美国学前教师工资制度改革的举措和启示

贺红芳

(湖南师范大学 教育科学学院,湖南 长沙 410081)

美国学前教师①的工资水平低、内部差异大,导致学前教师流失严重,队伍流动性大,成为影响美国早期教育质量提升的重要因素。20世纪90年代以来,美国联邦和州政府逐步意识到提高学前教师工资的重要性,开始强化政府责任,综合实施了多种政策举措,通过立法、设立拨款项目、发放财政补助等多种方式,不断提高学前教师工资水平,完善学前教师工资结构,健全学前教师工资保障机制,学前教师的工资制度得以逐步优化,但同时还有一些问题仍未得到解决。当前,我国学前教师的工资水平低、工资结构不合理且工资缺乏保障等问题突出,导致学前教师队伍的流动性大、教师的职业吸引力不强,严重制约了我国学前教育事业的普及普惠发展。已有相关研究探讨了美国提升学前教师工资水平的政策进展[1][2],但对其工资结构和工资保障缺乏关注。因此,本研究通过了解美国学前教师工资制度的现状,分析其改革的举措和对我国的启示,以期为解决我国学前教师工资制度中存在的突出问题提供借鉴。

一、美国学前教师工资制度的现状

教师工资制度是一个国家对于教师工资应达到怎样的水平、由哪几部分组成、由谁来保障等的规定,涵盖了教师工资水平、工资结构、工资保障等构成要素[3]。因此,本研究从工资水平、工资结构、工资保障三个方面,了解和分析美国学前教师工资制度的现状。

(一)工资水平

1.学前教师的工资要低于市场平均水平和其他学段教师

根据美国劳工统计局的统计,2018年全美在职工作人员年平均工资为51 960美元,每小时平均工资为24.98美元。3-6岁幼儿教师(Preschool and Kindergarten Teachers)年薪为40 070美元,时薪为19.26美元[4]。从以上的数据可看出,美国3-6岁幼儿教师的工资水平尚未达到社会各行业的平均收入,在劳动力市场中处于中等以下。同时,和其他学段教师相比,幼儿教师的收入偏低。2018年,美国小学和初中教师(Elementary and Middle School Teachers)的年平均工资为62 150美元,高中教师(Secondary School Teachers)的年平均工资为64 230美元[4],3-6岁幼儿教师的年平均工资水平分别占小学和初中教师、高中教师的64%、62%。教师的工资收入低,是造成美国学前教师的流动率高,难以留住和吸引优秀人才的主要原因。

2.学前教师群体内部的工资水平存在很大的差异在学前教师群体内部,不同类型早期教育机构教师的收入水平存在较大差异。根据美国劳工统计局的统计,2018年幼儿保育员的平均年薪为24 610美元,幼儿教师的平均年薪为34 410美元,分别仅能达到学前班教师的42%、59%(见表1)。由加州大学伯克利分校儿童保育就业研究中心发布的2018年幼儿劳动力指数(Early Childhood Workforce Index 2018)的调查结果表明,在所有州中,幼儿保育员的收入不到该州所有职业的工资中位数的2/3,这是将工作归类为“低工资”的常见阈值[5]。

表1 2018年美国各类学前教师的平均年薪(美元)

另根据美国教育部、卫生和公共服务部于2016年6月发布的报告《高质量的早期教育依赖于高素质的劳动力》(High-QualityEarlyLearningSettingsDependonaHigh-QualityWorkforce)显示,几乎在每个州3-5岁幼儿教师的收入均要低于学前班教师的收入,其中有13个州幼儿教师的年薪不到学前班教师年薪的50%[6]。该报告还指出,在不同类型早期教育机构工作的教师,其工资因机构资金来源和资助情况的不同而存在很大的差异。综合来看,在公立学校资助的早期教育机构工作的教师获得的工资最高,而在社区私营机构工作的教师获得的工资最低(见表2)[7]。

表2 美国各类早期教育机构中不同学位层次学前教师的平均时薪(美元)

