新时期学区制治理的困境与突围——以四川省H 县为例

■邢秀芳

党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。学区制治理作为新时期国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分，既是推进区域教育治理体系和治理能力现代化，加快实现国家教育治理体系和治理能力现代化的内在要求，又是推进基本公共教育服务优质均衡发展的重要举措。近年来，随着教育优质均衡进程的不断推进和人民群众对优质教育资源的需求日益强烈，全国各地纷纷因地制宜、积极探索推进学区制治理，成效显著，各种学区制治理模式层出不穷。但由于学区制治理是一个复杂的系统工程,既受学区内部结构、体系等因素的影响，又受政治、经济、文化等外部因素的影响，需要长期、有效的探索尝试反思，才能进一步完善、深化。基于此，本研究针对当前学区制治理中存在的主要困境，对H 县学区制治理成功经验进行深度剖析，进而提出新时期学区制治理的突围策略。

一、核心概念界定

（一）学区

在国外，“学区”（School District）是地方基本的教育行政单位或教育行政区域，主要服务于所在区域内的学龄儿童，如在美国学区被称为地方学区（Local School District）。在我国，“学区”有两重含义：其一指一种治理区域(或称治理范围)，如按照学区招收学生；其二指一种治理机构(或称治理组织)，即由一定的治理主体构成，享有一定的教育治理权力，承担相应的责任和义务，按照某种组织逻辑运行的教育治理单位[1]。

（二）学区制治理

学区制治理是指依据地理位置相对就近的原则，将某一区域内的成员学校作为教育共同体进行统筹，成员学校紧密合作促进校际协作和资源共享，从而推动学区内各学校办学水平整体提升和协同发展的管理模式[2]。学区制治理的最大特色在于将学区作为介于教育行政部门和学校之间的中间机构，统筹学区工作，对资源进行有效重组与分配[3]，实现组团式发展，进一步扩大优质教育资源覆盖面，提升每所成员学校的办学质量。

二、新时期学区制治理的主要特征

近百年来，“学区” 这一概念历经“大学区制”“学区”“学区一体化”“学区制”等演变发展，其内涵不断丰富，外延不断扩展。新时期学区制治理被赋予新的时代意义,呈现出新的时代特征。

（一）主体多元化

多元主体参与是现代治理的应有之义，也是实现共治的有效途径。面对新时期教育需求的不确定性、资源的不稳定性、任务的复杂性等，学区制治理主体不仅应该包括学区内的各级各类学校，而且应该包括政府、社区、家庭等多种社会力量，这些力量通过纵横交错的立体网状关系并基于平等、合作、协商的原则，释放出强大的治理凝聚力。

（二）结构扁平化

学区委员会是学区制治理的主要议事机构，在教育行政部门和学校之间发挥着桥梁纽带作用。学区委员会的成立将原来的教育行政部门—学校两级管理变为教育行政部门—学区—学校三级管理，赋予学区更多发展自主权，实现了管理扁平化。学区委员会通常具有较大自主权，可以对学区内优质教育资源进行充分调配，促进学区内外各级各类人力、物力、财力共建共享。

（三）模式多样化

随着学区制治理进程的不断推进，各地形成了形式上灵活多样、范围上涵盖所有城乡义务教育学段学校的学区制治理运行模式,实现了优质教育资源共建共享，如北京东城区形成了新型学区化管理模式，广东广州越秀区构建了“学区管理新模式”，广西柳州市提炼出“鱼峰区经验模式”，四川创新出“洪雅模式”。

三、当前学区制治理的困境表征

近年来随着国家政策的不断出台和地方的积极探索实践，学区制治理焕发出勃勃生机，“有效缓解了义务教育‘择校热’，有力促进了城乡一体化建设，明显提高了国家基本公共服务供给水平，有效增强了基层教育治理能力，以及为地方构建多中心教育治理体系提供了新范式”[4]，但同时也面临着诸多发展困境。

（一）主体利益失衡

学区制治理重构了教育行政机构、学校、家庭、社区等多元主体之间的权利和责任，使得各主体办学责任与管理权力、资源分配与学位获得等权益发生变化，但也导致利益冲突和权力博弈暗流涌动。目前，就人员构成而言，各个学区委员会基本实现了“主体多元化”，但从人员构成比例来看，各“主体”占比并不均衡，其中教育行政人员、校长等占比偏高，而教师、家长等则占比偏低，这也导致学区委员会成为教育行政部门的附属机构，造成构成学区委员会的各个利益主体话语权严重不平等，严重背离了学区作为多元主体利益表达和协商共治平台的建设初衷。

（二）内源动力不足

新制度主义理论指出，在新旧制度发生冲突的时候，新制度能否代替旧制度，除了考虑新制度本身有无更高的配置效率，更取决于制度主体的动力[5]。造成当前学区制治理内源动力不足的主要原因在于学区制治理相关体制机制不够健全，如尚未形成以人事、经费为主的教育资源合理配置机制，配套评价、激励与保障机制有待进一步完善。同时，由于学区内分享、共享的理念尚未能被全体成员接受，优质学校和薄弱学校缺乏实质性资源共享，校际合作流于表面和形式；校长、教师缺乏自主交流轮岗积极性；家长、社区等社会力量对学区管理有质疑、抵触情绪。

（三）组织保障滞后

目前学区的功能主要在于组织和统筹，不具备管理控制的职能，加之学区制治理变革和行政制度变革不同步，导致学区管理和教育资源流动存在着诸多问题，具体表现为学区委员会缺乏配备稳定且独立的工作场所，只能借会议室召开工作会议；缺乏必要的可支配经费，难以开展实质性工作；缺乏稳定的专职专业人员，而兼职或者借调参与学区工作的教师工作与职称评定、薪酬待遇严重脱钩。

