乡村振兴背景下小规模幼儿园高质量发展的现实困境与治理路径

刘 河,包兵兵,2

(1.铜仁幼儿师范高等专科学校 学前教育学院,贵州 铜仁 5543001;2.北京师范大学 教育学部,北京 100875)

一、引言

乡村教育振兴是乡村振兴战略的重要构成,破解乡村小规模幼儿园可持续、高质量发展难题是当前整体推进乡村学前教育的关键所在。2018年4月,国务院办公厅印发的《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》明确指出:“办好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校,是实施科教兴国战略、加快教育现代化的重要任务,是实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求,是打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有力举措。”[1]乡村小规模幼儿园是当前我国农村学前教育公共服务组织的一种特殊形态,是乡村学前教育的重要组成部分,一般是指开设班级数在3个及以下,在园幼儿人数不足60人,具备基本的教学设施和生活设施,能够基本满足保育和教育工作需要,但尚未达到各级政府规定的基本办园标准的农村小型化幼儿园或幼教教学点。目前,乡村小规模幼儿园在乡村小规模学校中还占有较大比重,仍然存在着基础设施落后、师资力量弱小、教学资源匮乏等现实问题,其发展的内生力严重不足,已经成为制约小规模幼儿园实现可持续、高质量发展的主要瓶颈。

小规模幼儿园是我国农村学前教育发展的历史产物,尤其是乡村地区经济发展落后,受多重不利因素制约,无法在短期内构建比较健全的学前教育公共服务体系,为乡村儿童提供如同城区那样优质普惠的学前教育资源,因此,根据“就近入园”原则建立村级学前教育服务体系和实现乡村幼儿“有园上”,是前期农村学前教育后发赶超的主要奋斗目标。在地方政府无力全面承担贫困乡村地区学前教育发展重任的情况下,中国发展研究基金会在2009年启动了“一村一园:山村幼儿园计划”项目,在农村地区设立相对低成本、低配置的山村幼儿园。截至2021年12月,项目已覆盖全国12个省(自治区、直辖市)的32个县(市、区),累计超过30万名儿童受益。作为全国脱贫攻坚重要阵地的贵州省,自2011年实施“学前教育行动计划”以来,将推动学前教育快速发展作为重要的民生工程、突破工程,尤其是在乡村地区大力推进“山村幼儿园”建设计划。2012年,中国发展研究基金会在贵州省铜仁市松桃苗族自治县、毕节市织金县率先启动“山村幼儿园”项目,其中铜仁市是全省山村幼儿园建设的主阵地。2014年,铜仁市印发实施《铜仁市山村幼儿园两年行动计划(2014—2015年)》,按照“一村一园”的基本原则,两年投入山村幼儿园建设资金近1.5亿元,建成山村幼儿园2005所,在贫困乡村落后地区探索出了一条适合贫困山区发展的学前教育之路。[2]铜仁市山村幼儿园建设也成功入选2014年“中国全面小康十大民生决策”,获得2015年“第四届全国教育改革创新典型案例特别奖”,成为贵州省唯一获批的“国家学前教育改革发展实验区”。

大量建设相对低成本、低配置的山村幼儿园,是为解决乡村地区因学前教育资源相对匮乏所导致的适龄儿童“无学上”“入园难”等客观难题而作出的一项因时而异、因地制宜的政策举措。事实证明,这一举措比较成功地实现了学前教育事业发展“低成本、广覆盖、保基本”的底线要求,为乡村地区的广大适龄幼儿提供了接受学前教育的机会,成为农村学前教育精准扶贫的重要抓手。有研究表明,“在小学阶段,那些‘一村一园’项目儿童学习成绩比没有接受过学前教育的儿童要好,并且他们也比其他类型幼儿园儿童的成绩要好。‘一村一园’项目对儿童学业成绩的提高有直接作用。”[3]在此,姑且不论此类研究成果是否具有广泛的代表性和真实性,无可否认的一个事实是:如今,大量小规模幼儿园普遍偏低的教育质量在一定程度上已经成为阻碍乡村学前教育高质量发展的关键性影响因素。随着乡村振兴战略的全面推进和纵深实施,当前乡村学前教育发展的重要任务是结合区域发展实际,加快推进城乡学前教育优质均衡和一体化发展,科学研判“三孩政策”落地实施和人口流动日益频繁所带来的潜在影响,稳步有序地调整小规模幼儿园的布局结构,以提升小规模幼儿园教育质量促进乡村学前教育振兴,以乡村学前教育振兴助力乡村全面振兴。

