全过程融入：流动人口的社会融入机制分析

金亚宁

［摘 要］改革开放以来，大量的流动人口为推动我国城市经济的发展作出了重要贡献，但也给社会治理带来了诸多难题。其中，加快城市流动人口的社会融入，不仅是新型城镇化发展的客观要求，也是提高城市治理能力现代化水平的必由路径。聚焦流动人口社会融入过程中出现的难题，广州三元里松柏岗社区采用全过程融入的方式有序推进流动人口的社会融入，即党建顶层引领、社区组织中层嵌入和社区居民有序参与。对三元里松柏岗社区流动人口社会融入的经验总结有助于为我国流动人口的社区有效治理提供借鉴。

［关键词］流动人口；社会融入；全过程融入；社区治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.15.058

［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）15-0192-04

1     问题的提出

伴随着全球化进程的加快和区域间联系的日益紧密，流动人口的有序管理及其社会融入不仅是各国普遍面临的全球性问题，更是区域间城市治理不得不应对的现实难题。广州市作为我国改革开放的前沿阵地和排头兵，依托宽松灵活的政策以及包容开放的文化，吸引了全国各地的人口流向广州，庞大的流动人口推动了广州“经济引擎”的高速运转，但同时，流动人口的城市融入也成为亟须化解的社会问题，特别是由户籍制度导致的城乡二元结构与就业歧视，不断削弱流动人口的社会认同感与城市归属感。如何更好地让流动人口融入社会，是广州市服务和治理流动人口的重要内容之一。因此，本文试图回答的问题是：新时代以来，广州是如何有序地促进流动人口的社会融入；广州的实践为流动人口融入社会提供了怎样的经验启示。

2     文献回顾

流动人口的社会融入不仅是我国城镇化过程面临的现实问题，也是学界一直关心的重要理论议题之一。从既有文献及实践经验来看，政府促进流动人口社会融入的路径如下。

一是改革制度。户籍制度是学界公认的阻碍流动人口社会融入的重要因素之一，虽然改革开放以来户籍制度不断松动，但依旧形成了难以逾越的鸿沟［1］。户籍制度壁垒导致的城乡二元分割，增加了流动人口融入城市的制度成本，大量流动人口不得不面对户籍制度带来的教育、社会福利、社会救济等各方面的缺失，流动人口难以融入城市的社会保障体系之中，某种程度上，无法享受与本地居民完全相同的公共服務。更为重要的是，户籍制度导致的户籍歧视，导致流动人口在市场中的某些岗位上无法与他人公平竞争，在特定部门、行业与职业中只能做出有限选择［2］，甚至在心理及情感上形成了城市与农村的二元界限［3］。

二是优化公共服务。社区融入是社会融入的重要环节［4］，社区服务的优化能够在一定程度上提升流动人口的认同感、满足感和归属感。当前网格化社区是流动人口社会融入的基础治理单元，经验表明，社区组织的各类活动、提供便民服务等，是基层完善流动人口服务与管理的主要形式。其中，社区公共服务的“扩容提质”是提升流动人口社会融入的重要抓手。即根据流动人口的生活需求，有针对性地为流动人口提供服务，提升流动人口对社会的归属感。

三是搭建社区公共空间。以社区公共空间为平台，为流动人口个体间提供社会交往的机会。社区公共空间的搭建既包括了生活层面公共活动区域的建设，如运动场、活动室等；也包括了文化空间的建设［5］，如部分社区筹资建立社区公共阅览室，根据流动人口的需要，提供一定的知识、技能的培训，特别是针对新生代流动人口，借助社区搭建的文化公共空间，能够丰富这一群体社会交往以及获取知识的渠道，提升城市归属感。

从推动流动人口社会融入的实践路径来看，改革制度、优化公共服务、搭建社会公共空间均发挥了一定的积极作用，从不同方面助力流动人口的社会融入，但上述路径均只从单一角度揭示了流动人口的社会融入路径。事实上，融入是一个渐进式的过程，具有复发性和长期性等特点。因此深化流动人口的社会融入，有必要在既有治理路径的基础上，着眼于基层社区的实践探索，概括流动人口社会融入的内在逻辑与机制。

