西宁保甲制度之废除及基层人民政权的建立(1949—1950)

王旭臻

(青海师范大学 历史学院,青海 西宁 810008)

新中国成立以前,保甲制度作为封建统治者利用宗法制建立的基层社会管理制度,长期广泛地在中国基层社会发挥着管治、教化、征纳、卫戒等作用,深刻影响着基层社会的运行发展。中华民国时期,国民政府视其为加强基层社会控制,强化专制统治的有力工具。青海军阀马步芳将其作为统摄地方的重要施政手段,以达到其稳固政权,辖驭民众的目的。西宁解放伊始,中国共产党明确坚决地废除了这一带有反动性、封建性的旧有基层管理组织制度,着手建立新的人民民主政权。但从废除保甲制度到建立基层人民政权并非一蹴而就,中国共产党怎样实现两者之间的良序过渡?此间又采取了何种建政措施?这些问题值得探讨。

一、接管旧政权,摧毁保甲政权,扫清建政障碍

巩固新生人民政权,建立稳定的社会经济秩序,恢复发展生产,是中国共产党执政初期必然要面临的首要任务。从根本上说,党和国家的施政方针与政策法规最终要落脚在基层,聚焦于民众。然而中华人民共和国成立前,在广大基层社会中,承担且发挥维持社会秩序、统制民力,并主导基层社会运作的是保甲制度。因此,中国共产党执政后,建立基层人民政权的首要任务,是要废除旧政权的机构和制度,为重构国家基层政制和社会组织扫清障碍。对此,中国共产党的态度十分明确:“保甲制度是国民党反动统治的基层机构,必须废除”[1]7。

1949年8月26日,兰州战役胜利后,青马军阀势力全线崩溃,“西北军政长官”兼“青海省政府主席”马步芳乘机出逃,大部分官员也弃职四散,西宁市管治陷入真空。8月28日,中国人民解放军第一野战军第一兵团开始向西宁挺进。9月5日,西宁解放。此时,全国大部分地区相继解放,中国共产党收复接管城市的经验,主要是“在新解放城市中肃清反革命的残余势力,逮捕首要战犯,肃清散兵游勇,接收反动统治机构,没收官僚资本,维持社会秩序,扶植人民力量”[1]14。换言之,解放之初通过暂时且必需的军事管制,对新解放地区各级各类旧政权及其供职人员进行接收管理,以完成建政的初期任务。

对此,第一野战军早在西宁解放前,就已明确了接管任务,即“本着党的城市政策精神,摧毁旧的反动统治制度,建立人民民主的新制度,建设新西宁。”“方针是:在政治上,彻底摧毁其反动机构秩序制度(这一原则不能动摇)。”[2]116进城后委派各地区负责人“对旧政权的政治机构制度及其施政是必须予以废除的(包括县、乡、保、甲及国民参议会、工会、农会等)”[2]112,“建立革命的新机构、新秩序、新制度”[2]117。

1949年9月8日,第一野战军奉中央军委命令,成立西宁市军事管制委员会。同日,“西宁市政府成立,刘枫为代理市长,钱平为代理副市长。”[3]第一野战军西宁市军管会发布文告:“西宁已经解放,为保障全体人民生命财产,维护社会安宁,确立革命秩序,决定在西宁市实行军事管制,成立中国人民解放军西宁市军事管制委员会,为该市军事管制时期的最高军事权力机关,统一全市军事、民政等管理事宜。”[2]119西宁市军事管制委员会下设民政、文教、卫生、财经、公安、民族、军事、交通八个处统一负责接管。随后,“市军管会开始接管旧政府及其所属5个区、58保、889甲”。[4]20接管后,“反动政权机构及其制度采取摧毁拆散,但其中供职人员,除首恶者外,则采取分别处理,尽量安置,愿为人民服务者量材录用”[2]179。对于保甲长,“凡不持枪抵抗,不阴谋破坏者,人民解放军及人民政府一律不加俘虏,不加逮捕,不加侮辱”[2]85。“除顽固不化的战争罪犯及罪大恶极的反革命分子,应予逮捕法办外,一般保甲人员,应在政府命令、制度范围内办理”[2]113。此后要处理的问题是在摧毁旧机构的基础上,通过“分别处理,尽量安置”保甲人员实现顺利过渡,建立新的基层人民政权。