二、当前阻碍乡村小规模幼儿园高质量发展的现实困境

近年来,虽然全国各地尤其是西部地区在国家各项政策支持下,采取了一系列改进小规模学校办学条件的有力举措,但往往是治标不治本,解决了“一时之忧”,却无法成为“长远之计”,无法从根本上彻底破解乡村小规模学校的发展困境。特别是乡村小规模幼儿园尤为严重,其可持续、高质量发展面临着许多的现实难题和时代挑战,这就在一定程度上加剧了乡村学前教育不充分、不均衡发展的矛盾,成为新时期乡村振兴战略推进中亟需解决的难点痛点问题。

(一)基础设施建设相对滞后,难以满足有质量的办学需要

以贵州省铜仁市为例,该市按照“一村一园”原则,在2014年启动“山村幼儿园”建设计划,两年共投入建设资金近1.5亿元,建成2005所山村幼儿园,那么,每所幼儿园平均投入建设经费不足7.5万元。山村幼儿园中还有不少是利用村落闲置房屋改造而成,或者在村中小学校园里设置幼教教学点,并未按照政府规定的标准化幼儿园办学标准进行建设,其“低成本、少投入、广覆盖”的优点在全省脱贫攻坚时期对大幅度提升农村学前教育覆盖率和适龄幼儿入园率发挥了积极作用。然而,随着乡村振兴战略的全面实施,以山村幼儿园为主要代表的乡村小规模幼儿园,落后的基础设施已经远远无法满足园所环境持续改善、教学设备添置更新、教学人员安心留任、师生教学质量提升等各方面的实际需求,园所持续发展与不相匹配的资源供给之间的矛盾日益尖锐,这主要源于缺乏稳定的建设资金支持。“‘一村一园’项目弥补了在相对贫困地区尤其是偏远山村学前教育的短板,但是由于社会组织能力的有限性,不能保障项目的可持续性,遇到突发事件例如疫情就会给筹资带来挑战。”[4]乡村小规模幼儿园的基础设施建设资金主要来源于当地政府公共财政,而在经济发展相对落后的乡村地区,县乡两级财政支出压力较大,无法投入足够的建设资金用于乡村小规模幼儿园建设。

(二)教师队伍的流动性较大,难以建设有水平的稳定师资

建设一支师德高尚、素质优良并且能够保持相当数量的师资队伍是办好乡村小规模幼儿园教育的关键所在。当前,乡村小规模幼儿园教师队伍建设主要面临三个现实困境:一是“招不来”。这种现象存在于一些乡村地区,受欠发达的经济条件限制,这些乡村地区的教育基础设施建设落后,教师工资待遇普遍偏低,再加上教师住房、医疗等保障条件较差,导致所设岗位对新教师的吸引力不强。因此,地方政府不得不创新幼儿教师补充机制,多举措保障基本师资。如贵州省借鉴国家“特岗计划”师资招聘方式,创新性地以地方“特岗计划”为主渠道公开招聘幼儿园教师,截至2022年共招聘近1.2万名幼儿园教师到农村幼儿园任教。贵州省铜仁市采取提供生活补助、交通补贴等激励方式,向社会广泛招募“山村幼儿园”项目幼教志愿者,缓解幼教师资不足压力;二是“留不住”。不管是特岗招聘、转岗支教,还是招募幼教志愿者,受到乡村小规模幼儿园各方面不利因素的影响,教师个体职业压力日益增加,从而造成比较严重的师资流失。乡村小规模幼儿园本身就难以满额招来师资,再加上“留不住”,对教师队伍建设来说更是雪上加霜;三是“发展慢”。相比县城幼儿园教师,乡村小规模幼儿园教师的外出学习机会偏少,“传帮带”机制缺失、自主研修时间不足等,致使他们的专业发展缓慢,直接影响了幼儿园教育教学水平提升。

