日本防疫立法中的行政权限问题

李文明

摘 要： 1999年，日本曾作出废除“大行政权”的《传染病法》，实施“小行政权”的《感染症法》的防疫体系转变。这一转变虽避免了《传染病法》及其所确立的防疫行政体系在某些已能有效控制的传染病上“过度防疫”的弊端，但也使日本的防疫行政在应对特殊重大疫情时出现应急权限不足的问题。之后，日本通过制定 《新型流感等特别措施法》授予行政机构一定的防疫特别措施权限。但权限的行使范围受到了严格限制。2020年，日本又通过特别立法扩大了《新型流感等特别措施法》的适用范围，这不仅使行政机构在应对新冠肺炎疫情时获得一定的特别措施权，也为今后应对其它重大新发传染病疫情树立了立法先例。

关键词： 行政权限；传染病立法；紧急事态宣言

中图分类号： K313；D73/77   文献标识码： A    文章编号： 1004-2458 -（2023） 03-0071-10

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2023.03.007

行政权限的大小，是防疫立法中的重要问题。它不仅关系到传染病疫情的防控效果，同时也与经济运行、社会生活密切相关。过小的行政权限可能会因管控措施的不足而使疫情防控产生漏洞，而过大的行政权限又可能因“过度防控”影响经济运行和社会生活。因此，如何平衡防疫领域行政权限的大小就成为各国传染病立法中需要面对和解决的重要课题。1999年以前，在《传染病法》法律架构下，日本的防疫行政曾具有较大的管控权限。1999年以后，随着新防疫基本法《感染症法》的实施，日本的防疫行政又开始向“小行政权”转变。这种转变在某种程度上避免了“过度防疫”的弊端，但也带来行政应急处置权不足的问题。在防疫实践中，日本是如何在“大”行政权限与“小”行政权限之间作出取舍权衡的？在“小”行政权限的防疫体系建立后，日本又是如何处理防疫应急處置权限不足的问题的？分析这些问题不仅有助于了解目前日本政府应对新冠肺炎疫情时所采取的各项防疫措施，也有助于认识防疫领域里“大”“小”行政权限的平衡问题。

日本学界较为关注其本国防疫体系的变革，但研究焦点集中于防疫立法理念、传染病分类监控体系的转变等问题。如，西迫大祐的《约翰·斯图亚特·密尔与感染症预防法——论自由与卫生》［1］、大久保宪的《我国感染控制关联施策的变迁及其背景》［2］等。这些研究虽也论及防疫行政权的问题，但对于日本是如何在“大”“小”防疫行政权之间作出取舍权衡的问题仍缺乏整体性分析。国内的研究则多关注传染病分类、监控体系等方面的问题，有关日本防疫行政权的研究较为散见。因此，本文拟以立法变迁为线索，对日本如何通过立法平衡防疫行政权的问题作出分析。

一、1897年《传染病法》与“大行政权”防疫体系

防疫行政权限的法律渊源是防疫基本法。1999年之前，日本的防疫基本法是制定于1897年的《传染病法》，全称为《传染病预防法》。19世纪后半期，曾肆虐欧洲的霍乱疫情也在日本数次暴发［3］。为防控疫情，日本陆续出台了《虎列剌病预防暂定规则》（虎列剌：即霍乱）《传染病预防规则》等一系列防疫行政条例［4］。为确保各项防疫政策能得到有力贯彻，明治政府还建立了“卫生警察”制度［5］。19世纪90年代，日本建立近代议会制度后不久便制定了其历史上第一部防治传染病的法律《传染病预防法》。这部法律一方面吸纳了业已存在的“卫生警察”制度，同时也授予行政机构对个人与社会实施多方位强制管控的较大行政权限。“大行政权”的防疫行政架构由此确立。19世纪时，人类对不少疾病的认知水平仍十分有限，可用的医疗手段也较有限。当时，对于大多数传染病，隔离仍是最有效的防控手段。而要做到彻底、全面的隔离，需要较为强力的行政权限。因此，1897年日本在制定《传染病法》时，事实上采用了行政权限“必要最大限度”的立法理念。从明治时期延续到战后初期的“卫生警察”制度更是“必要最大限度”防疫行政权限的典型体现。

1897年《传染病法》确立的防疫体系下，自然人个体、私人住宅、具体物品的防疫行政管辖权归基层行政组织及卫生警察，公共活动、公共设施的防疫行政管辖权归府县道 1943年东京府建制被改为东京都以前，日本一级行政区划仅有府、县、道3类建制；1943年以后有都、道、府、县4种建制。 。就基层而言，市町村级行政组织、卫生警察可要求法定义务人对私人住宅按行政指定的方式实施消毒，可强制要求法定传染病患者、疑似患者接受隔离治疗，对已经埋葬但又怀疑其生前患有法定传染病的遗体、其个人住宅实施消毒等强制管控 日本『伝染病予防法』（1897年制定、1922年改正）第5-21条。 。必要时，市町村、卫生警察还可对健康人实施防疫隔离管控。就府县道而言，各府县道的知事可对辖区内城乡道路实施封锁管控，交通封锁的规模、时长由知事依据防疫需要确定。在人群聚集活动管控方面，都道府县知事可发布禁止或限制宗教、娱乐、集会等活动的命令。此外，都道府县知事还可派遣检疫员对火车、轮船、车站、码头实施检疫，下令废弃、改建上下水道、厕所等公共卫生设施 日本『伝染病予防法』（1897年制定、1995年最终改正）第19条。 。中央政府一般不直接参与防疫措施的具体实施，但厚生大臣可决定参照法定传染病管控的疾病种类。