3     三元里样本：流动人口社会融入的实践经验

三元里松柏岗社区是广州流动人口聚集的“老牌”城中村，在流动人口数量最高峰的2007年，松柏岗社区有13 000名洪湖籍打工者，是本地人口的两倍多①。流动人口存在管理压力大、情况复杂、社会融入效果相对较差等问题。面对这一治理难题，三元里松柏岗社区探索创新流动人口治理模式，搭建起本地人与流动人口的沟通桥梁。这一模式由党建引领，引入社会力量全链条配合，不断激活流动人口的自治力量，以全过程融入为目标，构筑了共治、共享的流动人口治理格局。

首先，党建引领社区治理。对于流动人口的党建工作，三元里松柏岗社区自2007年便开始了积极探索。在实践中，三元里街道党工委与流动人口所在省份市委沟通协作，尝试试行流动人口党员的属地化管理。如针对以湖北省洪湖务工人员为主的社区，三元里街道与湖北洪湖市委协作成立了荆楚印刷工流动党支部，推选洪湖本地且较有威望的党员担任流动党支部书记，在基层党支部的带领下，化解流动人口务工中产生的纠纷。基层党支部的建设为流动人口表达利益诉求提供了相对稳定的渠道，在日常矛盾调解中扮演着重要的角色。

其次，引入社会力量推进社会融入。三元里松柏岗社区依托专业化的社会组织开展对口服务，2014年广州市法泽城市与公益研究中心（下文简称法泽）进驻三元里街松柏岗社区。一方面，法泽通过与居委会、党支部的反复沟通，协同推进了社区的生活垃圾处理工作；另一方面，搭建了包括儿童早教、青年创业培训、社区大学等在内的多层次服务体系。其中，社区大学面向城中村流动人口，提供商务英语、就业创业技能等培训课程，在改善流动人口生活环境的同时，丰富流动人口的文化生活，促进其社会融入。

最后，以自治深化社会融入，成立社区共治议事会。2016年三元里松柏岗社区首先进行试点，社区共治议事会共13人，其中，流动人口代表和本地居民代表各6人，另外一人由街道民政科负责人担任理事长，议事会采取“一事一议”共治原则，由流动人口和本地居民共同协商处理社区事务。在试点成功的基础上，2017年底，三元里另外12个社区均成立社区共治议事会，发挥居民参与社区治理的作用。社区共治議事会既为社区居民切实解决了实际问题，也有效地培育了流动人口的社区认同感，形成了多元共建、共治、共享的流动人口社区治理创新经验。

4     流动人口治理机制分析：从“被动式管理”到“全过程融入”

流动人口的社会融入与治理是社会治理的重要一环，广州三元里松柏岗社区的经验表明，流动人口的社会融入关键在于整合多元主体力量有序参与社区治理，搭建平台让社会组织、本地居民、流动人口共同参与社区建设。在社区发展过程中，广州三元里松柏岗社区逐渐形成了党建顶层引领、社区组织中层嵌入、社区居民有序参与的金字塔结构，逐步改变以往“被动式管理”的状态，以“全过程融入”提高流动人口社区治理的整体效能。

4.1   党建引领：基层党员参与社区治理设计

在松柏岗社区推动流动人口“全过程融入”的结构中，基层党建位于金字塔结构的顶层，是社区治理举措得以不断推进的“发动机”。在管理实践中，社区采取“同源自治”模式，即根据流动人口来源地集中建立流动党支部，并推选来源地的优秀党员担任党支部书记，这一举措充分调动了党支部在社区治理中的积极作用。在基层党建引领下，社区内部纠纷第一时间寻找党组织解决，有效地发挥了党员在群众中的模范带头作用，不仅提高了流动人口对流动党支部的认同感，也为化解社区矛盾提供了更为有效的解决渠道。

4.2   服务供给：社会组织参与公共平台建设

社会组织是助力松柏岗社区推动流动人口社会融入的主要力量。社会组织的参与为三元里流动人口的治理注入了新的活力，改变了传统社区治理中居委会被动式管理的状态，极大地提升了居民诉求的回应性。如广州市法泽城市与公益研究中心立足于流动人口的实际需求，经过充分的调研和走访，根据流动人口的反馈及需求，着重在社区儿童教育、流动人口技能培训以及再教育平台的建设等方面提供优质的公共服务。三元里的实践表明，社会组织作为中间层，一方面能够与基层党建相呼应，配合党支部共同致力于流动人口治理，维护社区的稳定有序；另一方面则能够回应社区居民的现实需求，为流动人口提供配套的公共服务，提升居民的幸福感。