(三)进城务工随迁儿童较多,难以保障有规模的招生人数

“一村一园”项目的实施虽然极大地扩展了乡村学前教育资源的覆盖面,为乡村留守适龄儿童提供了入园接受学前教育的机会,但是跟随父母进城务工儿童的人数仍在逐年攀升。据2022年6月国家统计局对外发布的第七次人口普查数据显示:2020年,中国流动人口子女规模约1.3亿人,超过中国儿童总数的40.0%,其中流动儿童规模高达7109万人。父母在进城务工时一般都会倾向于把孩子带在身边,除了受情感因素的影响,大多数父母都希望孩子能够在城区接受更优质的学前教育。受城乡二元结构的深刻影响,当前城乡学前教育发展的不均衡、不充分的问题还比较突出,乡村学前教育的整体质量水平与城市相比还存在着较大差距,尤其是优质资源少、教育质量低直接影响了幼儿家庭对孩子入园的选择倾向。新时期,乡村学前教育发展的主要矛盾正在悄然转变,老百姓关注的焦点正在从孩子“有园上”转向“上好园”,而目前乡村现有的优质学前教育资源已远远无法满足人民群众的切实需要和美好期盼。随着“城乡二元户籍制度变化,农村人口进城严控制度从松动到放开,以及区域教育不协调发展,在父母进城带动与优质教育吸引下,农村学龄人口外流”[5],导致乡村学校的招生规模日渐减小,逐步转向小规模办学,随之也就会带来政府财政投入减少、学校发展内生力削弱等问题,为乡村学校今后的可持续发展埋下很多隐患。

(四)教育教学质量普遍不高,难以提供公平的教育服务

党的十九大报告明确提出,要实施乡村振兴战略,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。“公平”和“质量”两个关键词,是交互融通、不可分割的,特别是“公平”的意蕴主要包括两个方面:一是每个适龄幼儿都享有同等权利的入园机会,接受三年公益普惠的学前教育;二是每个适龄幼儿都享有同等权益的优质教育,接受三年有质量的学前教育,“增进学前儿童的幸福感和快乐感,真正促进学前儿童身心和谐发展,让广大人民群众满意”[6]。由于起点低、底子薄,再加上学前教育公共服务体系尚不完善,学前教育一直是我国国民教育体系中的短板,而乡村学前教育更是短板中的短板。如何尽快提升乡村幼儿园尤其是小规模幼儿园的教育质量,已经成为当前农村学前教育发展的热点问题和重点任务。也唯有追求“质量”,才能使乡村小规模幼儿园获得可持续发展的动力源泉,才能为乡村那些进城务工家庭随迁儿童“回流”接受优质乡村学前教育提供机会,也才能使“公平”具有完整性意义。而低质量的乡村小规模幼儿园教育教学不仅不会促进幼儿的健康成长和卓越发展,反而会阻碍幼儿发展甚至造成伤害,酿成无法挽回的后果及损失。

三、乡村振兴背景下小规模幼儿园高质量发展的治理路径

党的二十大报告明确指出,“加快构建新发展格局,着力推动高质量发展”,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,以及“优化区域教育资源配置,强化学前教育、特殊教育普惠发展”[7]。如今,在奋力推进乡村教育振兴的道路上,我们需要将加快实现乡村小规模幼儿园高质量发展作为全面提升乡村学前教育质量的突破性工程,作为有效推动乡村学前教育供给侧结构性改革的重要举措。在此,必须首先弄清楚乡村小规模幼儿园高质量发展的重点任务是什么?也就是要明确高质量的具体内涵。乡村小规模幼儿园高质量发展主要包括六个方面:深度融入城乡一体化的发展格局,持续拥有稳定多元化的经费来源,日益更新先进适宜的基础设施,充足配置优良高素质的稳固师资、稳步提升多维结构化的教育质量以及凝聚强劲发展内驱力的动力源泉。