在考察后两个步骤前,须分析地方军阀马步芳统治青海时期实施保甲制度的主要情况(1)1932年8月,南京国民政府颁布编查保甲户口条例,并于1934年后推行全国,乡(镇)以下废闾、邻制,实行保甲制。1935年4月,《青海省各县编组保甲实施规程》公布实施,宣布所有旧制乡镇闾邻等组织一律停办。办理保甲事宜以省民政厅为主管机关。1935年9月7日,青海省政府成立“保甲厉行委员会”,明令各地设立保甲厉行委员会办理保甲,同月,西宁成立“保甲厉行分会”。本文仅考察1938年马步芳正式出任青海省政府主席后的西宁保甲制度,即南京国民政府在全国实行“新县制”后的地方保甲制度。。1929年青海脱离甘肃管辖建省后,除建省初年由孙连仲、高树勋短暂主持政务外,至青海解放前,地方政权皆由马氏军阀家族长期把持操控,“马步芳之所以能成功地获取并维持对青海老百姓的统治,至少部分地归因于下述事实,即他利用了久经检验、根深蒂固的保甲制度”[5]98。1938年3月2日,马步芳正式出任青海省政府主席,上台后立即推出“编组保甲、训练壮丁、推广识字、修筑公路、厉行禁烟、积极造林”六大中心工作,为其施政措施,将“编组保甲”置于首要位置。为保证保甲制度顺利实施,青海省保甲编查委员会遂成立,(2)马步芳任青海省保甲编查委员会主任委员督办,其余委员为郭学礼、罗经猷、马骥、马师融、张昌荣、王振刚、王树国、马遇良。并制定出台了《全省保甲实施规程》,命令各县随即设立保甲编查委员会,开展编组保甲事宜。保甲编组“以户为单位,户设户长,10户为甲设甲长,10甲为保设保长,1保以上5保以下为乡(镇),设乡(镇)长,以若干乡(镇)为区,设区长,区、乡(镇)置公所,保、甲各设办公处。区、乡(镇)、保、甲均为一长制”[6]185。考虑到地理、人口等因素,青海全省共分7个保甲编查区,西宁划归第1区,于1938年4月1日开始编组保甲,清查户口,具体编查事宜“由省会警察局负责办理”[6]122。按照《全省保甲实施规程》规定,青海省县、市以下行政组织系统,分区、乡(镇)、保、甲四级,但西宁首次进行保甲编组时,划“城内为第一区,东关为第二区,四郊为第三区,不设乡(镇)”[4]18。此后,又多次对西宁保甲组织进行编组。马步芳通过在东部农业区积极地推行保甲制度,成功地控制了河湟一带生活的汉族和回族。(3)参见谢一彪:《试述马步芳的“新政”》,青海师范大学学报(社会科学版),1992年第1期。

