内外形势不断发生变化，在错综复杂的国内外形势下，我国各项改革步入深水区，在高等教育领域也不例外，建立和完善我国特色现代大学制度具有重要意义，政府放权、市场介入、大学自主等仍然是进一步完善中国特色现代大学制度的核心议题。[7]2014年1月，教育部颁布了《高等学校学术委员会规程》，以规章制度的形式确立了高校学术委员会的地位：高等学校学术委员会是校内最高的学术机构，其享有对校内教学、科研方面学术事务的咨询、审议和决策等职权。这意味着在我国大学治理体系中长期实质性缺位的学术权力终于获得应有的合法性。《高等学校学术委员会规程》等一系列重要文件的颁布，教授治学才得以进一步落实，学术权力具备了实质运行并发挥影响的制度基础。通过明确和规范大学学术治理制度，现代大学制度中的学术治理功能得以彰显，标志着构建中国特色现代大学学术治理体系的基本条件已经具备。

(三)使命担当阶段(2017年至今)

党的十九大宣布中国特色社会主义进入了新时代，十九大报告明确提出实现高等教育内涵式发展，标志着我国高等教育开始由“规模扩张”向“质量提升”转变。对此，我国高等教育理论与实践研究开始重点关注构建既遵循高等教育规律、顺应世界高等教育发展趋势，又契合我国政治、历史和文化传统，适应后发国家现实需求的中国特色现代大学制度。[8]新时代，中国高等教育的使命担当就是要保持定力，按照自身的发展道路前行。扎根中国大地办大学，这是中国特色现代大学制度建设的首要关键。2016年12月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“我国有独特的历史、文化和国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。”[9]中国特色社会主义高校是中国特色现代大学制度的重要载体，其本质在于加强党对高校的领导，中国特色现代大学制度的设计要充分考虑中国特色社会主义高校与外部制度环境的协调匹配与良性互动。[10]中国特色社会主义高校只有扎根中国大地，坚持社会主义办学方向，自始至终地全面贯彻党的教育方针，才能不断继承与丰富我国特色现代大学制度的内涵。习近平总书记指出我国高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系，给出我国高等教育要“为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”的重要论断。[11]近年来，我国高等教育改革进入了“深水区”，高校办学自主权难以全面落实、社会参与有限等深层次的矛盾和问题逐步显现。[12]为进一步扩大高校办学自主权，释放大学办学活力，2017年4月，教育部等五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出各高校要及时制定实施细则，向院系、研发团队和领军人物放权。2018年8月，教育部联合财政部、发改委出台《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等政策，对解决我国高等教育领域存在的深层次问题也提出了相应要求。这一时期涉及我国高校治理和现代大学制度建设相应政策文件的密集出台，为“十四五”时期加快实现我国大学治理体系与治理能力现代化奠定重要基础。

二、中国特色现代大学制度的时代特征

现代大学制度是大学在国家政策指导下，面向社会，依法自主办学，实行科学管理的高等教育制度，主要涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系及改革和完善大学内部治理结构等。中国特色现代大学制度建设在此基础上具有一定独特性。