4.3   事务共议：流动人口参与基层协商

依托社区共治议事会这一制度，松柏岗社区有效地将居民纳入社区的共建、共治体系当中，真正实现了社区居民自我治理、流动人口自我管理的共建共治格局。在社区共治的实践中，三元里一方面致力于推进社区共治议事会的制度化，如制定“一事一议”的原则，激励社区本地居民、流动人口在民政负责人的组织下共同协商社区事务，在成员任期上，议事会成员任期为两年，根据社区事项择期召开会议，具体商议结果需经2/3以上代表赞成后通过，并由社区居委会进一步落实；另一方面，不断探索落实议事结果的配套方法，如建立“巷长制”，根据社区实际情况，推选“巷长”，协助落实社区共治议事会的决议。社区共治议事会作为社区居民参与社区治理的探索创新，能够在流动人口的治理实践中缓解居民参与意识弱、社会融入不足等问题，提升流动人口的社会融入水平与质量。

5     结论与讨论

在流动人口治理的实践中，政策制度固然是推进流动人口城市融入的重要举措，但最终流动人口的有效管理与引导依旧离不开基层力量。从这个角度来讲，需要着眼于基层社区在流动人口管理过程中的创新经验，寻找推进流动人口社会融入的突破点。松柏岗社区形成的党建顶层引领、社区组织中层嵌入、社区居民有序参与的金字塔治理结构为流动人口社会治理提供了有益的思路。三元里松柏岗社区“全过程融入”治理机制具有以下突出特点。

一是多元主体协同共建社区秩序。松柏岗社区以“全过程融入”的方式激活了多元主体共建社区治理秩序，在这一治理体系中，既有基层党建作为治理的核心力量，下设各流动党支部引领社区治理，落实社区的网格化管理，也有社会组织作为中层支点，为社区流动人口的管理注入活力。同时，社区居民作为主要参与者，以协商共议的方式参与社区管理。在这一过程中，相对清晰地划定了不同主体所扮演的角色及作用，将原来无序且碎片化的社区被动管理整合为有序的社区治理结构，不同主体相互配合，为流动人口深度融入社会提供了实践空间。

二是多元主体参与共治社区空间。在既定的社区治理秩序下，多元主体共治社区公共空间。松柏岗社区对社区共治议事会的探索为多元主体共治搭建了良好的平台，围绕社区公共事务，多元主体有渠道参与社区公共事务的协商和决定。其中，在社区公共空间共治的过程中，松柏岗社区将流动人口社会融入过程中的难点纳入共治之中，以专业的服务站和专业人员有针对性地解决流动人口社会融入中出现的语言、文化等方面的问题。

三是多元主体参与共享社区环境。流动人口共享社区是实现社会融入的最后一环，更确切地讲，多元主体参与共享是对社区共建、共治成果的分享。共享确保了社区每一个居民均有权利享受社区的治理成果，在诸如社区的生活环境、社区服务等各个方面，均可以参与其中，大大提升了流动人口的获得感、融入感和幸福感。同时，成果的共享与社区共建、共治也构成一种“呼应”的关系，即社区多元主体参与共享的体验，反过来也会影响其参与共建、共治的积极性。

总之，松柏岗社区的流动人口治理经验表明，应当全过程推动流动人口的社会融入。在治理实践中，要实现流动人口从“无序”到“有序”的治理，就需要充分重视多元主体在社区治理中的作用。多元主体参与下的共建、共治、共享在推进流动人口社会融入方面有其内在互动关系及逻辑关联，构成了相对完整的流动人口有效融入社会的链条。就此而言，松柏岗社区流动人口的治理实践和经验值得进一步的总结提炼。

主要参考文献

［1］张文宏，雷开春.城市新移民社会融合的结构、现状与影响因素分析［J］.社会学研究，2008（5）：117-141，244-245.

［2］谢桂华.中国流动人口的人力资本回报与社会融合［J］.中国社会科学，2012（4）：103-124，207.

［3］李强.影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析［J］.中国社会科学，2003（1）：125-136，207.

［4］崔岩.流动人口心理层面的社会融入和身份认同问题研究

［J］.社会学研究，2012，27（5）：141-160，244.

［5］夏国锋.城市文化空间的再造与农民工的社会融入：以深圳市农民工公共图书馆建设为例［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，44（2）：14-18.

①数据来源：白云区融媒体中心，https：//gdxk.southcn.com/gzk/dxrw/content/post_629973.html，2021.2.22.

［收稿日期］2023-03-27