(二)工资结构

1.学前教师的工资由基本工资和补充工资构成

美国教师的薪资问题是由学区一级决定的,州政府主要通过制定全州教师薪资表,在教师薪资决策中发挥作用。薪资表规定了教师必须达到的最低工资水平,以保障教师在该州任何地方任教都能获得最低工资。学区则根据教师的教育程度和服务年限等,提供相应的薪水。除了制定薪资表,一些州政府还会利用激励计划或津补贴计划,为教师提供薪酬激励和补助。美国学前教师的工资主要按照时薪来计算,也就是基本工资。一些教师若申请通过了相应的激励计划或是津补贴计划,教师的工资还包括津贴、奖金。另有些州还会制定税收优惠政策,对达到相应标准的学前教师进行税收抵免,以减轻学前教师因现有低工资而造成的经济压力。因此,除了基本工资外,学前教师的工资还包括津贴、税收抵免、奖金等各种补充工资,也称为“经济救济”,这些不同形式的补充工资不会自动给予教师,但通常是一些教师工资收入的重要来源。

2.学前教师的工资收入以基本工资为主

美国学前教师的工资发放实行时薪制,每小时的工资按照教师的学历、教龄等有所不同。除了规定的工作时间外,教师下班后的额外劳动也按照小时计算,机构会按照教师在家工作的时间额外付费。教师获得的时薪作为基础性工资,占到工资收入的大部分。除了获得的基本工资外,美国联邦和各州政府还会通过设立拨款项目、税收抵免、津补贴计划、质量评价等级系统等多种方式增加教师的津补贴、奖金等,这为改善学前教师的工资收入水平起到了一定的效果。但由于这些大多为一次性或周期性的补助,且教师获得的补助金额较少,另外补助的对象为部分获得资质要求的教师,因而对提高教师工资水平的作用较为有限。

(三)工资保障

1.多数学前教师的工资由社区私营机构自主保障

美国不同类型早期教育机构教师的工资保障模式各不相同:公立学校资助的早期教育机构教师的工资主要由学校负担,在开端计划中心工作的教师工资由联邦政府和州政府提供的经费予以保障,在公共资金资助的学前教育机构工作的教师工资由政府和机构共同保障,而以社区为中心的私营机构主要由机构自主保障。根据2013年全国儿童保育和教育调查中心发布的《学前教师的数量和特征:来自全国儿童保育和教育调查中心的初步结果》(NumberandCharacteristicsofEarlyCareandEducationTeachersandCaregivers:InitialFindingsfromtheNationalSurveyofEarlyCareandEducation,NSECE)显示,59%的工作人员受雇于私立社区机构,有21%的教师在公共资金资助的学前教育机构工作,有14%的教师在提前开端计划中心工作,仅有6%的教师在公立学校附属幼儿园工作[7]。因此,从总体来看,美国多数幼儿教师的工资来源于社区私营机构,学前教师的工资主要受到机构效益的影响。

2.学前教师的工资水平因机构资金来源的不同而存在较大差异

因机构资金来源和资助情况的不同,美国学前教师的工资水平存在较大的差异,呈现出机构的公共资金投入越少,教师的收入越低的特点[5]。随着各州对4岁儿童(有些州扩大至3岁儿童)公共学前教育机构投资的不断增加,在学校和社区早期教育机构工作的教师,其工资因工作环境的不同而存在很大的差异。即使具有相同的资格和达到同样的标准,学前教师的收入也明显不同。在公立学校资助的早期教育机构工作的教师,其工资比在社区环境中拥有相同教育资格的教师要高得多。同时,在不同的教育水平下,教师工资差距的大小因机构资金来源和资助情况而存在差异。拥有学士学位或研究生学位的教师可能面临每小时6美元的工资差距,而具有副学士学位或没有学位的教师的平均最高工资差距为4美元(见表2)。这说明对教师工资水平起决定作用的是资金来源而不是教师资格[6]。