(一)中国特色现代大学制度具有政治属性

我国现代大学制度在形成初期，与西欧中世纪现代大学制度的形成背景不同，中世纪大学的学者们致力于“为学术而学术”的事业。我国大学自成立伊始，更多承担了重大的政治责任和社会责任，培养的是向民众传达治国理念、理政观念和先进思想等方面的人才，通过教育体系向社会延伸，对我国特色现代大学制度建设具有尤为重要的意义。[13]特别是具有“家国情怀”“为国为民”的大学精神一直传承至今，影响深远。对一个国家和民族来说，现代大学制度只有具备普适性、民族性和区域性的制度安排与选择，才能孕育出好的大学。[14]随着现代大学制度的不断成熟，依法办学成了大学管理的先决条件，世界各国高校的管理体制都是在法律的框架下运行。《高等教育法》是我国高校依法办学、依法治校的根本，其规定我国高校实行“党委领导下的校长负责制”。党对高校的领导是我国政治制度在现代大学制度中的必然反映，也是我国现代大学制度与其他国家现代大学制度的本质区别。“党委领导下的校长负责制”是中国特色现代大学制度的基本样态，在我国高校管理体制中具有根本性、决定性和指导性地位。《高等教育法》规定无论是公办高校还是民办高校，都必须建立自己的党支部(党委)，这是我国宪法和党的教育方针赋予中国大学的“鲜明底色”。只有坚持党的领导，才能保证我国高等教育的主权和发展方向。事实上，现代高等教育植根于现代社会，其在经费、物资等方面做到完全独立是不现实的，需要依靠政府各方面的扶持，因此接受政府的管理是必然的。[15]这意味着，无论高校拥有多么大的办学自主权，都必须接受政府管理机制在学校教育全过程的渗透，也是政府对大学这一社会组织行使的行政管理权力。[16]此外，一个国家的教育培养的是服务于本国的社会公民，教育作为上层建筑，尤其是现代国家的高等教育总归是要与本国的政治等方面联系在一起。中国特色现代大学制度要求我国高等学校培养的是社会主义事业的建设者和接班人。基于政权的合法性机制，我国大学受行政力量的管控和干预较大，政府对高等教育的宏观管理仍然是高等教育政治方向正确的必要保证，即便我国高校自主办学历经了多年实践，政府与高校间的关系依然具有行政化色彩。[17]

(二)中国特色现代大学制度体现育人初心

人才培养是大学永恒的主题，大学的根本任务在于培养人才，不论大学的教学活动、科学研究还是社会服务，都只是人才培养的不同呈现方式，其最终指向“培养社会发展所需要的人”。我国大学的办学特色首要就是体现在坚定为我国社会主义培养人才的办学方向。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上明确指出：“我国是中国共产党领导的社会主义国家，这就决定了我国的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养一代又一代拥护中国共产党领导和社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终生的有用人才。”[18]因此，中国特色现代大学制度必须具有为我国社会主义培养人才的鲜明属性。习近平总书记围绕高校贯彻“立德树人”的根本任务，对高校的办学治校、使命担当和重点任务做出了一系列重要指示。人才培养重在“立德树人”，高校工作的核心也重在“立德树人”，必须把“立德树人”的成效作为检验高校一切工作的根本标准。另外，我国大学在长期办学活动中形成了相对成熟的教育规律，现代大学制度建设与教育规律休戚相关。教育规律是育人的根本，也是现代大学制度建设的重要文化基础。我国特色现代大学制度建设必须充分遵循教育规律，培养各行各业的优秀人才，还要尊重大学的学术地位。大学作为培养人才的学术组织，只有重视学术特质，才能产出高水平研究成果。虽然学术研究无禁区，但当涉及培养人的时候，不能忽视其政治属性与政治导向。因此，大学学术地位的主体性必然受到人才培养所要求的政治属性与政治导向的限制[19]，在这一点上任何国家的高等教育概莫能外。

