日本人口安全问题对其未来走势的影响及应对举措

田香兰 马子涵

摘 要： 日本人口减少及人口结构的重大变化使日本面临严重的人口安全问题。日本人口安全问题的基本特征为日本人口减少及少子老龄化趋势严重、生产年龄人口及劳动力严重短缺、人口过疏地区及限界村落急剧增加。日本人口安全问题已对日本国家财政及国民生活带来沉重负担，国内政局受“银发民主主义”影响趋于保守，自卫队兵员及国防安全受到影响，综合国力及国际影响力越来越削弱。日本正在通过“老龄社会对策”及“少子化社会对策”增加人口数量，改善人口年龄结构，增强人口综合素质，保障日本人口安全。同时，还力求通过采取一系列综合举措，如社会保障与税收一体化改革、构建地域综合照护体系等措施，完善社会保障制度，建设地域共生社会，缓解人口安全问题及其对未来走势的影响。

关键词： 人口安全；少子老龄化；生产年龄人口；可持续发展；综合国力；日本

中图分类号： C915;C924;D58   文献标识码： A    文章编号： 1004-2458 （2023） 03-0001-08

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2023.03.001

人口安全是一个国家最基本、最重要的安全问题。从理论与实践上看，人口安全可以界定为在一定时期内人口要素之间以及与人口要素相关的社会、经济、 资源、环境等方面相互协调，以利于国家综合实力提升并确保国家整体安全［1］。人口安全，一般指一个国家或地区的人口规模适度、人口素质提升、人口结构合理以及人口流动有序的一种状态，这种状态不但可以充分满足该国或该地区经济、社会可持续发展的需要，也有利于实现该国或该地区的社会、政治稳定［2］。从国家安全角度看，人口安全是指一个国家的综合国力和国家安全不因人口问题而受到损害，能够避免或化解人口方面可能出现的局部性或全局性危机［3］。

一个国家只有人口数量、人口素质、人口结构、人口分布以及人口迁移等因素与经济社会发展水平及发展要求相协调，与资源、环境承载能力相适应，才能够实现可持续发展以及人的全面发展。由于人口负增长，导致日本人口结构不合理，人口安全问题日益突出，对其未来走势产生了重大影响，因而对日本来说，维护人口安全问题已变得越来越迫切。

一、日本人口安全问题的基本特征

（一）人口减少及少子老龄化趋势严重

日本人口于2008年达到峰值后便持续减少，进入人口负增长时代。据总务省统计，截至2021年12月，日本少儿人口（15岁以下）为1 474万人， 仅占总人口的11.7%。2005年日本总和生育率低至1.26， 创历史最低，此后虽有所提升，但2021年也仅为1.34，仍处于低生育率水平，少子化趋势依然严峻。由于人口再生产惯性，即使大幅度提高出生率，也很难改变人口减少趋势。人口减少，生产年龄人口随之减少，经济规模缩小，国际竞争力降低。日本总务省《人口推计》显示，2021年12月日本总人口为12 538万人，到2065年将减少到8 808万人（参考图1）［4］。日本自1970年进入人口老龄化以来，已经过半个世纪，人口老龄化速度和程度长期位居世界第一。1970年人口老龄化率超过7%，进入人口老龄化社会；1994年人口老龄化率达到14%，进入老龄社会；2007年人口老龄化率超过21%，进入超老龄社会 按照联合国的统计标准，老龄化率是指总人口中65岁及以上人口所占的比率，比率在7%～14%之间视为老龄化社会，比率在14%～21%之间则为老龄社会，超过21%视为超老龄社会。 。截至2021年，日本老年人口为3 622万人，老龄化率为28.9%，预计到2065年时，日本老年人口为3 381万人，人口老龄化率将达到38.4%［5］。老年人口比重高，必然导致老年认知症患者增加、老年家庭增多、医疗护理费用增加等问题。2025年，日本认知症患者将达到700万人，每5位老人中就有1位是认知症患者［6］；老年家庭将达到1 840万户，其中独居老人家庭和老年夫妇家庭所占比重将达到70%［7］。由于医疗护理费增加，引起社会保障给付与负担不平衡，导致财政危机。

