浅析中国封建王朝政府组织中的权力制衡

【摘要】钱穆先生所著的《中国历代政治得失》是其代表作之一。全书内容凝练聚焦，旨在呈现中国封建的政治制度的全貌和特点，以政府组织结构、官员选拔机制、经济制度、兵役制度等政治治理中的关键性环节为切入点，选取了汉、唐、宋、明、清五个朝代，针对上述环节进行对比分析，叙述因革演变，指明利害得失。阅读此书，一方面能够学习到钱穆先生自成特点的治史观点；更重要的是初步厘清了封建王朝政府组织中核心内容，并在此基础上简要刻画出我国封建王朝政府组织中的权力制衡要素和特征。

【关键词】钱穆；政府组织；权力制衡；《中國历代政治得失》

【中图分类号】D092 【文献标识码】A 【文章编号】2097-2261（2023）15-0012-04

《中国历代政治得失》是钱穆先生最具代表性的作品，本书通过横跨汉、唐、宋、明、清五个朝代，选取了政府机构、人员选拔、经济模式、军事布防等重点领域展开横向对比分析，并对中国封建王朝政府行政体系进行了系统阐述和深刻分析。本文将从政府组织中的行政权（相权）、督察权两个层面切入，浅析封建王朝政府组织中权力制衡方式以及相关特点。

一、钱穆生平和主要的史学思想

钱穆（1895-1990），字宾四，江苏无锡人。中国近现代著名历史学家、思想家、国学大师[1]。历任北京大学、清华大学、西南联大、齐鲁大学、武汉大学、华西大学、四川大学、江南大学等学校教授，与吕思勉、陈垣、陈寅恪并称为“史学四大家”。

钱穆先生学术活动涉猎广泛，学术成就不限于史学，但是以史学著作最具代表性，主要包括《国史大纲》《中国历代政治得失》《中国近三百年学术史》《国学概论》《中国历史研究法》《学钥》《中国学术思想史论丛》和《古史地理论丛》[2]等。这些著作充分表达了钱穆先生对我国古代政治问题的看法和观点，并汇总形成了具有自身特点的史学思想体系。

同时基于钱穆先生深厚的国学造诣，还形成了以儒家文化为本位的民族文化生命史学思想体系。他强调史学的致用功能，主张以史学来经国济世和复兴民族文化。他主张通过史学研究来正名和弘扬我国的传统文化，树立民族自信心，以振兴中华民族的伟大目标。他终其一生致力于中国历史研究和传统文化传播，为建立中国历史研究范式做出了突出贡献。

二、《中国历代政治得失》的治史态度

钱穆先生所著的《中国历代政治得失》可以从表里两层来解构，表层简明扼要地考订了我国古代典章制度的历史情况，内里更是系统性地梳理我国封建王朝治理制度的演变，从而形成了一个具有自身特色的审视中国古代政治的视角，在此基础上评述我国古代政治治理制度的得失利弊。他认为国家治理制度设计的高下集中在职权分配的合理性、政令实施的效率、央地的良性互动等方面。纵观全书内容，深感文风通俗流畅，观点鲜明练达，论断高远全面，无不透射着对我国封建王朝历史演进的熟练把控，以及“中西合璧”研究范式的独立思考。

一谈“政治得失”的历史沿革。从本书的具体内容出发，准确来说应该是政治制度的得失。诚如上文描述，本书围绕我国封建王朝的政治制度的核心内容展开，具体来说就是政府机构、人员选拔、经济模式、军事布防制度等四个方面。一方面总结了“得失”，另一方面勾勒了中国古代政治制度的沿革、变迁。

二谈“政治得失”的历史语境。谈及得失需要确立评述的背景和环境，钱穆先生把他的评述的方法总结为“时代意见”与“历史意见”的结合。简言之，就是解读历史要结合历史语境，不能只从当时当下出发来看“得失”。

三谈“政治得失”的研究范式。钱穆先生认为怎么看历史，某种程度上，就是怎么看今天。所以应该重视发展和运用“中西合璧”研究范式。不是单一化认定中国古代的史学研究方法更胜一筹，也不能抛弃过往一味遵循西方的范式。

三、中国封建王朝权力制衡

钱穆先生提出研究政府组织，其实核心是政府职权的分配和演变。“因为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一要义”[3]5。汉朝之初，中央政府设置三公九卿，分别是丞相、太尉、御史大夫。这为日后我国封建王朝政府组织架构奠定框架基础，丞相行使行政权，是文官之首；太尉主管军事；御史大夫掌管监察。据此，本文将从行政权（相权）、督察权两个层面来分析封建王朝政府的组织架构，从而梳理权力划分、相关职能部门的演进发展等。

（一）行政权

要分析行政权的演变，核心是皇权与相权的相对关系。

钱穆先生认为，中国古代政治的一个显著特征是第一个统一中央政府组建时，就已经区分了皇室与政府。这样划分的一个重要进步是：皇室一家可以世袭，但是政府官员的职务不能世袭；也就是说“皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权在政府，代表就是宰相”[3]3。这为国家日后以选举等方式挑选人才，国家任用贤能提供了前提和基础。由此，我们来看皇权与相权相对关系的变化。