（四）评价监督体系不健全

评价监督体系不健全是当前学区制治理的短板。由于学校千差万别，学校共同体也是五花八门，且缺乏统一规范，运行机制比较松散，因此很难建立起一套系统科学、行之有效的考核评价机制，如不少教育行政部门尚未出台关于学区委员会工作成效、优质学校帮扶成效、薄弱学校成长展示成效等的科学评价方案，有的甚至尚未将评价方案提上日程；一些学校为了省事，简单将学校评价视为学区评价，导致学区评价“似有实无”，最终造成学区制治理难以达到预期效果，学区制治理过程难以监督、学区制治理效果难以评价。

四、新时期学区制治理的突围策略——基于四川省H 县学区制治理成功经验

针对上述学区制治理发展困境，笔者选择四川省H 县学区制治理实践案例，对其成功经验进行深度剖析，旨在提出新时期学区制治理的突围策略。

H 县是四川省较早开展学区制治理探索的县（区）。近年来，随着城镇化的发展和乡村空心化加剧，“城挤乡弱村空” 教育现状在H 县表现得尤其明显，为破解城乡教育资源配备不均、乡村学校办学效益不高、发展不平衡不充分等难题，H 县不断推进学区制治理改革，实现了学校科学布局、教育资源有效整合、办学质量普遍提升，其成功经验也先后被人民日报、新华社、央视等媒体专题报道。H县成功经验对突围新时期学区制治理困境的借鉴如下：

（一）改革体制机制，探索党委领导下的学区负责制

新时期要构建新型学区治理体系，必须改革体制机制，在学区设立党总支，充分发挥党组织的政治领导作用，全面贯彻党的教育方针。H 县推行的是党委领导下的学区负责制，其将所在区域科学划分为3 个学区，分别组建3 个学区党委，并安排县教体局3 名副局长任党委书记，县教育和体育局任命3 名副局长分别担任3 个学区管委会学区长，由学区内优质名校担任领办学校，同时，领办学校的校长担任常务副学区长，其余学校校长担任副学区长。各学区扎实开展“教育先锋”行动，创建市“教育先锋”学校党组织3 个、市党员名师工作室2 个，评选市“育人先锋”党员教师8 人，在全县教体系统形成了比学赶超、争当优秀的良好氛围。有了县教体局“撑腰”，有了名校领办，各学校的改革底气更加充足。

（二）优化教育资源配置，提高使用效益

为防止区内优质学校资源的稀释化与薄弱学校文化的侵蚀化，促进教育资源发挥最大效益，H县围绕“统筹资源、组团发展”办学思路，按照由易到难、分类实施原则，对学校布局调整进行大胆规划。根据“地理位置+学校实际”，科学、合理组建3个学区；利用“名校领办+结对帮扶”，积极构建“学区校联体”20 余个，携手共进；采用“统筹规划+闲置利用”，统一规划撤并后的学校，建独立幼儿园3个、党校1 所、劳动实践基地2 个，提高资产使用率。同时，整合现有资源，做到统一教师调配、统一职称评聘、统一教育管理、统一经费调配、统一资产使用等五个统一，让教育质量效益倍增。

（三）强化师资队伍建设，激活队伍活力

为提升学区制治理内源发展动力，防止其陷入低效的“纳什均衡”状态，H 县不断强化师资队伍建设，推进教师配置从“学校人”向“学区人”转变，具体措施如下：（1）“竞选轮岗”强领导。通过“教师测民意、专家评素养、党委考实绩”的方式，公开选聘校长（副校长）8 人，对撤并学校落选的3 名校长，调剂到学校其他中层领导岗位或参与普通教师竞聘上岗。科学安排4 名校长跨学区交流轮岗，优化学校领导班子配置。（2）“选聘跟岗”均师资。根据全县师资情况统筹规划，采用学校和教师“双向选择”方式，柳江学区公开选聘教师8 人，江南学区公开选聘教师69 人，江北学区公开选聘教师12 人，统筹安排新进教师和农村教师50 余人到城区学校“跟岗培训”，不断均衡全县师资配备。（3）“培训转岗”巧安置。对撤并中学校的38 名教师，根据教师意愿和岗位需求，经培训合格后转到小学教育岗位，补充小学教育师资。对被撤并学校临近退休不足三年的教师，采取“就近学校直接聘用一批、随学生分流安置一批、教辅转岗一批”等方式妥善安置老龄教师30 人。（4）“统筹承接”优退管。采取“学区集中管理+并入学校承接管理”方式，落实、优化撤并学校93 名退休教师的管理工作，组织开展文体及公益活动10 余项，营造“老有所乐，老有所为”的良好氛围。（5）落实“走教走学”，实现共享。教师“走教”，优质师资共享。组织艺体教师、学科骨干教师80 余人走教，有效解决乡村薄弱学校艺体教师不够、优质师资不足的问题，让学区内的学生共享优质师资，提高教学质量。学生“走学”，先进设施共享。建设学区禁毒体验室10 个、特殊资源教室9个、心理辅导室40 余个，学区内各校合理调剂，共同使用，共享优质教育资源，提升育人水平。

（四）深化评价改革，构建评价新样态

为提升学区制治理效果，H 县坚持学区制长负责制，推行扁平化管理，整合人、财、物资源，推动学区内学校办学水平和育人质量共同提升，改革成果作为校长、副局长职级晋升、业绩考核的主要内容。制定出台片区学校管理办法，实行多元评价，构建“学区自主、捆绑评价、共建共融、创新发展”新样态。