然而,马步芳统治时期实施的编组保甲,是与其“六大中心工作”的其他方面并行实施。因此,“保甲制度不仅用来组织青海人民,监视并准备制止省内可能的煽动性言论的传播,而且用来阻止外部的(共产党或日本人的)宣传涌入青海,保证省内所有武器均注册登记。”这一目的的实现很大程度得益于“保甲制度与壮丁(或曰地方民兵)制度相互配合,相当成功地控制了青海人民的行动”[5]100-101。如前所述,青海在编组保甲时共在全省划分7个保甲编查区,但事实上这7个区亦为壮丁区。除牧业区域外,其余各区每县设壮丁司令部,“司令部辖若干总队,每总队辖若干中队,每中队辖3个区队,分别设置总队长、中队长、区队长各1人,每区队分3组,每组设组长1人,编壮丁16人”,按户抽拔壮丁。“总队长由行政区的区长兼任,中队长由乡(镇)长兼任,区队长由保长兼任,由甲长兼任”,“编组保甲与训练壮丁相辅而行”[7](见图1)(4)1937年8月10日,青海省政府发布的《青海省会编组保甲户口办法》中规定:省会保甲,以正户为单位,1宅居住2户以上,指定房主或居住较久者为正户,其余为附户,附户在2户以上,以数字定立,仍各设户长。由户长应办理的事项,均由正户户长办理后,通知各附户户长共同追认及遵守,其余应由各户长办理的,正、附各户户长,分别负责办理。参见青海省地方志编纂委员会:《青海省志·公安志》,合肥:黄山书社,1994年版,第125页。。征拔入编的壮丁除接受训练外,“还要参加修路、植树、开荒、淘金、开矿、挖渠等无休无止的繁重劳役”[8],通过编组保甲、训练壮丁两项制度的结合人力和兵源等方面得以保证,也“使得顾及其他‘中心工作’成为可能”。故马步芳将推行保甲制度视为“保甲不独为六大中心工作之中心工作,亦为青海政教前途奠百世不拔之基”,[9]保甲制成为其政权掌控的基础方式,并连同其他施政手段相互渗透关联,使地方统治不断强化,对民众的控制日趋严密,势力范围逐步扩大。

图1 民国时期,青海省推行实施“编组保甲”及“训练壮丁”关联系统图(5)资料来源:图中关联结构系笔者根据文中引用文献梳理总结所制。主要目的在于直观反映民国时期青海保甲制度运行体系架构,及其与壮丁制度结合后各级组织关系的对应变化。

当然,“马步芳推行保甲制更重要的目的在于防止共产党进入青海”[10]。根据蒋介石“编组保甲,清查户口,施行联保切结,以清除潜伏之匪类”是“协助剿匪最为有效之良法”的指示[11],马步芳提出,“防堵赤匪窜扰,应严密民众组织,施行坚壁清野,以促进军事效率,而竟清剿全功,特订定各县办理保甲与实施坚壁清野之六项要旨,饬转令各县政府,积极办理。”[12]13-38严格规定“口必归户,户必归甲”,“省会住户中除公务人员由各该服务机关担保外,其余住户均应取具铺保或觅有正当职业或不动产土著户为保人”。[6]185要求保长须“辅助军警搜捕匪犯”,甲长须“盘查甲内奸宄”,“辅助军警及保长搜铺匪犯”,“斟酌地方情形,办理互保连坐切结及监视未经结保之各户行动”,同时“同甲各户户长,应共同签订互保连坐切结”,“保甲内住户勾结或窝藏匪犯,或故纵脱逃者,除依法惩处外,其甲长及会具互保切结之各户户长,由乡镇区长报经县政府”接受课役、申戒等处罚,“前条情形甲长,或互保之户长如有知情匿庇者,依法惩处”,另外甲内民众“如有枪支武器资敌,或接济匪徒者,除本人依法治罪,及没收其枪支武器以外,其保甲长亦须受连坐处分”。同时,除惩戒外,对清剿中国共产党有功者还特别设制了奖励办法,如“侦查匪情,报告迅速因而保全地方者;破获匪徒机关,或擒获著名匪犯,经训明者;搜获匪徒秘运或埋葬之枪支子弹,或大批粮秣者;协助军警抵御或搜索匪犯异常出力者”等“除依照保甲规约赏恤外,并得报由县政府转报省政府,斟酌情形,分别核奖或给恤”。[12]36-43

