高等教育质量评估立法基本原则阐释

邹 鹏 徐 敏 严彩梦

高等教育质量评估需要运用法治思维和法治方式来予以保障，这是推进教育高质量发展和全面依法治国的要求，是建设世界一流大学和一流学科的需要。《深化新时代教育评价改革总体方案》提出，针对深化教育评价改革，“中央和国家机关有关部门要结合职责，及时制定配套制度。”在推进高等教育评价更加公允、科学、系统的同时，需要相应的制度予以保障。在推进教育治理体系和治理能力现代化过程中，要充分发挥法治的作用，首先要发挥立法的作用，使高等教育质量评价得到规制和指引。在推动立法过程中，要掌握立法的基本原则。当代中国立法制度的一个鲜明特色，在于它以《中华人民共和国立法法》这样一种专门规制立法活动的宪法性法律，集中且系统地确立了立法应当遵循的一系列基本原则，从而使中国立法的基本原则不仅以观念形态存在着，而且以明确的法律制度形式存在着，使立法基本原则实现了法律化和制度化，成为中国成文立法制度的一个重要组成部分。[1]高等教育质量评估体系这一领域的立法除了体现基本立法原则，还要体现自身特色的三个方面原则并适用，从而提高立法质量，增强立法可实施性。

一、高等教育质量评估立法的专业性原则

高等教育质量评估立法与普通立法既有共性，又有差异。在推动高等教育质量评估立法过程中，既要反映立法的一般原理，又要体现出高等教育质量评价自身独有的诉求。由于高等教育质量是高等教育中的组成部分，因此其必须反映《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等法律的有关内容。同时，由于高等教育质量评价并不是一项全局性工作，因此其立法要更多地反映教育评价这一核心问题涉及的社会关系，将其转化为法律关系，反映出立法的专业性。这种属性是高等教育质量评价得到科学立法的前提。

(一)反映高等教育专业性

高等教育自身具有完备的知识体系、系统的治理模式和专门的发展规律。高等教育质量评价涉及整个高等教育活动的终端，具有全局性意义。从现行《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等规定来看，高等教育质量评价属于国家保留事权，应当由国家主管部门或获得授权的部门行使。从意义来说，高等教育质量承上启下，影响整个高等教育事业的科学发展，进而影响到国家经济社会高质量发展。因此，对高等教育质量评价应当十分慎重，通过制度建设，以法治思维和法治方式予以规范。在针对高等教育质量评估立法的过程中，应当反映出高等教育自身的专业性，反映其规律、特征、属性、目标、要求。立法应当侧重于反映差异和独特的关系内涵。高等教育的专业性体现在学术体系、学科体系和话语体系方面，尤其自身独有的发展和运行规律。具体到中国高等教育来说，就是要落实立德树人根本任务，为党育人，为国育才。因此，高等教育质量评估必须反映这一导向和内容，立法应当从制度层面来予以保障。

一是反映高等教育自身的专业逻辑。立法是运用法律方式调整社会关系的制度设计，不同的社会关系要适用不同的制度方案。这其中最核心的一点在于要体现社会关系的独特性和专门性。在立法过程中，要注重贯彻党的教育方针，落实立德树人，特别是反映党在高等教育领域的指导思想和政策方针，为党育人、为国育才。坚持法治思维和系统观念，把握《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》和有关法律法规的内容，把高等教育作为独立知识体系、话语体系的特点反映出来，运用法治话语表达高等教育质量评价的意图和目标。

二是反映高等教育质量评价的专业逻辑。高等教育质量评价侧重于高等教育内涵式发展，关注立德树人根本任务，以人才培养为根本，以理论创新为抓手，以社会服务为载体，同时还有对外交流、文化传承等要素。立法要支持、体现、反映这些内容，要从这些内容来实施观测、统计和评价，要客观、公允、准确反映这些内容，不能忽略这些内容的独特性和历史传统，更不能随意评价，不尊重客观现实。