（二）生产年龄人口及劳动力人口严重短缺

劳动力是经济活动的基本要素，出生率降低及人口减少的直接后果就是劳动力减少，制约经济增长。经济增长停滞，消费市场萎缩，又将危及国家经济可持续发展。日本总务省发表的数据显示，2022年劳动力人口 劳动力人口是指15岁以上、具有劳动意愿和劳动能力的人（包括失業人口）。而生产年龄人口是指15岁～64岁、适合劳动的人口，包括学生和家庭主妇。生产年龄人口中包括劳动力人口。 为6 915万人（包括失业人口188万人）。截至2022年10月1日，生产年龄人口（15岁～64岁） 为7 421万人，占总人口的59.3%［8］。到2025年，老年人口急剧增加的同时，生产年龄人口将进一步减少。生产年龄人口从2000年的8 638万人将减少到2025年的7 170万人，降幅高达17%。相反，2000年，老年人口为2 204万人，到2025年将增加到3 677万人，增幅达到66.8%［9］。到2025年，劳动力人口缺口达到600万人，使得日本劳动力市场供给不平衡越来越严重，成为阻碍日本经济发展的因素之一。劳动力人口减少，将会降低经济增长率，财政税收也将减少，这又直接影响社会保障费收入减少。因为日本社会保障制度实行社会保障费现收现付制，即年轻人负担老年人的社会保障费。

（三）人口过疏地区及限界村落急剧增加

日本的人口主要分布在濑户内海和太平洋沿岸狭长的区域内，这一地区有东京、大阪、名古屋三大都市圈，集中了全日本近70%的人口，仅东京都市圈的人口总数就超过3 700万人。而农渔村地区和岛屿的人口流出严重，出现人口过疏现象。截至2018年，人口过疏地区面积为22.5万平方公里，占国土总面积的59.7%；过疏地区有市町村817个，占全国市町村总数（1 718个）的47.6%；过疏地区人口为1 088万人，占全国人口的8.6%。人口过疏地区最突出的问题有两个：一是这些地区的人口老龄化更为严重，据统计，65岁以上老年人口已经达到该地区居民总数的一半以上，基本丧失了地域共同体功能。据日本总务省统计，到2050年20%的日本国土将沦落为无人地区［10］。二是人口过疏地区因人口减少及过度老龄化，导致村落及市町村耕地荒废、农林水产业衰退，影响到农产品自给率；因房屋年久失修及空屋增加，野兽侵害及病虫害增加；大量商店、超市关闭，公共交通的便利性降低，居民无法维持正常生活。由于过疏地区财政问题日趋严重，基础设施及医疗体制无法维持［10］。

二、日本人口安全问题对其未来走势的影响

（一）人口安全问题对其国家财政和国民生活的影响

自民党岸田文雄上台后，提出建设新日本型资本主义，强调无分配就无新一轮经济增长，强调“分配优先”。而财政收入是分配的基础。从日本财政状况看，财政支出持续增加，而税收收入从1990年泡沫经济崩溃后却一直减少，且缺口越来越大，主要用公债来弥补这一缺口。近两年，因疫情导致公债发行量大幅度增加。2021年度预算中一般会计支出为106.6兆日元，其中社会保障费支出、国债支出和地方交付税交付金占财政支出的3/4［11］。税收收入只能解决财政支出的2/3，剩下的1/3要依靠公债（国债+地方债）弥补。2021年公债为43.6兆日元，占一般性会计支出的40.9%。国立社会保障·人口问题研究所《平成30年度社会保障费用统计》数据显示，2018年社会保障给付费（年金、医疗、福利及其他）为121.5兆日元，占GDP的30.06%；老年人有关的社会保障给付费为80.8兆日元，占社会保障给付费的66.5%。老年人社会保障水平提高严重依赖财政支出，少子老龄化使社会保障费增长速度远远快于国民收入增长速度。儿童补贴及老年社会保障支出增加，给提高整体国民生活水平带来极大影响。