如此正负双向规定,让马步芳在青海的统治得以“密不透风”,使中国共产党很难在青海开展革命活动。正因为“马步芳集团长期严格控制和镇压,青海在解放前除了一些自发的反蒋、反马群众斗争外,没有一个地下党组织”[13]。因此,中国共产党在青海开展地方建政工作时,必然面临“对青海社会情况缺乏了解,一切都要从新开始”[14]的难题。在此情况下,如何在西宁肃清残匪,建立政权,维护治安,恢复生产,中国共产党的解决办法是“在民主政权未能普遍建立的情况下,对保甲人员的处理则应依照中央指示,采取有原则的暂时利用办法”[2]113。在“摧毁废除”保甲机构的基础上,将“利用”保甲人员作为中间环节,实现基层政权“由旧转新”的过渡衔接。

综上,地方军阀马步芳统治青海时期,保甲制度被视为其所推行“六大中心工作”中的“中心工作”,并与壮丁制度等其他压迫剥削手段相互作用,植根基层,统辖全域,控制民众。西宁解放后,中国共产党为“建立革命的新机构,新秩序,新制度”,稳定社会秩序,恢复发展生产,废除具有封建反动性质的保甲制度及其组织是必然选择。因此,在接管旧政权基础上,摧毁保甲机构,扫清建政障碍,是中国共产党在西宁废除保甲制度和建立基层人民政权的第一步。

二、有原则地暂时沿用保甲人员,获取建政资源

保甲制度的编组与推行以一户一家为基本单位,是“由官方自上而下推行的一种基层政权组织制度”。其在基层政权中发挥着管理保甲内居民户口、教育教化居民、奖劝农作生产、征发劳役、收取赋税、维护地方治安等“管、教、养、卫”[15]功能。特别是,保甲制度由户而甲,由甲而保,由保而区的基层政权组织架构,(6)民国二十六年(1937年)后,国民政府公布的县组织纲要规定,区之下级组织则为保甲,保甲编组以户为单位。户设户长;十户为甲,甲设甲长;十甲为保,保设保长,区以下为保,保以下为甲。参见钱端升:《民国政制史》,上海:世纪出版集团,上海人民出版社,2011年版,第638页。成为政府行政权力向下延伸的触手,并兼具管理控制基层社会的作用,是统治阶级建立基层政权系统与保障基层组织运行的重要手段。因此,南京国民政府时期,蒋介石在全国推行保甲制度,以达到维持地方社会秩序、统制民众、“反共剿共”等施政规划及目的。基于此,保甲制度作为国民党反动统治的工具,中国共产党执政后,为从真正意义上实现人民当家做主,必须要彻底地、坚决地摧毁废除保甲制度,这也是打碎旧的国家机器、重构组织体系,建立人民民主政权的必然旨归。

资料来源:根据青海省图书馆藏《青海省政府六大中心工作》(1939年4月),第35—37页整理。

尽管“保甲制度是国民党反动统治的基层机构,必须废除,保长是国民党反动政府指派的,是国民党反动派统治人民压榨人民的工具和帮凶,应该受人民的审查,有罪者应受惩处。”“但对一般保甲长在短时期内,仍须暂行利用,使之有助于社会治安之维持”。[1]7与此同时,“保甲长作为保甲组织中的基干人员,则一切任务端赖其执行”[16]。其职责范围涉及编组清查所在区域每家每户户口情况,以及编制训练壮丁队、登记管理民有枪支等事项(见表1),且要由“甲长执行清查,保长每月复查,区长按季抽查”[6]185。所以,保甲长手中掌握着庞大的民生、民意资源,是中国共产党初期政权建设重要的经验供给方和信息来源。

表1 民国时期青海省保甲制度中保甲长职责分工

就户籍管理一项而言,清查户口和人事登记,是“地方自治首先要办的工作”,因为其“效用重大,所有国家征兵、征税、办理选举、维持治安、维护个人义务,皆依之为根据”,因此,必须把每户的“详细地址、户主姓名、男女性别、已未婚嫁,有无子女、年龄、出生年月日、籍贯、所入何党、居住年数、职业、教育程度、有无废疾、枪支种类及数目以及户口以外的亲属”等,调查登记,“呈报县市政府,按户发给门牌”,“贴于门首,以便抽查”[17]。《青海省政府六大中心工作》中严格规定,保甲编订后,乡镇区公所应分别编造本籍及寄籍、船户寺庙、侨居外国人的户数,包括人口、性别、年龄、职业等信息。此外,在《青海保甲公约》中,除确定该保的甲数、户数、界址和办公地点外,“要求各住户就有关婚嫁、迁出、分户,死亡、迁入、暂来、暂住、出生等事项严格按照规定时间报呈甲长,并逐级转报”[6]185。