(二)反映评估活动的专业性

评估活动是一种评价活动，有其自身逻辑。评估比较主观，如果评估的结果要公允科学，就必须遵循一定的客观规律和程序规则。我国高等教育评估活动是国家对高等院校实施监督的重要形式，主要是以政府，高校内部，第三方评估机构为评估主体，评估的主体具有特定性和专业性。此外，评估的方式具有专业性，长期性和复杂性，在具体操作过程中实施分类评估，采取多种多样的评估方法和手段。因此，在开展立法过程中，要把握住评估活动的专业性特征。围绕主观评价产生的前提、逻辑、结论应用等系统规制，尤其是把握其短板、空白和漏洞，减削仅凭主观评估而带来的结果偏差，运用法治思维和法治方式为评估提供规范性指引，从法治层面树立起一套既符合主观性又具有客观性的标准和规范，确保评估活动的稳定性、公正性、可预期性。

一是反映评估活动的主观性并予以规制。在教育领域，评估和评价的一个重要差异在于主观性的占比。如果多数指标是客观指标，注重数量表现，通过直接采样被评对象的客观数据就能判出高下，则宜用“评价”；如果多数指标是抽象指标，需要依赖同行专家的知识和经验，在查阅资料、现场观察和交流互动的基础上给出主观评判，则宜用“评估”。[2]从高等教育质量评估角度来说，其包含比较强的主观性。正是由于主观性比较强，才需要从保障客观、准确和公正角度予以立法规制。

二是反映评估活动的复杂性并予以规制。高等教育质量评估内涵丰富，涉及人才培养、理论创新、社会服务、对外开放、师资队伍等多个方面，同时又是长期性、变化性的，因此体现出复杂性。在对其立法的过程中，要坚持持法达变，运用稳定的法律规范来应对不断变化的高等教育质量现实和评估需要，设定评估框架、体现评估意图。要精准施策，准确把握高等教育质量评估不同领域独特的需求制定出具有共识性、抽象性和指引性的规范。

(三)反映高等教育质量的专业性

高等教育质量作为一种相对主观的评价结论，其自身具有专业性，与其他方面质量属性上有差异，更多的反映教育领域的内容。在社会群体利益诉求、高等学校结构、大学目标追求等多元化的语境下，高等教育质量评价模型和指标要素的目标是协调各社会群体的利益关系，平衡教育管理部门、高校、社会企业、受教育者等各方利益诉求。[3]教育的内涵要在社会发展的背景下体现，包括人才培养、科学研究、社会服务、对外交流、文化传承等多个方面。从教育质量的专业性角度出发，立法层面应当充分处理好其与教育质量评估的客观性、可测性之间的矛盾。通过立法，在评价理念层面牢牢把握住“立德树人”的前提和关键，在评价指标层面通过合理统筹教育质量评价指标，落实分类评价制度体系来形成愈加完善合理的又凸显教育质量专业化的质量管理和评估系统。充分考虑到教育评价的教育性，以此为出发点和目标制定有关规范性法律文件。

一是体现高等教育质量评估的目的。《深化新时代教育评价总体改革方案》提出：“强化人才培养中心地位，”为谁培养人、培养什么人、怎样培养人是高等教育的主线，也是质量评估的目标。立法须要积极发挥评估“以评促改”对高校育人的功能，把这个目的作为设计法律制度框架的主题。在立法过程中，以“立德树人”为立法导向，要在位阶法律规范中开宗明义提出教育评价的总体目标，建议通过修改《中华人民共和国高等教育法》的方式提出高等教育质量评估目的。法规规章等各类规范性法律文件应当围绕这一目标构建。

二是体现高等教育质量评估的规律。高等教育评估从要素上看主要包括主体、对象、模式和标准四个方面。[4]这些内容反映高等教育质量评估基本逻辑，即立法要反映的基本内容。要针对评估主体、对象、模式和标准四个方面予以重点立法，规定主体的准入与退出，对象的内容与要素，模式的基本框架和程序，标准的依据和内容等。作为立法的新角度，高等教育质量评估具有自身独特的专业逻辑，其立法体现传统部门法立法具有的部门特色，同时又带有浓厚的教化、培育、引导规律。立法体现这些内容能够比较完整地反映评估规律和内涵，切实引导和保障评估。高等教育质量评估的规律还蕴含着高等教育的本质规律，即遵循人才成长规律，教学研究规律和学科发展规律，立法需围绕着高等教育本质规律而展开，遵循高等教育质量评估自身专业规律，从而反映高等教育质量的专业性。