岸田政府推崇的新日本型资本主义强调收入再分配，但在经济增长缓慢甚至负增长的情况下，增加对抚养人口的分配，就意味着对劳动人口的分配减少。如果社会保障费支出持续增加，就会使国民对社会保障的负担超过其承受能力。2008年，日本国民负担率为40.6%，2020年已提高到46.1%，如果加上财政赤字，那么2008年潜在的国民负担率为47.5%，而2020年为66.5%［12］。这说明国民负担率已超出其承受范围，严重影响到国民生活水平。

（二）人口安全问题对其国内政局的影响

人口老龄化加剧了投票人中位年龄的老龄化，进而会对选举结果产生影响。据国立社会保障·人口问题研究所统计，1970—1990年，投票人的中位年龄为40岁，而2000—2020年，中位年龄推迟到近60岁。在1人1票的民主国家里，人口多的群体必然比人口少的群体力量大。在老龄化严重的日本，老年人占全体选民的比例高，投票比例也高，老年选民在政治上的影响力大，政党在提出选举口号时不得不重视老年人的权益和要求。考虑到地方老龄化更为严重，因此中位年龄有可能更大。从2021年10月第49届众议院选举结果来看，60岁以上人口中43%的人支持自民党。从自民党党员年龄来看，当选议员的平均年龄为55.5岁，自民党在众议院、参议院的平均年龄为59岁，自民党党员中46%的人已超过60岁。再看其他政党当选议员的平均年龄：社民党为65岁、共产党为62.3岁、立宪民主党为54.7岁、日本维新会为49.4岁、国民民主党为49.2岁。

投票人中位年龄的老龄化，意味着政府选择政策方案时肯定倾向于老年人。对于老年人来说，最希望增加社会保障费支出，因此公共支出中与老年人有关的年金、医疗、福利等支出就会增多。“银发民主主义”一般定义为“受老年人优待政治影响，改革被阻止的现象”。由于采取了优待老年人的社会保障制度，社会保障费支出急剧增加引起了财政赤字恶化；由于老年人的發言权增加，日本政治趋于保守，政治焦点也集中在提高社会保障上。但是，为了使社会保障制度长期维持下去，就需要进行财政重建和行政改革。然而老年人对改革漠不关心，因此，在老龄化社会很难推进改革。这就需要解决改革（长期可持续发展战略）和短期计划（年金、福利）之间的矛盾。

（三）人口安全问题对其国防建设的影响

随着人口减少及少子老龄化的加剧，日本自卫队招募对象人口持续减少，自卫队招募面临严峻挑战。2018年12月，日本国家安全保障会议及内阁公布《防卫大纲》。该大纲指出，加强防卫力的核心要素就是加强人力基础。按照《防卫大纲》规定，陆上自卫队编制定员为常备自卫官15.1万人、预备自卫官0.8万人，海上自卫队常备自卫官4.5万人，空军常备自卫官4.7万人，共计25.1万人，而目前日本自卫队人数为24.7万人［13］。由于人口减少及年轻人越来越少，特别是男青年短缺，兵源难以保证。原来，日本自卫队招募年龄为18岁～27岁，为了扩大兵源，日本防卫省于2018年10月将自卫官的招募年龄从原先的27岁提升到33岁。2019年4月，日本防卫省还修改自卫队法实施细则，降低了招募者的体检标准（身高、体重、视力），扩大了招募对象范围。另外，还积极招募女兵。自1993年，除了部分兵种，原则上所有兵种都可以招募女性自卫官。截至2018年，女性自卫官有1.57万人（占总数的6.9%）。日本防卫省计划到2027年将女性自卫官所占比重提高到9%。此外，自2001年，日本防卫省制定新的人事政策，阶段性延长自卫官退休年龄，自卫官到60岁退休年龄后可以再聘3年，但不得超过65岁。由于日本人口过疏地区遍布全国各地，直接影响到其国防建设。

