现代化新征程上贵州财源建设的思考

张 韬,田永溪

(1.贵州财经大学 大数据应用与经济学院,贵州 贵阳 550025;2.贵州财经大学 国际学院,贵州 贵阳 550025)

一、研究背景

党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,吹响奋进现代化新征程的时代号角。贵州将坚定不移实施围绕“四新”主攻“四化”主战略,努力实现“四区一高地”主定位,推动新征程时期高质量发展,推动中国式现代化的贵州实践。当前,贵州对增值税依赖较大,且增值税减免的政策空间已较为有限。贵州非税收入增速波动较大,政府性基金预算收入对土地出让金依赖显著。贵州国有资本经营预算企业利润收入不稳定,且对纺织轻工企业依赖显著。上述情况不但限制了贵州财政政策的空间,还可能在一定程度上加剧预算软约束的情况。贵州应建立以数字经济为支点的倒逼机制,推动产业结构全面转型升级,优化财源结构,探索数字财税改革,深化税制改革,健全地方税体系,更好地助力贵州的财源建设。

二、文献综述

(一)关于疫情防控与财源关系的研究

由于先前疫情对企业资金链、供应链的滞后影响仍在持续,加之以美国为首的西方发达国家基于自身利益,不断采取技术性贸易保护壁垒措施及激进的“加息竞赛”,使中国宏观经济的复苏承受较大压力,仍需要继续实施积极的财政政策提振经济。崔志坤等认为,在新冠疫情等因素的影响下,政府应通过支持平台经济的发展,壮大新经济业态的财源,同时中央财政从转移支付、债务等方面进一步加大对地方财政的支持力度。[1]俞元鹉提出,政府在推进产业转型升级的过程中,要充分考虑当地的实际情况,注重拉长长板、补齐短板,培育壮大地方的财源,以更好地应对新冠疫情对地方财政的冲击。[2]Molina E等利用格林定理(Green’s Theorem)对预算约束条件下如何实现流行病峰值最小化(完全清零)的优化反馈机制进行了证明,提出在预算受到严格约束的条件下,政府应该选择在正确的时间采取相应的疫情防控措施。[3]

(二)关于预算软约束与财源关系的关系

杜彤伟发现,为弥补非对称的财政分权衍生的“天然型财力缺口”以及在财政竞争产生的“竞争型财力缺口”,地方政府在预算内争夺中央转移支付,在预算外大搞土地财政,并利用地方政府融资平台寻求制度外收入,这些收入构成了地方政府预算软约束资金的主要来源。[4]Rajakaruna I等基于1960—2019年斯里兰卡、印度和巴基斯坦的财政数据,利用Bohn模型评估三国的财政状况。研究发现,由于三国存在的预算软约束无法抑制不断增长的债务规模,当债务规模超过一定阈值后,即使政府债务未使国家的财政状况恶化,却已严重抑制这些国家的经济增长。[5]

(三)关于数字经济与财源关系的研究

Mccredie B等认为,随着数字经济的蓬勃发展,大量的工人被取代,加之通过资本积累财富的速度已远远超过通过劳动与消费积累财富的速度,OECD成员国的税制应从以劳动力征税为主向以资本征税为主转变。[6]Zaytsev A A等认为,数字化转型一方面会加剧世界各国在数字领导力领域的竞争,另一方面有利于各国更有效地分配有限的财政资源。[7]邓达等基于2011—2018年省级面板数据进行实证分析后发现,发展数字经济与地方财政收入具有显著且稳定的正向相关性。[8]向钰等通过对2015—2020年中国225个地级市面板数据进行实证分析后发现,发展数字经济有利于增强地方财力,且这种效果在土地财政依赖度较高、受减税降费影响较大的地区更为显著。[9]

(四)综合评价

现有研究利用各种分析方法,对疫情防控、预算软约束、数字经济与财源之间的关系进行了有益的探索。然而关于贵州,在新征程上如何加强财源建设的研究相对较少,仍有待进一步深入。