二、高等教育质量评估立法的问题导向原则

贯彻党的二十大精神，高等教育质量评价工作必须坚持问题导向，解决国家重大战略问题，解决前沿难题，解决卡脖子问题。要实现这一系列目标，需要建章立制，以法治化举措来确保方案走深走实。通过立法来确保高等教育质量评价的问题导向是最为有效的方式。

(一)把握当前高等教育质量评估实际树立问题导向的立法思维

我国高等学校质量保障及评价机制主要包括由政府组织的综合评价和专业评价、高等学校内部质量监控和评价。[5]政府组织的评估中包括比如本科教学工作评估，始于1985年，历经近40年的探索和发展，对高等教育教学质量提升起到了积极作用。高等学校内部质量监控和评价基于教学质量保障体系建设，通过领导、督导、专家和学生家长等多主体的评价模式，探索科学化的系统建设。

此外，第三方评价也是一种具有代表性的评价方式。其中，教育部学位与研究生教育发展中心开展的学科评估最受关注，这是我国最具影响力的高等教育评估，被视为大学建设的“指挥棒”和“风向标”。[6]学科评估依托既定的指标体系对大学进行统一性评估，为国家“双一流”建设提供支撑，已成为高等学校获取内外部资源配置的重要依据。但是，刻板化的指标评价在推动高校学科优化建设的同时，也产生了唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项等种种问题。

不同主体组织的不同形式的高等教育质量评价存在差异化问题。我国高等教育质量评估存在科学性不足、算法存在强势倾向，过于侧重量化指标化数据等代表性问题。解决这些问题就是立法目的，有关立法应当直奔代表性问题而去，树立解决问题的思维，围绕问题的成因、发展、表现予以形成法治化方案。树立问题导向立法思维体现在两方面。

一是树立教育评估法定事权的思维。教育权是国家事权，教育评估是教育权的重要组成部分，其应当保留国家享有，为国家事权，非授权或批准不得运用。在立法过程中，要高度重视评估重要性，通过法律的形式确定其主体。作为一项具有强专业要求和高水准壁垒的活动，评估活动的复杂性与专业性也决定了评估活动主体的特定性，立法应当体现这种独特的专业要求，为之树立专业门槛，而不能将评估的权力随意下放而导致的评估主体的质量下沉。建议修改现行《中华人民共和国高等教育法》，进一步明确教育评估权为国家所有，有关单位因授权或批准组织从事评估工作。运用立法把评估权保留在国家手中，保证方向和导向正确。

二是树立教育评估过程化立法的思维。高等教育质量评估是一个复杂和长期过程，在立法过程中要体现这种特征，从评估过程入手制定法律法规体系。在前端，要规制评估准入和方案，在中端，规制评估活动和操作，在后端，规制评估结果的公允性和应用。全过程的立法思维将评估整体纳入法治范畴，调整各环节所涉及的社会关系，对标高校教育质量评估长期化的现实问题，确保评估全过程有法可依。

(二)把握立法中存在的现实问题立法

高等教育质量评估立法是专门立法，领域比较专业，涉及面相对较窄。高等教育质量评估作为专业性很强的领域，其立法必须保障小切口、小领域、小问题，真问题和逻辑性，在立法技术上却又不能有所疏忽，表述、结构、框架、内容、组织、形式都要有所侧重和彰显，保障立法科学，执法可行。