（四）人口安全问题对其综合国力和国际影响力的影响

人口作为硬实力，是综合国力的基础。人口并非越多越好，但需要保持适度的人口规模和人口结构。人口结构中，劳动力人口在总人口中所占比例越大，就能为经济发展和国防安全提供更为雄厚的人力基础。相反，如果未成年人、老年人所占比重较大，就会出现劳动力不足甚至兵源缺乏的情况。一旦人口减少，从宏观上看综合国力就会缩小。科技进步只能部分替代人口再生产，人口状况最终决定国家的竞争力。人口因素也是决定国际关系的一个重要变量。一个国家的人口规模与其在国际事务中的势力影响之间存在正相关关系。1950年，日本人口占世界人口的3.3%，排在第5位；而到了2005年，所占比重缩小到2%，排名也下降到第10位。2050年，日本人口所占比重将下降到1%，排名也将下降到第18位［14］。日本人口占世界人口比重的减少，意味着消费市场、劳动力市场、资源环境等方面的影响力削弱。日本与中国比较，1950年中国人口为日本的6.6倍，2050年将增加到15.1倍［15］。在国际关系当中，日本人口规模的弱势将影响其政治经济方面的国际影响力。自20世纪90年代，人口老龄化加剧，经济长期低迷，财政困难，日本政府不仅改变了ODA（Official Development Assistance，政府开发援助）的政策方针，也修改了援助条件。1997年，日本ODA预算规模达到11 687亿日元，创下历史最高，位居全球援助规模榜首。但2021年，ODA预算规模已降至5 680亿日元，比1997年间减少一半多，全球排名降至第4位（2018年数据）［16］。日本ODA贷款规模持续减少的情况，也印证了日本国际影响力的减弱。

三、日本应对人口安全问题的举措

（一）采取应对人口老龄化对策，缓解人口老龄化带来的负面影响

为应对人口老龄化，日本政府1995年制定《老龄社会对策基本法》，综合推进老龄社会对策。日本政府根据《老龄社会对策基本法》制定“老龄社会对策大纲”，在内阁设立“老龄社会对策会议”。该会议由内阁总理大臣担任会长，委员由各部委负责人担任。该会议负责制定老龄社会对策大纲，协调各部委的老龄社会对策，审议与老龄社会对策有关的重要事项。老龄社会对策大纲是日本推进中长期老龄社会对策的基本方针，自1996年7月制定“老龄社会对策大纲”后，随着社会经济形势的变化，不断进行调整和完善，2019年进行了第4次修改，对推进老龄社会对策的基本理念做出调整。

第一，建立“全世代型社会保障制度”，建设终身现役社会。调整对退休年龄的规定，所有人只要有工作意愿和能力，都可以终身工作。第二，构建地域综合照护体系，建设老年人能在社区安心生活的共生社会。第三，制定六大领域基本对策，即在就业与收入、健康与福利、学习与社会参与、生活环境、研究开发与国际社会贡献、促进全世代活跃等六个领域制定中长期方针。在就业及收入领域，建设终身工作的社会环境，进一步完善公共年金制度；在健康及福利领域，综合推进保健政策，建立可持续的护理保险制度，完善护理服务（实现护理职业岗位零离职），实施可持续的高龄医疗制度，推进认知症老年人政策，促进社区养老；在学习及社会参与领域，促进学习活动和社会参与，确保富足安定的居住生活，综合推进老年友好型街区建设活动，确保交通安全，保护国民免遭犯罪、灾害危险，积极宣传利用成年监护人制度；在研发及国际社会贡献领域，充分利用先进技术，发展老龄产业市场，鼓励研发及完善老龄基础设施，与国外分享经验及共同研究课题；在促进全世代活跃领域，制定各个年龄层都能积极参与社会的政策，积极推进不分年龄都能活跃的社会。

（二）采取应对少子化政策，缓解人口减少及少子化趋势

2003年7月，日本政府制定了《少子化社会对策基本法》，并在内阁设立少子化社会对策会议，由内阁总理大臣担任会长。2004年6月，日本政府根据《少子化社会对策基本法》，制定了《少子化社会对策大纲》。该大纲指出，要建设儿童健康成长的社会、安心养育子女的社会。为了改善低出生率现状，提出了“三个视点”“四个重点课题”“28项具体行动”。2020年5月，在内阁府特命担当大臣主导下，召开“第四次少子化对策大纲检讨会会议”，正式修订了大纲。为了实现“希望生育率1.8”的目标，根据社会形势变化，制定了令和时代的少子化对策，即营造年轻人愿意结婚和养育子女的社会环境，满足养育子女家庭的多样化需求，建设对结婚、妊娠、生产、儿童及养育友好型社会，积极利用最新科技成果等。2019年9月，内阁设立“全世代型社会保障检讨会议”，并提交两次报告书。2020年10月，日本政府根据两次报告书的内容制定了“全世代型社会保障改革方针”。该方针指出，为了應对少子化，对不孕治疗适用保险、解决待机儿童入园问题、促进男性育儿休假制度。2020年12月，为了全社会共同支持育儿，在“新育儿安心计划”中提出了利用4年时间（2021—2024年），加紧建设接收14万儿童的保育机构的目标。根据《少子化社会对策大纲》，制定了儿童补贴对策。2021年国会提出“关于部分修改儿童、养育子女支援法及儿童补贴法”的方案，对养育子女家庭提供支持和补贴。