1945年是日本政治和法制的分水岭。1947年《日本国宪法》实施后，日本诸多领域的行政权都发生重大变革，但防疫行政权并未发生本质改变。战后，日本仍以1897年《传染病法》为防疫基本法。不过，由于其它领域的法律发生变化，《传染病法》也进行了因应性修改。其中涉及行政权的较大修改有两点。一是，因应1947年新宪法的实施而作出的修改。1947年日本宪法以法条的形式确立了“国民享有的一切基本人权不能受到妨碍”的原则 『日本国憲法』第3章第11条。 。为体现这一宪法原则，《传染病法》删除了“必要时可对健康人实施隔离”的条文，但保留了对“怀疑感染传染病病原的人员”实施隔离管控的权力 日本『伝染病予防法』（1897年制定、1995年最终改正）第8条。 。这一改变客观上缩小了人员管控的范围，但并不意味着所有健康人员都不再需要接受防疫隔离管控。二是，因应1947年《警察法》的实施而作出的修改。1947年制定的战后《警察法》将日本警察的职责限定于“保护国民生命、身体及财产，搜查犯罪，逮捕嫌疑人及其它维持公共安全的事务” 日本『警察法』（1947年法律第196号）総則第1条。1947年日本《警察法》将警察职责限定为：“保护国民生命、身体及财产，搜查犯罪，逮捕嫌疑人及其它维持公共安全的事务”。 。此后，卫生防疫不再是警察的直接法定职责。因此，修改后的《传染病法》将原卫生警察的防疫职能大多划转给了保健所等公立公共卫生机构 日本『警察法の施行に伴う関係法律の整理に関する法律』（1948年法律第11号）第6条。 。明治以来的“卫生警察”制度也就此终结。不过，职能的划转仅是对行政行为主体的调整，行政职能、行政权本身没有发生变化，更没有消灭。警察不再是防疫行政行为的直接主体也并不意味防疫行政行为强制性的弱化。因为，警察机构以外的行政机构仍可依据《传染病法》采取相应的行政强制措施。

1947年以后，日本国会对《传染病法》共进行过13次修改。但除上述两点外，历次修改几乎均未涉及防疫行政体系与防疫行政权限的基本框架。1999年《传染病法》废止前，日本的基层行政组织依然可以对法定传染病患者、可能感染病原的个人以及相关私人住宅等实施强制隔离、强制消毒等防疫管控；都道府县知事也依然具有对公共交通、公共场所、人群聚集活动实施强制管控的权限。可以说，在战后很长一段时期内，日本的行政机构在防疫领域仍具有与战前相似的较大行政权限。

二、1998年《感染症法》与“小行政权”防疫体系

20世纪后半期，世界范围内的医学水平、诊疗条件、防疫状况都发生了巨大变化。20世纪70年代以后，部分过去的重大传染性疾病已因疫苗接种的普及被“宣告扑灭”，抗生素的发明与普及也使很多细菌感染性疾病得到了较有效的治疗和控制。但直到20世纪90年代，日本仍未解除对“麻风病”等已可得到有效医学治疗的传染病患者的强制隔离。医学的进步和患者人数的下降又让日本社会上的不少人产生了“传染病已被人类压制的错觉”［6］。在这些因素的交错作用下，日本社会逐渐出现对“大行政权”防疫体系的讨论。讨论的焦点是强制隔离制度。

立法层面，首先改变的是《麻风病预防法》。最晚在20世纪80年代，人类对麻风病已能基本做到有效防疫和治疗，但日本仍继续对麻风病适用《麻风病预防法》管控，对患者实施强制隔离。这招致麻风病患者、亲属及社会舆论的较大批评。1996年，作为对社会讨论的回应，日本内阁向国会提出《〈麻风病预防法〉废止法案》。在众议院厚生委员会上，时任日本厚生大臣菅直人就废法的理由阐述道，“时至今日，麻风病在我国已经是一个极其低感染、低发病的疾病，而即使出现发病……也可通过适当治疗得到痊愈。因此，已不再必要采用《麻风病预防法》中的（强制隔离）措施”［7］。不仅如此，菅直人还对被强制隔离的麻风病患者及其亲属以行政主管首長的名义进行了反省和道歉。《〈麻风病预防法〉废止法案》仅在国会审议3天就获得通过。法案的迅速通过、厚生大臣的正式道歉都表明社会对废除麻风病“强制隔离”制度的呼声已相当强烈。而《麻风病预防法》的废除也引发了废除《传染病法》、改革防疫行政体系的联动效应。但是，当时《传染病法》所管制的部分疾病仍需要一定的强力管控，所以废除《传染病法》的立法动向并不单纯是由隔离制度引起的。