一是相权职业化的过程。汉朝丞相，类似于皇室的“管家”，而九卿也有明显的“私臣”性质。所以第一个阶段是与皇室事务分离的过程，我们可以称之为“家臣到官员”的过程。钱穆先生提出，汉时以宰相为首的行政管理班子是可以管到皇宫里的相关事务的。例如，少府掌管皇室经费，宰相又可以支配少府，也就是变相来看宰相也可支配皇室经济。但是到了清朝，专设内务府和宗人府，皇室的宗法、经济等事务，内外臣已有区分。

二是相权权柄弱化的过程。钱穆先生指出，汉代和唐代，宰相地位显赫。但是从汉到唐，相权的权柄也在收缩和弱化，具体而言唐代相权就采用了委员制[4]，相权开始“操掌于”几个部门。政策、诏令颁布的程序更加规范化，分工更细，在此过程中，皇权和相权相互牵制。宋代以后，宰相权力就大为削弱，体现在人事权、财政权也都不同程度地被剥夺，但是有宋一代实现了“与士大夫共治天下”的局面。明代朱元璋时，宰相被废，六部各自为政，后来不得已才成立了内阁。从官员品级而言并不能与汉、唐相提并论；更重要的是内阁是皇帝的秘书处，代表的是皇帝，与宰相代表政府南辕北辙。到清代设立军机处，通过密函治国家。

这些集权手段使得政府上下的运转，职权的划分被打乱。内外朝对立，外朝的权力，更进一步被皇权剥夺。由此可见，相权权柄日渐弱化，其背后的巨大动因是皇权对于政府和国家的掌控力不断提升。

（二）督察权

综观我国封建王朝中央政府组织，监察部门也是一个很重要的组成部分；并且监察制度由来已久。秦汉“三公”之一就有御史大夫，负责监察。督察权在政府组织架构中随着皇权的强化，也发生了一系列的变化。

一是督察权与相权分离。书中谈到，汉代御史大夫相当于副丞相，主管监察。职权范围包括中央和地方政府，以及皇宫之内。东汉时，御史大夫之下，还衍生出派往全国进行情报刺探的“刺史”。发展到唐代，御史台成为独立于三省之外的平级部门，这意味着督察权独立于相权从此开启。

二是諫议机制的成熟。谏议制度到了唐朝时更加成熟，但是彼时谏官属于门下省；并且官职阶位都不高，白居易任唐代八品谏官拾遗后认为：“大凡人之情，位高则惜其位，身贵则爱其身。故拾遗之秩，所以卑其秩者，使位未足惜，身未足爱也。夫位未足惜，恩不忍负，然后能有阙必规，有违必谏。此国朝置拾遗之本意也。”[5]可见谏官与监察御史同为古代监察体系的重要组成部分，两者在职责、地位上有较多共通之处。到宋代以后，谏官这种制度，发生了根本改变。其从门下省分离，同时争议的对象重点是政府，一定程度上成为政府工作的掣肘。与督察权一起形成皇权、相权之外另一个制衡的重要力量。

三是督察权和进谏结合。明朝成立了都察院。明清时代的最高监察机构是都察院，经常派出监察御史出京巡按地方，审查地方长官的政绩好坏，以至于其他重要的地方行政事务。对中央各部门的监察，由六科给事中负责，六科给事中为独立机构，直属皇帝统辖，其对中央各机构官吏的奏弹，同样采用奏书专达皇帝的方式进行。清代把六科给事中合并入都察院，使监察系统中的台官和谏官合一，虽然监察系统仍为独立，但削弱了监察的力度[6]。

（三）传统政治非专制论

从上述具体治理机制内容中向上提炼，就能聚集到钱穆先生的一个核心观点即“传统政治非专制论”。这个观点的提出在当时遭到了很多的质疑和批驳，但是究其全貌，主要是针对梁启超为代表的近代维新派史学观点。他在《中国积弱溯源论》中指出帝王是“民贼”，严厉地批判中国“数千年民贼，既以国家为彼一姓之私产，于是凡百经营，凡百措置，皆为保护己之私产而设，此实中国数千年来政梁氏称二十四史乃帝术之总根源也”[7]，认为这是数千年专制统治的根本出发点。与此相对，钱穆认为我国古代的政治治理不能只从“专制”这个维度来评定，需要综合性、多元化的视角进行分析，“专制”并不等同于“黑暗”。

我常听人说，中国自秦以来二千年的政体，是一个君主专制黑暗的政体。这明明是一句历史的叙述，但却绝不是历史的真相。中国自秦汉以下二千年，只可说是一个君主一统的政府，却绝不是一个君主专制的政府。就政府组织政权分配大体上说，只有明太祖废止宰相以下最近明清两代六百年，似乎迹近君主专制，但尚说不上黑暗。人才的选拔、官吏的升降、赋税的征收、刑罚的处决，依然都有法制的规定，绝非帝王私意所能轻易动摇。如此般的政权，岂可断言其是君主专制[8]。