二、美国学前教师工资制度改革的举措

教师工资水平低、内部差异大,制约了美国学前教师队伍质量的提高。自20世纪90年以来,美国联邦政府和州政府采取了多种政策举措,通过立法、设立拨款项目、发放财政补助、制定最低薪酬水平、提供工资补贴等一系列政策举措,着力推进学前教师工资制度的改革,对提升学前教师队伍的质量起到了重要作用。

(一)工资水平

1.联邦政府和各州通过立法,保障学前教师的工资水平

1989年,美国国会通过的《军事儿童保育法案》(MilitaryChildCareActof1989)明确规定,为军事家庭提供儿童保育的工作人员,应获得与其他军事工作人员同等的待遇[8],这为在军队系统工作的保育人员的待遇提供了法律保障。1990年,国会通过《提前开端计划扩展和质量提升法案》(HeadStartExpansionandQualityImprovementActof1990),规定将工作人员的薪酬和项目保险费用作为调整财政拨款和质量提升的重要任务,并明确提出质量提升资金中(quality improvement funds)至少有一半要用于改善教师的报酬(包括福利)[9]。在法案实施的第一年,教师的年平均工资增长了7.2%[10]。俄克拉荷马州在1998年通过的法案中就明确规定,幼儿教师享有与中小学教师同样的工资水平,并通过学区聘任幼儿教师到各个机构任教、采用生均财政拨款等多种举措,保障其享有与中小学教师同等的待遇[11]。《新泽西管理法案》 (New Jersey Administrative Code, N.J.A.C.)在关于财务管理(Fiscal Oversight)一节中明确提出,各学区教育委员会要确保私立机构或在提前开端机构聘用的幼儿教师和助理教师的工资,与学区聘任的拥有同等资历和证书的幼儿教师或助理教师工资相当[12]。

2.联邦政府设立拨款项目,激励各州改善学前教师的待遇

1990年联邦政府设立了儿童保育与发展补助金(Child Care and Development Block Grant, CCDBG),该项目旨在对低收入家庭儿童的保育和教育提供资助。其中,改善幼儿教师的薪酬是该项目提升学前教育质量的组成部分,但由于接受资助的对象是低收入家庭,且项目所提供的资金持续下降[13],对幼儿教师薪酬改善的作用并不明显。2011年,美国联邦政府教育部实施了“力争上游——早期学习挑战基金”(Race to the Top——Early Learning Challenge),旨在支持各州建立儿童保育教育项目。该项目将幼儿教师领域作为提供有效的早期教育环境的重要改革领域,采取的措施包括提供职业发展机会、适当的报酬等[14]。目前,已有20个州获得该项目的资助,各州可将资金用于改善教师的薪酬、提高教师的学历。2014年,联邦政府设立了“早期开端——儿童保育伙伴项目”(Early Head Start——Child Care Partnerships),国会拨款5亿美元用于支持该项目,以促进各州向0-3岁幼儿提供优质的保育[15]。该项目的一个主要措施就是改善那些获得儿童发展助理资格证书的儿童保育教师的薪酬。

3.州政府为符合资质的学前教师发放一次性或周期性的补助

给予符合资质的教师一次性或周期性的工资补助,是各州改善学前教师待遇常用的举措。由学前教师教育和薪酬补偿援助组织倡导推行的“育儿工作者津贴项目”(Child Care WAGE$)是比较具有代表性的补助项目。该项目面向教师个人,由符合资质的教师提出申请,参加该项目的教师每隔六个月可获得与其教育水平、计划保留程度相关的补助金,2019年每隔六个月的平均补偿金额为861美元[16]。需指出的是,一次性或不定期的工资补助尽管能在一定时期增加学前教师的工资收入,但由于补助金额较小且缺乏持续性,教师的工资水平并未从根本上得到改善。除了直接向符合资质的教师发放补助外,还有州通过税收返回的形式向教师发放补助。2007年,路易斯安那州通过了入学准备税收返还(School Readiness Tax Credits, SRTC)政策,将个人所得税的一定比例专门用于补助教师的工资[17]。与不定期的补助相比而言,通过税收支出返还教师的工资不会受到财政预算的影响,因而能够制度化地补助教师的工资。此外,还有部分州通过质量评价与促进系统来保障教师的工资水平。有11个州明确申请质量等级评价的机构应建立与教师的学历、工作经验等挂钩的工资结构。少数州如宾夕法尼亚州、特拉华州等每年为获得质量评价等级机构的教师提供专项工资补助。