（三）实施社会保障与税收一体化改革，完善社会保障制度

在人口减少、少子老龄化加剧的背景下，日本社会保障支出急剧增加。为了充实和稳定社会保障资金来源，日本政府实行了社会保障与税收一体化改革。2012年底，安倍晋三上台后即把社会保障制度改革列为重要政府工作任务。2013年8月6日，“社会保障制度改革国民会议”在提交的报告书中指出了关于少子化、医疗、护理、年金领域的改革方向。2013年8月21日根据《社会保障制度改革推进法》第4条，内阁会议制定了具体政策措施，主要内容包括六个方面：建设适合养育子女的社会；加强医疗、护理服务保障等安全网功能；制定消除贫困及缩小收入差距的对策；建设尊重各种活法及工作方式的公平的社会保障制度；实现雇佣稳定，改善待遇；确保社会保障制度的稳定资金来源。2013年12月5日，日本政府颁布《关于为确立可持续社会保障制度的改革的法律》；2014年1月12日，设立社会保障制度改革推进本部，并以4月1日提高消费税率为核心进行社会保障与税收一体化改革。社会保障与税收一体化改革是以消费税充当社会保障资金来源为前提进行的。2014年4月1日，日本实施了提高消费税率的政策，将消费税率从5%提高到8%。2019年10月，再次将消费税率从8%提高到10%，以确保稳定的社会保障资金来源。消费税的使用从原先面向老年人的三种经费（基础年金、老人医疗、护理）扩大到社会保障四项经费（年金、医疗、护理、养育子女）。

此次改革改变了以往社会保障支出优先考虑年金、医疗、护理领域的支出，而忽视针对少子化、贫困及低收入者、非正规劳动者、残疾人的支出的情况，大幅度增加了社会保障四项经费的支出，完善了社会保障制度，体现为如下内容：在少子化对策中重点考虑保育及育儿的社会化，支持女性就业；儿童及养育子女教育支持包括增加保育院数量、育儿期经济支援、幼儿教育及保育无偿化、改善保育士待遇、高等教育无偿化等内容；贫困及低收入对策中尽早发现生活贫困人员，通过补贴及生活保护制度有效保障其生活；减轻护理保险1号投保人的保险费负担；支援靠年金生活的老年人，缩短领取年金资格年限，将领取遗族基础年金的资格扩大到父子家庭；对于具有劳动能力的人，通过切实可行的职业培训，使其充分发挥能力［17］；在医疗护理领域，调整诊疗报酬和护理报酬，改善护理人员待遇，充实地域支援事业。

（四）建设地域共生社会，综合解决社会可持续发展问题

随着少子老龄化的加剧，地域综合照护体系的内涵和外延发生了较大变化。地域综合照护体系涵盖的范围逐渐扩大，除了老年人以外，残疾人、育儿家庭被纳入地域综合支援体系，构建地域综合照护体系的目标逐渐演变为建设地域共生社会。建设地域共生社会包括以下内容：

一是加强地域解决问题的能力。建立地域居民相互支持和公共支持相互联动的机制，大家彼此成为支持者和被支持者，相互扶持，防止被社会孤立，共同创造地域共生社会。

二是建立“全世代全对象型地域综合支援体系”，整合各种政策，实现福利供给一体化。过去公共服务主要采取分领域提供的方式，比如，面向老年人，主要由地域综合支援中心提供服务；面向残疾人，由残疾人咨询支援事业部门负责；面向育儿家庭，由地域育儿支援据点事业部门负责。建设地域共生社会，就是要以市町村作为主体，选定地域咨询支援机构，配备咨询支援综合推进员，加强以地域为基础的综合性支援，向老年人、残疾人、儿童提供无缝对接式支援。