三、贵州财源建设存在的问题

(一)对增值税依赖较大,且增值税减免的政策空间已较为有限

一方面,贵州对增值税依赖程度较大。在2016年中国全面实施“营改增”政策以来,增值税、企业所得税已成为全国各省的主体税种。尽管资源税、城市维护建设税、土地增值税、契税属于地方税,但这些收入在贵州税收收入中的占比均未超过10.00%(见表1)。2023年1—7月,贵州增值税收入在同期税收收入的占比达到40.11%,不但高于2022年全年增值税收入在税收收入中的占比,也高于2017—2022年增值税收入的平均占比(见表1)。另一方面,贵州增值税减免的政策空间已较为有限。2023年1—7月,贵州税收收入较2022年1—7月增长27.50%,但主要是受增值税、契税等收入增速的拉动(1)2023年1—7月,贵州增值税收入增幅达到127.5%。贵州增值税收入之所以出现大幅增长,主要是因为2022年全国各地都在贯彻落实国务院大规模增值税留抵退税政策,尤其在当年对纳税信用等级可靠且2019年4月起从未享受留抵退税政策的纳税人给予一次性存量留抵退税,显著拉低了收入基数。,这种情况通常是不可持续的。即使针对小微企业的“六税两费”减免政策预计将维持到2024年,然而大部分增值税减税政策力度已显著减弱。

表1 2017—2023年贵州各税种收入在整体税收收入中的占比(%)(2)资料来源:2017—2022年的数据根据贵州省财政厅历年公布的数据计算得出,2023年的数据根据贵州省财政厅公布的《2023年1—7月贵州省财政收支情况》中的数据计算得出。

(二)非税收入增速波动较大,政府性基金预算收入对土地出让金依赖显著

一方面,2016年中国全面实施“营改增”政策以来,非税收入作为贵州财政收入来源的重要性更为凸显。(3)2016—2022年,贵州非税收入在一般公共预算收入的占比分别为28.24%、26.90%、26.69%、31.88%、39.22%、40.23%、57.70%。然而相较于税收收入,非税收入更容易受政治、经济等外部因素的影响,其表现为非税收入的增速波动较大,因此在实践中很难将其作为可靠且稳定的财政收入来源。另一方面,政府性基金预算收入对土地出让金依赖显著。2014—2022年,贵州国有土地使用权出让收入占政府性基金预算收入的比重均超过85.00%,其中2022年高达95.51%(见图1)。由于土地出让金属于一次性财政收入,在实践中同样很难将其作为可靠且稳定的财政收入来源。

图1 2014—2022年贵州国有土地使用权出让收入占政府性基金预算收入的比重

(三)国有资本经营预算企业利润收入不稳定,且对纺织轻工企业依赖显著

一方面,贵州国有资本经营预算企业利润收入不稳定。2019—2022年,贵州国有资本经营预算企业利润收入增长率分别为41.40%、232.10%、-53.70%、6.90%,其中纺织轻工企业利润收入增长率分别为46.90%、266.20%、-54.70%、1.60%。(4)根据贵州省财政厅公布的数据整理得出。另一方面,贵州国有资本经营预算企业对纺织轻工企业依赖显著。2018—2022年,贵州纺织轻工企业在国有资本经营预算企业利润收入的比重分别为78.14%、81.18%、89.53%、87.58%、83.24%,而运输、投资服务、贸易、建筑施工、房地产、农林牧渔、地质勘查、金融等在国有资本经营预算企业利润收入的比重均未超过3%(见表2)。

表2 2018—2022年贵州国有资本经营预算企业利润收入的占比(%)