(二)工资结构

1.制定最低薪酬水平,提高学前教师的基本工资

加州大学伯克利分校儿童保育就业研究中心发布的《2018年幼儿劳动力指数》报告指出,各州领导人改善学前教师待遇的最直接方法是阐明补偿标准,使之成为强制性标准,并提供足够的公共资金以满足这些标准[5]。鉴于学前教师在资格、受教育程度等方面存在很大的差异,美国一些州政府通过阐明最低工资标准或最低补偿水平,为学前教师特别是为低薪学前教师提供补偿,以减少学前教师在经济上的不安全感。最低工资标准根据当地发布的生活工资或自给自足的工资来确定,这些工资经计算足以支付指定社区的基本必需品(大多数情况下的最低工资不符合这些标准)[5]。如哥伦比亚特区和佛蒙特州均针对学前班教师以外的早期教育工作者制定了补偿标准或指南。哥伦比亚特区将幼儿教师的生活工资定为每小时14.20美元,比目前的最低工资高出1.70美元。除了阐明工资底线,一些州政府还根据幼儿教师的教育和经验制定进一步的薪酬标准,以弥合最低薪酬水平和最高薪酬水平之间的差距。薪酬标准制定的基准以其他职业或更广泛的劳动力中具有相似角色和受教育水平的工资中位数来确定。

2.提供津贴、奖金等工资补贴,完善学前教师的薪酬结构

提供津贴、奖金、税收抵免等各种形式的工资补贴,是美国各州广泛采用的增加学前教师收入的举措。目前,美国共有12个州设立了州级津贴计划,这些津贴计划将对教师的补助金额和教师的教育水平挂钩,为教师提供相对应的补助。2019年,“育儿工作者津贴项目”惠及7 374名学前教师,六个月的平均补偿金额为861美元[16]。虽然该项目补助的金额较少,但有97%的参与者表示有助于缓解自己的经济压力。和津贴、税收抵免相比较而言,奖金通常是小额的现金奖励[5]。由学前教师教育和薪酬援助组织设立的幼儿教育奖学金计划是较为典型的奖励计划,该计划为早期教育者接受高等教育提供奖学金,旨在使这些早期教育者有能力负担上学的费用,从而获得证书和学位[16]。当员工完成该计划的某些要求后,一些早期教育机构的领导者会对员工提供加薪。然而,由于津贴或奖励项目没有纳入持续性的早期教育资金预算中,很容易受到财政预算因素的影响。因此,实行津贴、奖金等各种工资补充形式,可以减轻因现有低工资造成的经济压力,但无助于改变低工资本身的问题。

(三)工资保障

1.联邦政府通过财政补助激励各州提高幼儿教师的工资水平

为减少跨州、州内和跨部门教师工资的差异,目前联邦政府和一些州在促进3-5岁幼儿教师和K-12年教师工资均等或可比性方面已取得了长足的进步。在联邦政府层面,2013年奥巴马总统发表了“普及学前教育”(Preschool for All)的倡议。该倡议的一个关键要求,是要实现3-5岁幼儿教师的工资与K-12同等教师工资水平相当。2014年12月,有18个州获得了由美国教育部、健康和人类服务部联合管理的具有竞争性的学前教育发展补助金(Preschool Development Grants, PDGs)[18]。获得资助的机构必须达到基于研究的质量标准,其中就包括实现3-5岁幼儿教师的工资与当地K-12教学人员的工资相当。