三是加强地域资源整合，统筹考慮地域整体发展。地域是社会经济活动的基础，打破社会保障和产业的地域界限，就是要根据人们的多样化需求，有效整合利用地域资源。如：重新整治荒废的耕地，保护森林、环境；充分利用空置房屋，恢复商店街的活力；有效利用人力资源，为老年人、残疾人及生活贫困者参与社会就业活动提供机会。以地域综合支援中心、社会福利协议会、NPO（NonProfit Organization，非营利组织）为中心，地域居民成为主体，解决地域存在的各种问题。充分利用民间资金，提供各种各样的就业和社会参与场所。通过盘活地域资源（废弃的耕地、环境保护），实现资源良性循环。利用地域再生法中规定的地方创生推进交付金，推进地域协同、官民协同、政策协同，实现人、财、物的良性循环。

四是加强专业人才的培养和利用，对专业课程进行调整，鼓励拥有保健、医疗、福利相关资格的人员考取其他资格，培养复合型专业人才，扩大专业人才队伍。对专业资格考试设置共同的基础课程，让更多的人拥有双重专业资格，比如，持有福利资格证的人想考取保育士资格证，可以免考部分课程，方便获得双资格。

结 语

人口问题已经不是单纯的人口数量问题，人口素质、人口结构、人口分布、人口迁移等一系列问题，正在成为或已经成为一个国家或地区人口与社会、经济协调和可持续发展的重要影响因素，文明的兴起与衰弱与人口趋势紧密联系，人口减少及老龄化预示着综合国力下降。适度的人口规模是保持综合国力的基本条件，人口过度老龄化及减少将削弱综合国力，导致国际影响力下降。日本人口老龄化使其国家安全面临新的问题和挑战。

第一，一个老龄化的社会必然在心理上总体趋向保守和防御，公众对于良好的社会保障的诉求会使国家不可能将更多的财富用于国防建设。

第二，社会保障及社会福利是刚性需求，日益增加的福利财政必然会侵蚀防务支出。

第三，公共支出更加偏袒老年人而苛待年轻人，容易引发代际矛盾。大部分社会保障支出都用于老年人的年金、医疗及护理，而现收现付制造成在职年轻人承担着社会保障支出。

第四，为了解决劳动力不足问题，不得不增加移民，但移民数量增加、比重提高，就会影响主体民族的地位。移民数量的持续增长导致国民成分越来越复杂，文化差异越来越大，导致主流文化和主体民族的主导地位受到威胁。

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［责任编辑 孙 丽］

The Impact of Japans Population Security on Its Future Trend and Countermeasures

TIAN Xianglan1， MA Zihan2

（1. Institute for AsiaPacific Cooperation and Development， Tianjin Academy of Social Sciences， Tianjin， 300191; 2. School of European Languages and Cultures， Beijing Foreign Studies University， Beijing， 100089， China）

Abstract：   Japans population decline and major changes in its population structure make it face serious population security problems. The basic characteristics of Japans population security problems are the serious trend of Japans population decline， population aging and low birthrate， serious shortage of productive age population and labor force， and a sharp increase in sparsely populated areas and marginal hamlet. Japans population security has brought a heavy burden to Japans national finances and peoples lives. The domestic political situation has become more conservative under the influence of “whitehaired democracy”. Members of the SelfDefense Force and national defense security have been affected， and the comprehensive national strength and international influence have been increasingly weakened. Japan is increasing the size of the population， improving the age structure of the population， enhancing the comprehensive quality of the population， and striving to ensure the population security through the“strategy against aging society”and the “strategy against low birthrate”. At the same time， it also strives to improve the social security system， build a regional symbiotic society， and alleviate population security problem and its impact on future trends through a series of comprehensive measures， such as the integrated reform of social security and taxation， and the construction of a regional comprehensive care system.

Key words：  population security; population aging and low birthrate; population of production age; sustainable development; comprehensive national strength; Japan