可见,保甲长对所管辖区域内民政情况十分了解。由此,中国共产党通过利用保甲人员所掌握的当地详细户口编查情况,便可在接管建政时,调查登记好各区域户口信息,“详细地了解全西宁市人民的情况,作为本市发展生产和政府制定各项政策的科学根据”,“有计划、有步骤地调查西宁市的粮食生活必需品,求得供求关系正常”。“了解全市居民,各部门、各单位中,究竟有多少技术专门人才以及各行各业的种类数字,以便通盘研究,合理调整与量才录用”,“了解全体居民之年龄、文化、嗜好、就业与失业及生活状况等情形,以便设法研究,适当解决居民中一些急待解决的问题”。“肃清匪徒及盗贼,使少数破坏分子不致潜伏隐藏,以阴谋破坏治安”,“达到更进一步巩固社会秩序,发展生产,安定民生”[2]127。

需要明确的是,利用保甲制度废除旧政权的前提是“有原则的”“暂时的”,是“在政权尚未建立与未加强彻底改造的地区”[18]47实施的。在这一点上中国共产党的态度十分明确:“本着党的政策精神,我们的方针是:在政治上,彻底摧毁其反动机构秩序和制度(这一原则不能动摇),以我们为主体,大胆吸收进步的知识分子和各民族反马同情我之民主人士及国民政府中有用的公务人员,建立革命的新机构、新秩序、新制度,至于其下属的反动机构,我们力量一时达不到者,应在我监督下暂时利用为我服务,这乃是策略问题,不是政策问题,是暂时的不是持久的”[2]113,“这种做法,是为了暂时利用保甲人员,而且是在民主政府的严密控制与广大群众的监督之下,暂行利用他们,这绝不是承认他们在民主政权系统中的合法地位”[1]8,仅作为建立基层人民政权过渡的一种手段。

当然,对于“诚心实意立功自赎,且有成绩者,即应根据其功绩之大小,给予减轻处分或在政治上视其思想转变进步程度,分别使用”。如保甲人员能够“检举潜藏该保甲的散兵游勇、特务;呈报散落该保的武器弹药及其他军用品与该保甲居民私有的枪支弹药;报告并看管设在该保的一切公共房产、机关、学校、工厂及其他一切公共财产,使之不受破坏;注意各户,特别是旅馆、客店的来往人员,如发现可疑分子,立即报告区政府;依据政府之命令办法,积极支持解放战争,办理战勤动员转运和招待”的,则“给他们一个自新的机会”。[2]113-116但是,保甲人员“今后必须低首下心,为人民服务,以求取得人民之宽赦,绝不准许借人民解放军及民主政府招牌,招摇撞骗,作威作福,否则一经查觉,再不宽贷。最后,饬令他们依据上述内容联名具结,保证切实遵行。如有狡猾的保长,不愿接受上述命令,借辞推诿脱身者,一概不准”[1]7-8。

综上,解放初期废除西宁保甲制度时,中国共产党“在政权尚未建立与未加强彻底改造的地区”,以及不熟悉地方实际情况、缺乏干部储备、群众基础薄弱等情况下,必先暂时以“首恶必办、胁从不问、立功受奖”为原则,通过保甲人员所掌握了解的本地信息,获取基层政权初建的要素准备,为建立基层人民政权打牢执政基础,“事实证明这完全是正确的”[19]32。因此,暂时且有原则地使用保甲人员,获取建政资源,是中国共产党在西宁废除保甲制度和建立基层人民政权三个步骤中的第二步。