一是对于新问题立法。高等教育质量评估要符合新时代对高等教育的要求，要体现时代性。立法要切合新问题，以解决问题为导向，把握好当下在进行高等教育质量评估的过程中产生的各项问题和障碍。相关领域的立法与高校教育质量评估现实问题相契合，而不能脱离实际空谈立法。比如商业行为介入，就是在评估发展到一定阶段后出现的新挑战。应对新问题，必须优化立法技术，让法律的优势得到体现，扬长避短，避免法律的不周延性和局限性影响了领域的发展。

二是善于总结重点问题立法。在立法过程中，要从评估的基本模式看，主体、对象、模式、标准是问题表现的领域，具有代表性。对主体来说，《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等均有规定，但评估权的正当性需要依法进一步明确。对对象来说，评估范围需要进行进一步的明确和细化，使其符合评估目标的要求。对模式来说，要体现长期性、复杂性、客观性和准确性，立法需进一步完善分类评估的模式，避免评估过程中因追寻同一标准忽视客观差异而导致的评估僵化。对标准来说，评估指标需要进一步明确内容和产生依据，既不能过于追求量化标准，又不能过于依赖主观评价，需要通过立法手段造就类型性评估标准，以适应不同高校的差异化人才培养模式。立法探索把评估重点问题全覆盖，坚持依法评估，守法评估。

三是围绕紧迫问题立法。比如评估主体资格问题，到底评估权应当属于谁，是否各类主体都能进行评估并且发布结果产生影响。再如督导存在的问题，督导能否保证评估质量。再比如评估结果应用问题，其与利益、资源连接是否合适。此外还可能涉及国家安全、教育安全等都比较紧迫的现实性问题，需要规制和引导。立法应当立足现实，针对实践中比较紧迫的问题及时回应。要充分发挥立法多样化具体化优势，制定专门规章回应现实问题，从下到上逐步完善教育质量评估法律体系。

(三)把握法律适用过程中可能出现的问题

立法是基础，制定法律法规之后的具体适用是立法的目的和意义。高等教育质量评估立法是一种规制性立法，是对特定领域已有活动的规范和制约，引导其更加公允、客观、公正、科学。从这个角度来说，是对已有社会关系的调整。在调整已有社会关系过程中，不可避免的会出现一些问题，这是一种刚性对柔性，明确对模糊，封闭对开放的变化。因此，在立法过程中要充分考虑到这些变化，持法达变但是要制定科学的法律法规，让法律适用产生积极效果。立法需要具有前瞻性，当下高等教育质量评估的发展速度很快，在大数据的背景之下，高等教育质量评估方式越来越趋于智能化和信息化。信息技术的发展带来了评估方式的多变，这也意味着法律适用的过程中可能会面临着技术的突飞猛进而带来的评估方式的改变和进步，因而立法应当因变制宜，从立法的角度做出具有前瞻性和预见性的措施。尤其是作为面向一种新领域的立法，更是要为法律适用预留出空间，避免法律适用过程中可能出现的问题。

三、高等教育质量评估立法的系统性原则

作为具有基础性的思想和工作方法，系统观念的精髓在于用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律，提高分析和解决问题的科学性。[7]系统性原则是立法的重要原则之一，在推动立法工作过程中，必须坚持整体思维、前后衔接、上下配套、内外兼修，重视历史逻辑和实践逻辑，符合程序要求。在推动高等教育质量评估立法过程中，应当坚持系统观念，把握立法内涵和总体目标，在法律体系中认识和理解高等教育质量评估立法，更好推进立法产生积极成效。

(一)坚持衔接性

高等教育质量评估立法属新立法领域，在制定过程中要考虑到和既有立法的衔接性、一致性。具体到高等教育质量评估立法来说，其应当在宪法原则之下，贯彻《深化新时代教育评价总体改革方案》精神，与《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律相衔接，对抽象领域做具体规定，对空白领域做填充规定，对模糊领域做明确规定。高等教育质量评估立法体系应当将《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》作为依据，提高自身的合法性和正当性，增强高等教育法律体系的内部协同性。要注重从现有法律法规中找寻进一步立法的基础和资源，找到足够的支撑和配合，传承优势，不断增强高等教育法律体系的作用，在更全面的法律层面上借助外力，实现高等教育评估具体领域目标。