2.州政府提供资金,保障幼儿教师和社区私营机构教师的工资

美国幼儿教师和社区私营机构教师的工资要显著低于学前班教师。为减少学前教师群体内部的差距,一些州政府通过提供资金补助来保障幼儿教师和社区私营机构教师的工资。如,乔治亚州和北卡罗来纳州依据教师的资格和教育经验,制定了工资增长计划,保障全州幼儿教师与学前班教师的工资水平相当。纽约市政府提供专项资金,为在以社区为中心的私营机构的认证教师,提供与公立学校附属幼儿园教师同等的起始工资,但没有涉及教师的福利等其他方面[1]。华盛顿特区通过与开端计划合作,为所有Pre-K项目提供开端计划的相关经验,通过这种方式获得了更多的资金支持,用以改善加入学龄前项目的社区教育机构教师的薪酬。

三、美国学前教师工资制度改革的启示

长期以来,我国学前教师的工资水平低,不同身份教师待遇分配不公平[19],且许多教师工资缺乏保障等问题突出,造成教师流动性大、职业吸引力不强,严重制约了我国学前教育事业的普及普惠发展。因此,为解决我国学前教师工资制度中存在的突出问题,借鉴美国学前教师工资制度改革的经验,应从健全学前教育法律法规、制定最低工资标准、完善工资补充政策、设立专项拨款项目等多种途径入手,完善我国学前教师工资制度,以吸引和稳定优秀人才从事学前教育。

(一)健全学前教育法律法规,明确学前教师的工资标准

明确学前教师的法律身份和待遇,是依法保障学前教师待遇的根本[20]。借鉴美国联邦政府和各州通过立法保障学前教师工资的举措,将学前教师的工资标准在法律法规中予以明确规范。首先,国家层面应尽快出台《学前教育法》,明确学前教师的身份和待遇。学前教师作为从事国家基础教育公共服务的人员,承担着为0-6岁儿童提供公共教育服务的职责,其教育成效不仅能够直接使儿童个体受益,而且可以为社会发展带来巨大的间接效益,因而其职业具有显著的公共属性。同时,通过研究发现,OECD国家2010-2019年学前教师薪资占小学教师薪资的比例,无论是平均入职薪资,还是工作十年、十五年后亦或是最高薪资,均在90%以上②。因此,综合考虑学前教师的专业性和国际趋势等因素,建议在法律中明确学前教师享有与小学教师同等的地位和待遇。其次,各地应尽快出台学前教育条例,积极探索明确不同群体学前教师工资标准。根据本地政府财力、学前教育事业发展和教师队伍建设的需要,各地可逐步开展探索改革,在条例中明确公办园非在编教师、民办园教师等不同群体教师的工资指导标准。对于公办园非在编教师,建议明确按照按劳分配的原则,逐步实现与同类公办园在编教师同工同酬;对于民办园教师,建议以当地公办园教师为参照标准,合理确定同类民办园教师的工资水平。目前尽管各地在政策文件中对上述规定予以明确,但由于不具有法律效力,政策执行效果较差,因而建议待条件成熟时将上述规定上升到条例中予以明确,确保不同群体教师的工资得到法律法规的保障。

(二)制定最低工资标准,提高学前教师的基本工资

当前,我国学前教师队伍中存在广大的非在编教师,这些教师的待遇保障政策制度缺乏,导致其待遇普遍较低,与在编教师同工不同酬问题突出[19]。因此,为给学前教师提供最基本的保障,可借鉴美国一些州政府的做法,鼓励各地积极探索建立学前教师最低工资标准。综合考虑学前教师职业的专业性、劳动者本人最低生活费用、当地在岗职工平均工资水平、物价水平、地区经济发展水平等因素,明确学前教师的最低工资指导标准。当前,我国河北省、山东省、浙江省、天津市、江苏省及广东省深圳市等不少地区已探索实施了针对幼儿园教师或部分群体幼儿园教师的最低工资指导标准,这能够为各地落实学前教师的工资提供统一的指导和规范。但目前各地制定的学前教师最低工资标准大多以参照当地企业职工的最低标准为主,对学前教师的专业性及其在整个教师队伍中的地位缺乏考量,从而失去了其应有的指导意义。因此,在制定学前教师的最低工资标准时,除了考虑最基本的生活成本因素外,还应将学前教师与中小学教师的工资水平统筹考虑,从整体上提高学前教师的地位和待遇。此外,除了制定学前教师最低工资标准,各地还可探索建立针对不同群体学前教师的薪酬标准。鉴于我国学前教师在资格、受教育程度等方面存在很大的差异,可借鉴美国的做法,综合考虑学前教师的工龄、学历、教育教学经验等因素,明确规定不同群体学前教师的最低工资标准[21],以缩小同一群体内学前教师的工资差异。