四、原因分析

(一)产业结构失衡问题较为突出,给地方财源建设带来较大挑战

一般来说,产业结构决定当地的财源结构。党的十八大以来,虽然贵州已先后出台较为完善的产业振兴方案,作为实现经济高质量发展的重要举措,但由于历史和现实条件等因素,贵州产业结构失衡问题仍然较为突出,给贵州的地方财源建设带来较大的挑战。一方面,贵州重工业主体上还是采矿与能源企业。2012年,贵州采矿与能源企业主营业务收入、利润总额在贵州重工业的占比分别达到47.85%、64.83%。虽然此后贵州采矿与能源企业主营业务收入、利润总额在贵州重工业的占比有所下降,但在2021年的占比仍分别达到38.06%、36.34%(见表3)。另一方面,贵州轻工业对白酒行业的依赖较为显著。从主营业务收入来看,贵州白酒收入在轻工业的占比已从2015年的21.93%增长到2021年的27.24%,其中2018年达到42.99%;从利润总额来看,贵州白酒利润总额在轻工业的占比已从2016年的58.54%增长到2021年的79.49%,其中2018年达到86.21%(见表3)。

表3 2012-2021年贵州规模以上工业企业主营业务收入与利润总额

(二)随着数字经济的不断发展,部分税务管理的弊端逐渐凸显

一方面,随着数字经济的不断发展,传统的“以票控税”弊端逐渐凸显。相较于先前的“金税二期”,现行的“金税三期”已将大部分税种纳入税务信息系统中,但当上下游企业相互配合虚增交易进行避税,或者部分业务不开具发票时,税务机关仅凭发票很难辨别真伪并进行税务核查。另一方面,增值税税收与税源背离的情况进一步加剧。为降低征税成本与纳税成本,促进数字经济的发展,中国现行的增值税在相关法规条款的表述上,总体上还是由各地方政府按机构所在地(机构注册地)的属地原则进行征税。(5)《中华人民共和国增值税暂行条例》第22条规定的增值税纳税地点为:(1)固定业户应当向其机构所在地的主管税务机关申报纳税。总机构和分支机构不在同一县(市)的,应当分别向各自所在地的主管税务机关申报纳税;经国务院财政、税务主管部门或者其授权的财政、税务机关批准,可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务机关申报纳税。(2)固定业户到外县(市)销售货物或者劳务,应当向其机构所在地的主管税务机关报告外出经营事项,并向其机构所在地的主管税务机关申报纳税;未报告的,应当向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税;未向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税的,由其机构所在地的主管税务机关补征税款。(3)非固定业户销售货物或者劳务,应当向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税;未向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税的,由其机构所在地或者居住地的主管税务机关补征税款。然而随着以互联网为基础的数字经济不断发展,增值税税收会不可避免地从销售地或劳务发生地流向生产地或平台所在地。由于生产地或平台所在地一般集中在东部发达地区,这可能会加剧增值税税收与税源背离的情况,进一步拉大包括贵州在内的欠发达地区与东部发达地区的财力差距。[10]

(三)部分税制改革有待深化,地方税体系不够健全

一方面,中国的个人所得税制、环境保护税制改革有待深化。中国现行的个人所得税对资本所得采用了具有累退性质的比例税率进行征收(6)《中华人民共和国个人所得税法》第3条规定的个人所得税税率为:(1)综合所得,适用3%—45%的超额累进税率;(2)经营所得,适用5%—35%的超额累进税率;(3)利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得和其他所得,适用比例税率,税率为20%。,不但在一定程度上抑制了个人所得税收入的增长空间,而且不利于解决收入不公平的问题。同时,作为地方税的环境保护税是为减少污染物排放而制定(7)《中华人民共和国环境保护税法》第3条规定:“本法所称应税污染物,是指本法所附《环境保护税税目税额表》《应税污染物和当量值表》规定的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。”,虽然有利于鼓励地方政府保护和改善生态环境,在一定程度上减少了污染物排放,但却未能将减少碳排放纳入环境保护税的课税对象。另一方面,中国的地方税体系不够健全。财产税一般是西方发达国家地方政府的主体税种。2016年中国全面实施“营改增”政策以来,增值税和企业所得税已成为地方主体税种。由于中国现行的消费税属于中央税,而作为地方税的房产税其征收范围仅限于城镇的经营性房屋,且遗产税、赠与税迄今尚未列入全国人大常委会的立法规划,中国的地方税体系不够健全。