(二)坚持一致性

系统观念的重要表现在于内部各部分之间是一致的，同向的，而不是矛盾和分离的。如果高等教育质量评估的细化立法内容与《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等已有法律法规基本内容和原则不一致，就背离了系统观念的要求。在推动高等教育质量评估立法的过程中，我们一方面要认识到这是改革创新，用法治思维和法治方式来推动高等教育质量评价更加科学、管用、公允，因此可以开展必要的法律法规修订和增加；另一方面我们更要注意到重大改革要于法有据，不能脱离党的教育方针和基本的法律规范、法治原则去开展评估。要尊重既有法律体系的内容，在现有格局上做完善，而不能互相矛盾冲突。比如《中华人民共和国高等教育法》规定：“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”我们在制定专门细则过程中，就不能搞“封闭评估”，评估过程要公开透明，评估结果要公布，并且把公开内容写入规范性法律文件，延续、丰富、强化法律内涵，彰显法律意图。作为新领域新方向的立法，既要保持与现行法律规范的一致性，又要与教育立法的精神内核要求保持同频共振。

(三)坚持程序性

程序是法治和恣意而治的分水岭。立法活动必须遵循特定的程序，达到立法目的。这种程序可以从两个方面理解。其一为立法的法定程序，按照法律、法规、规章甚至政策文件等不同规范性法律文件形式的制定程序推动。每个环节都按照既定的规则，分步实施。其二为立法的实践程序，也就是根据立法规律来分步完成立法工作，主要包括前期立法调研、立法研究、立法起草、立法决策等过程。坚持法定程序和实践程序结合，不断提高立法的科学性，才能兼收并蓄。

在推动我国高等教育治理体系和治理能力现代化的进程中，要完善主体多元、对象多维、标准多向、模式多样的高质量评估体系。[8]基于这一要求，在制定有关规范性法律文件过程中，要找准立法规格层级，分层次、分类型制定不同位阶规范性法律文件。在法律法规中明确不同类型、不同维度评估的程序，让程序规制评估。发挥法定程序和实践程序两方面优势，以法律确定性和一般性减少不确定性带来的风险。

四、高等教育质量评估立法原则的应用

高等教育质量评估立法原则作为贯穿整个立法过程的基本准则，具有重要的现实指导意义。推动高等教育质量评估立法，应当主动探索将基本原则予以应用，切实融入立法实践，使其发挥应有的功能。

(一)把握科学立法，体现合理性

科学立法是立法的基本原则之一，只有把握科学的立法规则和立法方法，统筹考虑各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道，才能制定出符合高等教育规律的合理规范。科学立法首先体现在立法的科学性和专业性上。

首先，应当把握立法基本逻辑和功能定位。立法是国家权力机关根据程序制定规范性法律文件的过程，这其中包含立法规划、立法调研、立法审议等专门过程，表达、框架、结构等都反映了专业要求。要将高等教育质量评估纳入专业立法之中，运用法律语言表达立法者的意图，科学的把教育话语转化为法律话语。特别涉及行政许可、行政处罚等内容的，要充分体现法律属性，遵循立法规律和程序把教育关系转化为体现权力、权利和义务公法关系。在立法过程中，要充分考虑到质量评估所包含特定内容的特殊性，用立法保障特殊性得到彰显，优势得到发挥。在立法的表述上，要注重不同层次规范性法律文件的特征。法律应当比较抽象，反映高等教育质量评估主要目标；法规和规章则相对具体，要反映出评估具体内容的需要。地方性法规和规章则应当侧重于本地区情况和实际需求制定。

其次，应当把握全球视野，统揽科学方法。我国高等教育发展速度迅猛，在世界范围内享有一定的声誉。但是，我国的高等教育质量评估仍然存在不足之处，尤其与美国等高等教育强国相比，仍然存在进步空间。从立法的层面来说，可以向其他国家学习，汲取他们立法之中的先进之处，为我所用，统揽各国科学立法方法，并结合我国现实，打造具有中国特色又具有国际视野的评估法律体系。