三、“印把子拿在人民手里”,实现基层建政

西宁解放后,“依据上级指示与本省实际情况建政方针是:‘慎重稳进’;步骤:先农业区,后农牧交错区。基层政权是先利用保甲制度,继即搭架子,后则根据群众觉悟、社会治安、干部等条件,分别逐步地进行整顿,以至建立各种民主制度,继而巩固与扩大人民民主专政”[19]32。由此,按照中共中央西北局、西北军区赋予第一野战军部队解放与建政的双重任务,一军立即派出干部建立地方新政权,从县到乡由部队干部开始搭建政权架子,支持地方建政工作。西宁市军管会成立后,立即接管了旧政府及其所属的5个区,随后市政府派出干部组建了6个人民区公署。先期组织成立三区、四区公署后,西宁市辖区其他各区区公署也相继成立。“区公署为市政府派出机关,设区长和副区长,并配备民政、财粮、生产建设、武装助理员或干事,以及文书、会计、勤杂等”[4]96。

各区所辖地域大体以城内南北大街为界,以东至东关为一区,以西至城墙为二区;一区东至东稍门为三区,东稍门以东为四区,二区以西至纸房街为五区,五区外至小桥为六区。1950年5月13日,西宁市政府决定将第六区划归第五区,10月23日,根据市政府《关于区、乡、村政府更名的通知》要求,“各区公署改为区公所,仍为市政府派出机构”。[20]6各人民区公署的组建,为中国共产党在西宁建立基层人民政权搭建了基础框架,也呈现了西宁市区行政区划的初始样态。

西宁市各区公署成立后,各区政府积极发动群众广泛参与建政。“如何发动群众迅速有效地肃清青马现余势力、维护社会治安巩固革命秩序,这是建设人民西宁的首要前提,每个问题得不到解决,则一切建设工作,都要受到阻碍”[2]279。为此,一方面通过做好宣传工作,提高群众觉悟,废除旧政权的保甲组织,完成基层建政。如以“访贫问苦、群众大会、小规模的座谈会、演秧歌、演剧、照片展览、阅报室、问事处等”形式,“向市民宣传解释人民解放军的约法八章及共产党的政策,藉以揭发马步芳的罪恶行为,启发群众觉悟,进一步的把群众组织起来”。同时,组织各级农民协会、村农会小组、居民小组等,成为人民政府的“有力助手”,“经过这一番发动群众之后,已奠定了废除保甲组织建立人民街巷政权的基础”[21]。另一方面,着手及早召开区、乡农代会,赋予群众自治权利,为建立基层人民政权做准备。为维护社会秩序,安定人心,顺利推进各项建政工作,“对于保甲组织,在解放初期,我之力量一时尚不能到达,不得已采取有条件有原则有策略的暂时利用办法”,“在区以下的基层组织,采取继续保留原保、甲组织和利用保、甲人员的方针”[4]96。在“利用”保甲长搭好政权架子的同时,通过“发动群众彻底改造政权”,“摧毁保甲制度,撤换保甲人员”[18]48,建立基层人民政权的良序过渡。

经过广泛深入动员,全市各区政府于1950年初先后成立各区所辖的乡、街政府。至“1950年3月10日,西宁市区、乡、街人民政府正式成立,共建立区人民公署6个,乡人民政府7个,街人民政府26个,在乡、街人民政府下设187个行政区(巷),827个居民小组”[2]332。“街、乡政府设街长、乡长、文书、干事各1人:每个街、乡政府内设文教、建设、拥军、优属、调解、治安、生产救灾、卫生等工作委员会和妇联会,乡农会群众组织。”“主要任务是宣传党的政策和法令,发动群众搞好各级人民代表的选举,开展社会调查,清理反动组织和社会枪支,镇压反革命,反特防特,禁毒禁赌,支援抗美援朝,贯彻《婚姻法》。在市区组织贫民生产,建立手工业互助合作组;在农村开展减租减息、反霸斗争。”街、乡一级政权是当时城市、农村最基层的政权建置,标志着西宁保甲制度被彻底摧毁废除,基层人民政权“与各族各界人民直接取得联系,并在组织形式上固定下来”[4]97。1950年4月,青海省首届各族农民代表会议召开,时任省委书记的张仲良在所作的《青海省目前农村工作中几项任务》的报告中明确指出,“现在我们人民的民主政权,县、区两级已全部建立起来了,多年来压迫我们农民的保甲制度,有的县全部被摧毁了,有的县则大部分的被摧毁了,有的县在逐渐改造中,这即是说印把子拿在咱们人民手里了。”[22]