据此，钱穆先生认为我国封建王朝的政府组织存在诸多可圈可点之处。在政府官员选拔方面我国是较早采取统一考试的选拔机制的国家，并且在一定程度上具有民众基础。在职权划分方面，我国政府组织责权划分清晰，并且在演进过程中不断细化。在权力制衡方面，以相权为代表的士人阶层在政治博弈斗争中客观上起到了制衡皇权的作用，并且系统性的台鉴体系推动制衡关系形成三足鼎立的态势。最后国家系统运行有法律规定，在当时的历史发展阶段，我国的法律体系处于领先地位。

四、关于政府组织中

权力制衡的简单认识

通过分析行政权（相权）、督察权的发展演变，以及发展特征，可以简单勾勒出两者与皇权相关关系，进而粗浅勾画出政府组织中权力制衡关系、模式、问题等。

（一）制衡的本质是皇权和其行政管理权

我国封建王朝发展的过程，其实是皇权不断强化和发展的过程。结合上述分析可以看出，在王朝建立之初，就很好地解决了皇权与政府划分的问题，这是我国政府发展史上的重要进步。政府权力中心是以相权为代表的行政管理机构，皇权为了监督相权的行使，逐步建立和完善了谏台制度，也就是督察权。相权和督察权的演变呈现出不同的发展方向，相权日渐衰落，直至最后取消；而督察权的职权范围和机构逐步扩大，变化的背后映射出皇权的强化。

（二）制衡的支撑基础和制度建设

在皇权、相权、督察权的发展过程中，客观上在某些方面实现了对皇权的限制和制约，但是并没有以成文法的方式来限制皇帝的权力。这与西方国家的治理模式有明显的区别。以英国为例，在封君封臣共治传统的基础上，经历了1215年颁布《大宪章》，17世纪内战之后陆续颁布了《权利法案》《王位继承法》等，逐步确立了“国王统而不治”而议会行使国家治理权的君主立宪制度。追溯原因，大抵是由于英法等国家君权行使的基础是建立在契约精神之上；而我国的君权行使建立在所有制的基础上，“普天之下莫非王土”，大概就体现了这种精神的精髓。这就决定了对于君权的制衡必定是暂时的、局部的，并且明显呈现出非法律性的特点，即并未以法律的方式固定和实施。

（三）制衡的主要方式是分权

分析皇权、相权、督察权这三者之间的制衡，我们可以看出，基本上封建王朝政府组织权力制衡的通用方式是分权。这个过程中有几次重要的分离，一是相权与皇室的分离，相权的管辖权日渐转移到政府，从皇家事务中分离出来；二是督察权与项目的分离，督察权自成一体，从而能够独立地行使监督的职能。分工细化本身也是政府组织成熟的体现。

（四）钱穆政治史学观点的启示

结合前文中钱穆先生关于“历史语境”的治史观点，我们在看待我国封建王朝时期的政治问题时，应当充分考量当时文化的自身发展特点，皇权治理不等同于落后、一无是处；应当以变化性和时代性的视角来观察，是否真正推动了生产力发展和生产关系的优化。

另一个方面，对于我国封建王朝政府组织中权力制衡的问题也应正视政体服务于国体这个核心问题，封建王朝的政治根源还是君主权力，制衡机制的根本还是以君权的发展为依托。

五、结语

结合钱穆先生倡导的，谈“政治得失”的观点，即可以采用历史沿革的方法，遵循“时代意见”与“历史意见”的结合的语境，最终形成适应我国自身发展特点的研究范式。我国古代封建王朝政府组织中的权力制衡核心问题是皇权与其他行政管理权制衡的模式，大部分是采用细化政府分工的方式。从制度建设的角度来说，制衡的机制并未以法律的方式固定和实施。从这一个侧面也能描画出我国封建王朝的政府组织水平具有分工细化、流程明晰等特点，适用于当时皇权统治的发展诉求。

参考文献：

[1]郭齐勇，汪学群．钱穆评传[M]．南昌：百花洲文艺出版社，2010：15-75.

[2]徐国利.钱穆史学思想研究[D]．北京：中国社会科学院大学，2000.

[3]钱穆.中国历代政治得失：前言[M]．北京：生活·读书·新知三联书店，2001.

[4]钱穆.中国历代政治得失[M]．北京：生活·读书·新知三联书店，2001：38

[5]傅绍良.论唐代诗人受拾遗补阙诸官的政治心态[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2008（02）：85-89.

[6]谢元鲁.论中国古代国家监察制度的历史经验[J].社会科学辑刊，2004（03）：83-88.

[7]瓜分危言[M]// 梁启超.梁启超全集.北京：北京出版社，1999.

[8]陈勇，孟田.钱穆与中国政治制度史研究——以“传统政治非专制论”为考察中心[J].上海大学学报（社会科学版），2016，33（03）：127-140.

作者简介：

王炜玮（1983-），女，白族，云南大理人，中国人民大学，2021级中国古代史专业，硕士研究生，研究方向：中国古代史、制度史等。