(三)中国特色现代大学制度体现治理思维

联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中强调，为了世界变得更好，只能采取集体的力量(collective power)进行治理。所谓治理，就是个人或组织管理其共同事务的诸多方式的总和，实际上就是使相互冲突或不同利益(各利益相关者)得以调和并采取联合行动的持续过程。[20]我国大学需要构建符合我国国情的大学内部共治“理想型”，以此回应现实中大学事务各利益相关者的合理诉求，以逐步实现治理的现代化的治理模式。[21]近年来，随着我国大学对自身发展模式的不断探索，治理理念与思维开始融入中国特色现代大学制度。党的十九届四中全会提出，到2035年我国基本实现国家治理体系和治理能力现代化，各方面制度更加完善。现代大学制度的完善在于凸显大学治理的重要意义，相较于以往传统的大学管理模式，更多执行的是近乎严格的行政指令，而今后对大学的管理更多强调多元治理主体的参与。由“管理”转向“治理”，代表着大学的管理模式发生变化，高校管理体制实现由集权管理向分权管理过渡。治理思维是中国特色现代大学制度建设的重要遵循，大学治理是治理结构、治理规则和治理实践的总和。一方面，学校层面要注重对整体治理结构的设计，尤其要做好对权力结构的划分，如区分大学的学术性事务和行政性事务，其中学术性事务有关学校的教学与科研，行政性事务有关学校的人、财、物的分配，通过明晰权责利关系分配各治理主体的责任，或是通过制度建设、机构调整等措施实现大学治理的宏观规划和管理。同时，要强化法治思维，让依法治校、依规办事等原则与理念深入人心，使之成为大学内部每个人都尊崇和信仰的一种运作逻辑。[22]另一方面，要推进高等教育“放、管、服”改革，在校内建立权责清单制度，权责清单的设置会使二级学院更加清楚拥有的具体权力、怎么用好权力以及承担的相应职责，能够使大学的学术主体地位得到尊重与保护，增强学院的自主发展动力。学校职能部门也能更加规范地行使权力，通过宏观管理、监督考核及提供服务等方式履行职责，避免对学院的管理“过细过死”，不断强化行政管理对学术发展的支持作用[23]，保障大学各项事务顺畅运行。

三、中国特色现代大学制度的建设方略

中国特色现代大学制度内部架构包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理等内容，如何在制度层面提升高校自主管理能力，推进高等教育治理体系现代化，这都离不开现代大学制度。现代大学制度通过确立规则使大学这一组织内部成员目标趋于一致，通过平衡校内各利益主体间的利益关系，协调校内各利益主体间的行为，减少各利益主体间的博弈。[24]

(一)创新大学治理模式，平衡内部治理权力

进入21世纪，多元巨型大学不断涌现，其特点集中体现在急剧膨胀的规模、愈发庞杂的学科和行政机构，因此这类大学的内部治理难度成倍递增。欧美发达国家大学得以高效运行的关键在于拥有专业化的行政管理团队及制度化的行政系统。专业化的行政管理团队的成员来自于政府、企业、法律等领域的优秀人才，这在一定程度上强化了大学决策者的专业性。制度化的行政系统以章程和各项规定、条例为载体，明确了学校重要事项的决策规则、程序和监督机制，限定了各行政部门的权力边界和作用空间。[25]伯恩鲍姆(Birnbaum)认为，大学内部包括基于法律权威的理事会和行政体系与基于专业权威的教师体系。大学治理就是为了实现它们之间的平衡而设计的一种关系结构，这种平衡不是简单的行政体系与学术体系的“各自为政”，而是要突出学术参与大学管理的作用。[26]直到现在，我国多数高校仍偏向行政化管理，学校内部行政权力与学术权力失衡的现象“屡见不鲜”，被视为“行政体系在高等教育系统的延伸”。一方面，行政权力泛化，领导体制不健全，民主管理不到位，影响学校决策的科学性；另一方面，学术权力弱化，影响教师和二级学术机构参与学校发展的积极性。[27]