(一)建机制:提升现代化治理水平,推进城乡学前教育一体化发展

习近平总书记在党的二十大报告中指出:“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[8]长期以来,我国学前教育事业发展深受根深蒂固的城乡二元结构的消极影响,致使城乡差距较大,特别是偏远的乡村地区学前教育发展水平已经严重制约城乡学前教育的公平发展,迫切需要以中国式现代化的治理思路与方式加快推进城乡学前教育一体化设计与发展,为乡村小规模幼儿园的生存与发展创造有利条件。一是要加强顶层设计,为推进城乡学前教育一体化发展提供法理依据。地方政府要因地制宜、因时而异,循序渐进地解决制约乡村小规模幼儿园可持续和高质量发展的经费不足、师资匮乏、设施落后、质量偏低等难点痛点问题,协同相关部门建立联席议事制度,协调处理好公平、效率、质量三者之间的关系,以质量和成效为导向科学施策。二是要强化政府主导地位,不断提升乡村小规模幼儿园现代化治理水平。我国学前教育发展坚持公益普惠原则,正在加快构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,逐步提高公办幼儿园占比,这就必然要进一步强化政府的“主角”地位,形成政府主导下的多元社会力量共同参与建设的治理机制,将学前教育建设成效纳入当地政府主要负责人政绩清单。比如,2022年贵州省铜仁市公办幼儿园在园幼儿仅占全市在园幼儿总人数的56.0%,学前三年毛入园率达到96.3%,虽然铜仁市通过“山村幼儿园”建设计划实现了农村学前教育资源的100.0%覆盖率,但是这也在客观上反映出铜仁市公办学前教育资源还存在很大的拓展空间,政府财政投入力度与实际要求还不够匹配,在这种背景下乡村小规模幼儿园建设就更需要强化政府主导力度。三是要做好城乡学前教育发展的整体规划,进一步优化小规模幼儿园的结构性布局。“发展农村学前教育应从省域范围来进行综合规划,制定包括省级、市级、县级、乡镇、村落在内的学前教育整体发展规划,综合考虑人口、学前教育需要、地理环境等因素。”[9]适度分散能够兼顾公平,过度分散又会浪费资源,因此,要把乡村小规模幼儿园置于全区域城乡学前教育发展的整体规划中,不能简单地对部分乡村小规模幼儿园“一撤了之”,而是要综合研判“三孩政策全面落地”“进城务工家庭增多导致生源流失”“家庭经济成本分担”等因素所带来的各种风险隐患,根据乡村人口变化趋势以及地理分布情况对小规模幼儿园进行合理的撤点或并校,充分利用GIS等现代先进技术,设计科学布局方案,凝聚教育资源,提升乡村幼儿园生存与发展能力。

(二)扩资源:拓展多元化经费渠道,加快园所硬件软件协同建设

当前,乡村小规模幼儿园最缺乏的就是经费,而办学经费基本上是来自于当地政府的全额财政拨款,至于投入额度要根据当地经济社会发展水平而定。从总体上看,地方财政投入不足已成为普遍存在的客观事实。2021年,教育部等九部门印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》,明确指出“落实政府投入为主、家庭合理分担、其他多渠道筹措经费的机制”,“优化完善财政补助政策,逐步提高学前教育财政投入水平,保障普惠性学前教育有质量可持续发展”[10]。没有足够的经费支持,幼儿园就无法加强高质量办学需要的硬件和软件建设,再美好科学的规划也会成为“无米之炊”。比如不少幼儿园是利用村级小学闲置校舍、闲置民房、村委会等维修改造而成,日积月累很多基础设施也需要足够的经费予以维护或更新,这就需要积极拓展多元经费渠道。一是要建立健全以“省级统筹、市县共管、县管为主”的政府投入机制。县级政府要加大乡村小规模幼儿园建设经费的投入力度,设置年度专项学前教育经费,根据各幼儿园提交的年度建设计划采取“直拨到校”方式予以定点划拨,严禁中途截留经费或挪用专款;市级政府根据小规模幼儿园的年度建设成效评估结果予以奖励,对投入力度大、建设成效显著的县级政府财政,在下一年度分配资金时予以适当倾斜;省级政府统筹制定财政补助和收费政策,可以在省级层面上设置乡村小规模学校专项建设经费,配合中央划拨的教育财政经费进行专项扶持。比如,贵州省铜仁市山村幼儿园建立了“以县为主”的投入机制,由县级财政负责统筹,市级财政对评估验收达标的幼儿园按1万元/所进行奖励,并且设立专项经费,按300元/年的标准向每所山村幼儿园划拨生均公用经费。二是要大力拓展政府之外的经费来源渠道,争取社会力量支持。地方政府要积极转变融资思路,创新举措,开源节流,在符合国家及地方财政政策的前提下,充分整合农村低保、扶贫基金、社会募捐、基金会帮扶等多种融资渠道,吸引更多资金注入乡村小规模幼儿园的设施更新、师资培训、图书添置等方面。