最后，应当把握多元化评估标准，打破统一的衡量指标。随着社会经济的发展，高等教育质量评价已呈现多样化态势。各类高校在达到基本办学水平的同时，注重特色化发展。根据《深化新时代教育评价改革总体方案》和《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》的部署要求，推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平是当前教育评价改革的重要内容。这一导向在教育部本科教育教学评估、学科评估、“双一流”绩效评价等相关工作中越来越突出。高等教育质量评估立法，要积极对接高校分类评价要求，坚决破除“五唯”顽瘴痼疾，扭转不科学教育评价导向，全面落实立德树人根本任务。

(二)把握民主立法，体现广泛性

民主立法是体现立法民主性，贯彻全过程民主的重要方式。在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中，应当加强民主立法的建设，不断凝聚法律共识。在推动民主立法过程中，要增强问题意识，尤其是要从治理对象角度掌握问题。高等教育的目的是以人为本，科教兴国服务国家发展战略。因此，要充分听取服务对象对高等教育质量评估的意见，听取管理主体、师生对高等教育质量评估的意见，加强管理双方沟通，提高立法回应现实问题能力。

一是听取评估主体意见。高校评估权在中国的视野中呈现的是“国家行政权力、委托国家行政权力、社会组织与公众等监督权利”相互互动的状态。因此，在高等教育评估推进过程中，需要明晰“管”(政府)和“评”(第三方评估机构)的权责边界，[9]依托边界立法，定分止争，明确权责。这个过程是一个听取意见的过程，要充分、广泛、真实了解不同类型评估主体的意图、考虑和想法，进行交流和讨论，认真研究意见。通过立法明确细化各评估主体的职能定位和分工配合关系，兼听各评估主体意见建议，防止产生评估职能矛盾和冲突，从而不断整合评估流程，提高评估效率，减少不必要的重复性评估成本，在去伪存真基础上形成共性，兼顾个性，让立法体现最大多数主体的追求和目标。

二是听取评估客体的意见。在评估中，客体是评估的指向，也是评估结果影响的对象。评估的意义体现在对评估客体的影响上。因此，在评估中，要充分听取客体的意见，使得评估活动成为反映高校教育质量的一面镜子。完善高校自评机制，牢固树立以学生为主的评估意识，探索专业发展需求和方向，不断促进学科体系完善和进步，不断挖掘高校教师教育关键力量。与此同时，也要听取行业意见，满足行业多样化需求，进而不断完善评估活动。这些内容都应当纳入立法考虑的范畴，这样的立法符合实际，可接受度更高。

(三)把握依法立法，体现规范性

在推动高等教育质量评估立法过程中，要注重重大改革于法有据，按照既有的法律规定和框架来推动立法完善，充分坚持系统观念。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》以及有关法规规章政策对高等教育质量评价均作出原则性规定，搭建了比较完备的法律框架。在立法过程中，应当充分考虑到现有立法框架的情况，同时结合新的形势对有关领域立法进行立改废，从而提高法律适应时代需求的可行性。

高等教育质量评估的立法探索要在现有的法律框架下开展。从需求和立法方法来看，在法律层面上，建议不单独制定法律，而是通过完善《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律予以表达高等教育质量评估意图，具体可以增加若干条文，强调评估原则、目标、组织、任务、机制等。在法规和规章层面上，建议比较具体，贯彻党的二十大精神，反映《深化新时代教育评价改革总体方案》要求，结合当前的高等教育质量评价和高质量教育体系建设形势和任务，制定专门针对评估过程、内容、制度、组织、委托、授权和保障的规范性法律文件。新制定的规范性法律文件应当是已有法律体系的拓展和丰富，前后法律规范之间具备融惯性，减少张力内耗，强化教育评估法律体系整体效应。只有依法立法，才能不断完善高校教育质量评估的顶层设计，才能更加高效地指导高校教育评估活动，从而以评促教，发挥出评估活动以评促建、以评促改、以评促管、以评促强的功能和目的。