随着大学与社会越亲近，卷入社会事务就越多，大学存在的政治论基础的规制作用就会越发显著。“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全由教授们决定。”[28]这意味着，并不是学术权力就应成为大学最重要的权力，政治权力和行政权力对大学事业发展也肩负着更为重要的责任，不可或缺。基于此，新时期我国建设现代大学制度的本质就是要实现“政治权力”“行政权力”和“学术权力”的统一与互补，这可视为大学治理模式的创新，表现为高校在党组织建设、党的政策的贯彻和执行的“政治权力”，校长办公会颁布的行政法规的“行政权力”以及开展学术活动的“学术权力”的相互促进与影响。以中国特色现代大学制度建设在学术权力建设上为例，在遵循“教授治校”和“学术独立”的原则上，“政治权力”“行政权力”和“学术权力”要在坚持以大学作为学术组织这一前提下发挥作用。我国的研究型大学要尽可能以学术研究为中心，避免过多的行政力量影响学术权力的发挥。目前当务之急，学校要在各项权力配置及运行中，构建学术权力与其他权力之间的良性动态平衡关系：一是理清学术权力与其他权力的边界，使原本属于学术的回归学术，营造良好的学术生态；二是不断优化学术权力制度建设，保障学术权力的地位，使学术权力良好运行，学术生产更具创造力。[29]需要注意的是，学术权力并非没有边界，学术场域的秩序也并非仅由学术秩序形塑，而是政治秩序、行政秩序和学术秩序的合成。[30]这意味着高校行政职能部门拥有对学术管理的相应权责，而对学校管理过于行政化问题的解决，职能部门也不能缺位。因此，我国大学内部治理应找到学术权力与行政权力等权力的结合点，保障各个权力间的良好运行，最大限度地释放大学的学术创造力。[31]

(二)推动校院二级管理体制改革，共建“责、权、利”分担机制

高校二级学院在学术、科研、教学等领域具有主体性地位。但是，我国仍有部分高校管理模式还停留在“科层制”，权力高度集中在学校一级，院(系)权力过小。学校对院(系)多以“管理为主”，学院是学校的下属机构，始终处于依附和被支配的地位，学院领导班子配备、专业设置、教师招聘与职称晋升、课程与教学管理等方面或多或少地受到学校的支配和主导。在学校各项改革中，由于学院处于弱势地位，多数时候成为改革的客体，其主体地位并未能得到切实彰显，在学校各项改革中的自主权和话语权比较低，其更多担当的是执行、配合、服从和接受评价等角色。学院主体性地位的实现，关键在于学校治理结构功能的整体性改造，并与治理结构的适应性息息相关。因此，学校要在最大限度上保证学院教学和科研主体功能的发挥，特别是通过向学院进行“学术赋权”，将学院建成为落实学术权力的基本单位，使学院的学术决策更加贴近一线教学、科研，更好地保证学院、教授在学术上的话语权。此外，学院功能的整体实现要进行学科建设与专业调整，从根本上解决学院内部学科、专业关系不协调等问题和现行学科、专业关系格局对新形势的适应性问题。[32]基层学术(教学)组织建设和专业设置、调整要依据学科发展的需要进行，还要打破不同学科间的壁垒，实现各院(系)间的资源共享与合作。

高校的决策越是向上集中，以学科和专业为载体的学院自由度就越小，民主化程度也就相对越低。对此，各国在高等教育改革中通常遵循大学组织的学科和专业特点，有意将学校的管理权向院(系)转移，给予代表一定学科和专业的学院与系级组织更多的自决权。[33]长期以来，我国多数高校内部管理采取的是一种横向分权模式，学校强化学术权力对行政权力的制约和监督，但学校向院(系)的纵向分权问题始终没能妥善解决。学院是大学的办学实体，更是大学内部治理的根基，大学内部治理的各项举措都要落实到学院，并以激发院(系)活力，提高院(系)办学水平作为检验。[34]高校在全面推行学院制的同时，要确立学院在学校内部治理中的地位，通过改革校院二级管理体制，解决校内长期存在的深层次体制机制问题。学校将权力下放给院(系)，给予院(系)更多的权力，真正做到将管理重心下移到院(系)，这样学校就可以投入更多精力在关系到自身发展的全局性、方向性和战略性的重大事项。新时期，校院二级管理体制改革的实质是重新划分校院二级的资源配置权限，重点对财权、人权和事权进行划分，明确规定校院二级在办学过程中担负的不同职责并赋予双方对应的权利，共建“责、权、利”分担机制，并将这些职责、权利固化，上升成为学校的制度。管理重心下移并不代表学校对院(系)彻底放权，而是学校转变身份，注重对学院进行目标管理，如以绩效考核为核心管理学院工作，以发展规划和资源配置为手段引导学院工作，以有效监督为途径规范学院管理权力运行，[35]提升大学内部治理的有效性。