五、对策建议

(一)建立以数字经济为支点的倒逼机制,推动产业结构全面转型升级,优化财源结构

随着数字技术逐步成为推动第四次产业革命的核心力量,数字经济正成为实现中国经济高质量发展的重要引擎。作为全国首个国家级大数据综合试验区,贵州应建立以数字经济为支点的倒逼机制,合理利用好中央的政策支持及地方的区位优势,有序推进大数据战略行动,推动产业结构全面转型升级,优化财源结构。一方面,应将重要核心技术攻关、重点装备研发、重点引进技术的消化吸收与再创新项目等纳入重点资助的范围。针对目前数字经济大而不强等问题,贵州应根据《贵州省“十四五”重要核心技术拟攻克目录清单》,尽快起草出台《贵州省“十四五”重点装备研发目录清单》《贵州省“十四五”重点引进技术目录清单》,并在必要情况下对《贵州省“十四五”重点装备研发目录清单》《贵州省“十四五”重点引进技术目录清单》进行动态调整,确保财政资金的使用能做到有的放矢。另一方面,促进数字经济和实体经济深度融合。2023年7月24日召开的中共中央政治局会议指出:“要推动数字经济与先进制造业、现代服务业深度融合,促进人工智能安全发展。”[11]产业空心化是发展数字经济面临的一大挑战,贵州应立足省情实际,并根据实体经济中不同产业的特点与需求,利用数字技术对传统产业进行全方位改造,促进数字经济和实体经济深度融合,在推动产业结构全面转型升级的过程中优化财源结构。

(二)在全国率先探索数字财税改革

一方面,建议贵州在全国率先探索“金税四期”建设。《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》(国发〔2022〕2号)将贵州定位为西部大开发综合改革示范区与数字经济发展创新区。建议贵州在全国率先探索“金税四期”建设,利用大数据技术,将传统的“以票控税”转变为“以数控税”,即将税务系统与银行系统连接起来。另一方面,贵州还可积极向中央争取成为未来数字服务税改革的试点地区。随着数字经济的不断发展,数字服务税已逐渐成为OECD成员国税制改革的新趋势,中国目前正在对数字服务税展开探索与研究。贵州应积极向中央争取成为未来数字服务税改革的试点地区,在试点过程中寻找较为适合贵州省情的税收分享比例,以免数字服务税在全国全面实施后贵州处于较为被动的地位。在数字服务税试点早期,由于技术或其他方面的障碍,建议生产地(平台所在地)和销售地(劳务发生地)可暂时以所得(收入)为征税对象先行试行数字服务税。待条件成熟后,再以利润为征税对象扩大数字服务税试点范围并最终在全国实施。

(三)深化税制改革,健全地方税体系

首先,深化个人所得税制、环境保护税制改革。党的二十大报告中明确提出:“完善个人所得税制度,规范收入分配秩序,规范财富积累机制,保护合法收入,调节过高收入,取缔非法收入。”建议在下一轮修订的《中华人民共和国个人所得税法》相应条款时,充分体现“对劳动所得少征、对资本所得多征”的原则,对资本所得采用适当的超额累进税率进行征税。[12]同时,建议全国人大及时对现行的《环境保护税法》进行修订,将碳排放量纳入环境保护税的课税对象。其次,逐步将房地产税培育为县(区)级的收入来源。房地产税一般被期望为最理想的地方税税种,然而对包括贵州在内的欠发达地区而言,当前开征房地产税可能存在税基小、居民支付能力低等问题,建议先以“低税率、窄税基”为原则设计房地产税制,使大多数的普通家庭免于缴纳房地产税,未来再进一步调整,逐步将房地产税培育为县(区)级的收入来源。[13]最后,将消费税调整为销售环节征税,并划为省级政府的主体税种。目前中国的消费税是按生产环节征收,虽然有利于降低征管成本,但难以发挥调节消费的功能,建议将消费税调整为销售环节征税。为有效缓解当前地方财源较为拮据、过度依赖非税收入的状况,同时避免消费税征收环节调整导致税收横向分配不公的问题,建议将消费税划为省级政府的主体税种。