(三)强师资:打造高素质师资队伍,创新幼儿教师多维度补充机制

师资缺乏、素质偏低是当前乡村小规模幼儿园普遍存在的痛点问题,严重影响了园所教育教学质量的提升,潜在性地威胁着乡村小规模幼儿园的生存与发展。2020年,教育部等六部门联合印发《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》,明确指出“面对新形势新任务新要求,乡村教师队伍还存在结构性缺员较为突出、素质能力有待提升、发展通道相对偏窄、职业吸引力不强等问题,必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位”,并要求从“提升思想政治素质”“厚植乡村教育情怀”“创新乡村教师编制配备”“挖潜调整乡村学校编制”“规范乡村学校人员管理”“健全县域交流轮岗机制”等19个方面,“努力造就一支热爱乡村、数量充足、素质优良、充满活力的乡村教师队伍”[11]。结合乡村小规模幼儿园的实际情况,可以从以下三个方面着力:一是要强化人文关怀,保障教师入职后的生活,为乡村小规模幼儿园教师解决后顾之忧。政府主管部门需要从长远角度研究解决新入职教师的住房、工资待遇、医疗保险、子女入学等与个人生活密切相关的问题,可采取集中连片的方式对区域内中小学校及幼儿园教职工的住房建设加以统筹规划并给予定额倾斜,采取绩效奖励、生活补助等方式,确保乡村小规模幼儿园专任教师或幼教志愿者的工资待遇不低于区域内中小学校教师平均水平,优先安排子女入学区域内的中小学校等,使他们能够安心从教。二是要重视专业发展,为教师创造入职后的提升机会,解决乡村小规模幼儿园教师“成长难题”。与城区幼儿园、乡镇中心幼儿园等办学规模较大的幼儿园相比,乡村小规模幼儿园教师的外出培训机会少、拥有的教研资源少、接受常态性的传帮带少等,导致其专业素质水平提升缓慢。因此,地方教育主管部门需要加大“国培计划”培训名额的倾斜力度,着力构建省-市-县-乡四级联动的教师培训体系,设置乡村幼儿园教师科研项目专项计划,不定期开展园所间的教师交流活动,选派城镇骨干教师到园支教及在教师职称(职务)评聘方面给予倾斜等。三是要壮大师资队伍,因地制宜创新教师补充机制,及时为乡村小规模幼儿园教师队伍注入新鲜血液。借助特岗计划专项招聘、扩大西部计划志愿者和山村幼儿园幼教志愿者的招聘规模、赋予中小学教师编内转岗、地方购买服务“同工同酬”、选派城镇教师支教等多种方式,及时补充乡村小规模幼儿园师资。

(四)提质量:构建教研发展共同体,聚焦集群发展提升教育质量

没有质量的公平,不能称之为真正意义上的公平。如今,高质量发展已经成为我国新时代社会、经济、文化等各方面建设的主旋律。乡村教育高质量发展是乡村全面振兴的重要保障,实现乡村教育高质量发展就必须要尽快补上乡村小规模幼儿园高质量建设这个基础教育中的关键短板。新时期,乡村小规模幼儿园高质量发展总体上不再以满足适龄幼儿“有园上”为主要目标,而是以满足人民群众对孩子能够“上好园”、接受有质量的学前教育为目标。这就需要加快提升乡村小规模幼儿园的保教质量和办学水平,解决好乡村学前教育中不充分、不均衡发展的各种问题,争取给每一个适龄乡村幼儿提供有质量且公平的学前教育。一是要加快构建由政府主导、适合乡村特点、多维结构化的乡村学前教育质量评价和监测体系。全方位对包括乡村小规模幼儿园在内的整个群体开展动态性的“体检”,及时发现园所在内涵式建设中存在的各种短板,查漏补缺。对那些短板问题较多而又无法完成整改的小规模幼儿园,依法依规予以撤点、并校。二是要坚持“集群发展”理念,积极构建集群联动发展机制,建设区域教研发展共同体。所谓集群发展,就是指依据某种共同认可和遵守的协议或原则,不同主体通过建立联盟关系,实现互相帮扶、协同进步的一种发展方式。比如,英国小规模学校基于内外部环境因素以及家长对教育质量的迫切需求,探索并实施集群发展模式,即在一定区域内,由邻近的若干所小规模学校组成群组,促使人力、物力、财力、课程和管理资源等在校际共享,提升教育质量。[12]片区内的乡村小规模幼儿园可以采取集群发展,借助学前教研指导责任区和集团化办学模式,与城区优质幼儿园、乡镇中心幼儿园形成教研共同体,以强园带弱园,推动管理共创、资源共享、师资共育和愿景共建,聚焦“质量提升”和“持续发展”双主题,克服不利现状,实现协同发展。三是要加快提升自主发展内驱力,激发内部活力,不断提升乡村小规模幼儿园的自主发展意识及能力。乡村小规模幼儿园要因地制宜,充分挖掘自身优势,积极融入乡土社会并开发乡土文化课程资源,以特色求生存,以质量求发展,扎根区域办优质学前教育,在乡村振兴道路上实现高质量发展。