综上,中华人民共和国成立后,中国共产党依据党的政策指示及地方具体实际情况,在接管旧政权及“利用”保甲人员的基础上,通过采取宣传调查、建立群众自治组织等方式,教育发动群众,普遍建立了属于人民且为人民服务的街、乡一级基层民主政权,并配备干部开展了各项初期建政工作。坚持群众路线,搭好政权架子,建立基层政权组织,实现各族人民当家做主,是中国共产党在西宁废除保甲制度和建立基层人民政权“三步走”中的最终目标,此为第三步。

四、 结论

对于1949年以前国民党统治期间在全国普遍建立的具有封建专制属性的保甲制度,中国共产党在解放各个城市时,对其态度十分明确,就是要将这一“反动统治工具”彻底地、坚决地予以摧毁废除。各级基层组织作为政治权力和政治力量向下延伸的重要通道,是政党执政的基础和关键。因此,中国共产党必然要建立属于自己的基层政权组织体系,以推行政令、治理地方。但在新旧政权更迭转接中,若要彻底地摧毁废除旧政权遗留下的保甲组织及制度,完成建立基层民主政权的既定任务,中国共产党必须解决面临的现实情况和困难。就青海而言,一是保甲制度的施行已从地方政府的基层管理方式上升为重要的施政策略,并统扩区域全局发展。西北其他地区的保甲制度都仅是在政府层面颁布了若干具体办法,远未达到列入省域施政策略和总体规划的程度。“在某种程度上,保甲制在西北的实施情况可看做国民党政府在西北统治力量强弱的晴雨表”[23]。其二,保甲制度将青海基层社会控制得密不透风。反动势力马步芳长期在基层民众间广泛深入地推行保甲制度,并将这一制度与壮丁制度等其他剥削手段交错连横,保甲人员通过清查连坐等方式,事无巨细严密监控掌握基层动态,很大程度上造成了中国共产党在西宁解放伊始面临的无地方党组织、无干部储备的问题。

正是基于上述实际困难,中国共产党在西宁解放后所采取的应对之策,即为先暂时保留保甲组织“在人民政府及广大群众严格监督下,履行人民政府的各项临时工作措施维持秩序,听候移交;然后再逐渐地去发动群众与逐渐地去取消这个反动基层组织,建立人民政权的基层组织”[21]。由此形成了西宁解放初期,从废除西宁保甲制度到建立基层人民政权的三个鲜明步骤。

另须阐明的是,中国共产党在西宁废除保甲制度的三个步骤并非特殊,而是党废除保甲制度的基本政策,在各地区结合具体实际情况贯彻实施的一般举措。中华人民共和国成立前夕,中央曾明确指出,“保甲制度必须废除,这是国民党反动统治在基层社会的根基”。“对于罪行严重且受到多数人举报揭发的保甲长,应该建捕调查;对于无过错的保甲长,可暂行留用,以帮助维持社会稳定;按照区为单位,召集区内的各个保长,到区政府听从指派”。[1]7根据这一政策,可以得出两个基本认识:第一,保甲制度是国民党反动统治在基层社会的根基,必须废除;第二,保甲人员应按其犯罪程度,予以甄别利用。这成为中共在西宁废除保甲制度时的重要政策依据。