(三)完善工资补充政策,优化学前教师的工资结构

在保障学前教师基本的工资水平的同时,还需完善学前教师工资补充政策。首先,健全乡村学前教师津补贴政策。特征工资理论(Hedonic Wage Theory)认为,作为“理性”决策的劳动者,在职业选择时会评估个人特质和岗位特质,以追求职业效益最大化[22]。在边远偏僻贫困的农村地区,地理经济条件对职业效用产生了负面影响,只有对这些地区的劳动者额外给予足够的经济补偿,才能实现岗位效用的“无差异化”[23]。津补贴是根据幼儿园教师工作地区和工作岗位的特征,对幼儿园教师所给予的额外的经济补偿。按照《教师法》等国家层面现有政策规定,我国幼儿园教师享有的津补贴项目包括教龄津贴、岗位津贴、艰苦边远地区津贴、乡村教师生活补助、乡镇工作补贴,但许多地区并未将幼儿园教师纳入政策执行范畴。因此,综合考虑我国乡村幼儿园教师的工作环境,应健全乡村学前教师的津补贴政策,将其纳入教师津补贴政策范畴。其次,鼓励各地探索建立学前教师质量提升奖金计划。为提升学前教师队伍的整体素质,参照美国部分州改善学前教师待遇的举措,各地可根据实际和需要,建立学前教师质量提升奖金计划,对教师学历、从教年限、专业素质等达到一定条件或工作成绩突出的学前教师给予一定的奖励,以提高教师提升自身专业素质的积极性。特别是对于毕业后主动到乡村地区从教、多年坚守在乡村地区从事幼教工作的学前教师给予额外的奖励,以激发学前教师在幼教岗位上长期从教的热情。

(四)设立专项奖补项目,健全学前教师待遇保障机制

为解决学前教师特别是非在编教师工资缺乏保障的问题,可通过设立专项拨款项目,建立健全学前教师待遇保障机制。一是中央政府设立学前教育专项拨款项目,以奖代补激励各省改善学前教师待遇。综合考虑我国学前教育现状、事业发展目标与百姓需求,中央政府可设立“学前教育普及普惠”的专项奖补项目,将保障和改善学前教师待遇作为各省获得拨款及其相应经费的衡量指标,督促各省改革完善学前教师工资政策。明确各省将拨款有效用于改善学前教师待遇,激励各省实现学前教师的工资水平与同类小学教师工资水平相当,并促进不同身份学前教师“同岗同质同酬”。二是省级政府设立学前教师待遇专项补助项目,为符合资质的学前教师发放补助。鼓励各省建立和推行学前教师待遇补助项目,将学前教师的学历、工作经验、职称等级、教育水平等与待遇挂钩,为符合资质的学前教师发放一次性或周期性的补助,拓宽学前教师特别是非在编教师提升待遇的渠道。此外,还可将学前教师的待遇保障与园所质量评级、普惠性幼儿园认定与扶持相联系。明确对申请普惠性幼儿园认定和质量评级的机构,应建立与教师的学历、工作经验等相适应的工资水平。同时,明确扶持普惠性幼儿园发展的补助资金或获得相应质量等级的奖励资金应重点用于改善幼儿园教师的待遇。

注释：

① 本文中的美国学前教师是指在美国各类早期教育机构包括公立学校资助的早期教育机构(School-sponsored)、提前开端中心(Head Start Funded)、公共资金资助的学前教育机构(Public Pre-K Funded)、社区私营机构(All Other ECE)等工作的教师。

② 该数据根据OECD数据库公布的“教师法定工资”指标下关于“教师职业不同阶段的法定工资”中的学前教师、小学教师薪资数据整理得出。