(三)落实教授治学主体地位，发挥多元主体治理智慧

大学能否健康发展的前提在于由校内哪些人主持。教授治校是现代大学制度的重要核心，教授对教育规律与学术规律的了解，能从根本上保障大学的稳定运行。在“学术自由、大学自治”等现代大学理念指导下，“教授治校”代表学术组织拥有对学术事务的决策权，它是大学健康发展的重要制度，更是实现“大学自治”的制度基础。2015年12月，我国新修订的《高等教育法》明确了学术委员会的法律地位，增加了其在“调查、处理学术纠纷”“调查、认定学术不端行为”等方面的职责范围。在现实情况下，多数高校对学术事务的决策并不通过学术委员会，学术委员会的权力依然有限，并没有实际决策权。高校内部治理结构的完善要关注到组织内部权力的分配机制建设，可将从组织职能部门的横向分权转向组织全体成员的纵向分权视为突破口，纵向分权的理想配置机制表现为向院(系)基层主体人员赋权。[36]因此，学校在院(系)组织建设上，要真正落实院(系)在大学办学中的主体地位，按照大学这一学术组织特点任命院(系)领导班子，加强院(系)学术委员会建设。院(系)应依据高等教育法律法规和校院层面相关政策，制定院(系)层面的学术委员会章程，保障学术委员会参与重大学术事务的评议、决策以及非学术事务的参谋、咨询责权，并设立院(系)教授委员会，以教授委员会为核心健全学术委员会机构和组织体系。[37]由此，形成校院二级间的“强关系”互动，有利于加强校院(系)二级学术委员会的联系，保障学术委员会制度在校院各层面有序推行，避免学术事务决策过程流于形式。

我国高校二级学院学术(教授)委员会的部分成员会兼任党政(院务)委员会或教学(教务)委员会的成员。党政(院务)委员会(也称党政联席会议)和教学(教务)委员会也是学院的正式基层组织，实际上它们都具备参与讨论制定院(系)制度和政策等权利，对院(系)的发展具有非常重要作用，绝大多数列在学院议事日程上的问题，上至审核校评议委员会或行政管理部门的发文，下至处理基层教职工的申请，党政(院务)委员会都可以进行讨论。当然，也有部分高校由于学院原有学术组织过多，造成学院学术组织松散，决策效率低、决策水平不高，特别是学术权力难以整合并起到实质性作用，因此这些学院将其原有的学术委员会、学位评定分委员会、教学委员会等基层组织归并为教授委员会，并对教授委员会的职能、组建原则、议事规则等作出比较详细的规定。[38]在欧美高校，学院院务或教务委员会可以由学院中的全体教师，再加上其他部门的一些成员及学生代表组成，或者是由学院内部各个系科的代表组成。[39]随着我国高校内部治理改革的持续推进，基于院(系)学术活动的需要，在落实教授治学主体地位的同时要将院(系)治理更多地落实在院(系)每个个体身上，积极推动院(系)由管理向治理转变，建立多元主体合作共治的运行模式，并发挥多元主体治理的智慧，推进高校治理能力现代化。高校内部要建立合理的沟通机制，通过师生积极参与，激活其在院(系)治理过程中作为主体的传导作用，形成院(系)治理体系与民主决策商谈的理性结构；要完善师生参与学校“自下而上”管理的民主反馈渠道，建立师生、院(系)、学校三级联系制度，拓宽互动沟通途径，充分发挥互动的实质性作用，实现学校与院(系)治理、个体需求的有效衔接。[40]