日本之所以长期无法舍弃《传染病法》和“大行政权”的防疫体系，最有可能的原因在于隔离仍是人类防止传染病扩散的最后一道防线，而《传染病法》下的“大行政权”防疫体系又是隔离效果最有效的制度保障。但《传染病法》毕竟是制定于19世纪末的法律，在传染病分类方面，已出现与20世纪末防疫客观情况不相匹配的问题。1998年担任日本厚生大臣的小泉纯一郎说，“《传染病预防法》一方面将已不再需要采取强制措施对预防的（部分）感染症认定为法定传染病，另一方面埃博拉出血热等在全世界都引起重视的危险感染症却在法律管控的范围之外”［8］2。早在20世纪80年代，面对艾滋病在日本传播的情况，日本已出现无法可依的局面。当时，日本社会上已出现在“尊重患者权益”原则下改革防疫体系的声音。但日本并不愿意立即对《传染病法》和“大行政权”的防疫体系进行彻底改造。1988年，在保持原有防疫法律体系、防疫行政体系不变的前提下，日本国会针对艾滋病管控单独立法。《艾滋病预防法》仍是一部行政权限较大的法律，但这部法律也对行政权限与患者权益的平衡问题作出了一定的回应。比如，《艾滋病预防法》的前言中出现“尊重患者权益”的表述，条文中没有“隔离条款”就是这种回应的具体体现 日本『後天性免疫不全症候群の予防に関する法律』（1989年法律第2号）。 。

1996年，日本出现“0157感染症”流行的问题［8］2。这进一步暴露了《传染病法》在疾病分类方面的缺陷。而为每项新感染症都单独立法的“补漏”做法明显不是长久之计。同一年，因强制隔离制度而广受社会诟病的《麻风病预防法》被正式废止。在传染病分类问题和强制隔离制度问题的两相呼应下，对防疫基本法和防疫行政体系进行彻底改造被提上日本的立法议程。1998年3月，桥本龙太郎内阁向日本国会提出《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律案》。在国会审议中，各方对革新传染病分类体系争议不大。但在“行政权限”和“患者权益”平衡问题上，议论较多。部分在野党希望尽可能地减少行政管控，扩大患者权益；而执政党方面则希望在“必要最小原则下”尽可能地维持基本的行政权限。最终，在内阁提出的原法案已明确将“行政行为必要最小原则”和“尊重患者个人权益原则”作为立法原则的情况下，参议院还在具体法条中增加了“国家、地方公共团体对患者采取必要措施时，必需考虑患者的个人权益”的表述 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第114号）第3条。 。而众议院则在其通过的法案正文前添加了强调“尊重患者个人权益”的法律前言［9］。1998年10月，《感染症预防及感染症患者医疗的法律》获得国会立法。该法即日本法律界、医学界通称的《感染症法》。1999年3月，《感染症法》正式施行，制定于1897年的《传染病法》同时废止。

在“行政行为必要最小原则”和“尊重患者个人权益原则”下制定的《感染症法》不仅在法律名称上将可能引起“歧视”的“传染病”改为略具中性的“感染症”，也对防疫行政的权限进行了较大限制。在个人管控方面，《感染症法》取消了行政机构对传染病患者本人以外人员的强制管控权限。《传染病法》废除前，日本的行政机构是可以对“怀疑感染传染病病原”，《感染症法》实施后，行政方面不再可以对这类人员采取强制管控措施。对于患者本人，实施一百余年的法定传染病患者“强制隔离”“强制医疗”制度被按疾病类别分类管理的“劝告住院”制度取代。在“劝告住院”制度下，都道府县知事仅可劝告一定类别“感染症”患者进入定点医院接受治疗。而且，患者不接受劝告时，知事仅可对法定1类感染症患者（及参照1类感染症管理的感染症患者）做出有限的行政强制行为 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第19条第１項、第20条第１項。 。这种行政强制行为的“有限性”表现在3个方面。首先，《感染症法》对“劝告住院”的时长作出了明确规定 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第19条第2項、第20条第2項。 。过去，麻风病等法定传染病患者曾被行政方面要求长期、甚至事实上无限期住院隔离治疗，《感染症法》实施后行政方面仅可在法律规定的时间范围内要求患者在定点医院接受治疗。第二，《感染症法》虽也赋予了知事延长患者住院时长的权限，但这一权限需在听取医疗机构所在地“感染症诊察协议会”的意见后才能行使 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第19条第2項、第20条第4-5項。 。第三，对于都道府县知事的决定，患者还可向厚生劳动大臣提出“行政不服审查请求” 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第25条。 。

公共活动管控方面，行政权限也受到了较大限制。首先，《感染症法》实施后，防疫行政不再具有对公共场所、公共活动的强制管控权。按照《感染症法》，都道府县知事仅可向大型公共场所的管理者、人群聚集活动的举办者提出取消活动或限制活动规模的“协作请求”，而这种“协作请求”并不具有强制性。其次，《感染症法》虽保留了都道府县知事的交通管制权，但这一权限的实施范围被限定在“患者所在地、病原沾染地”等有限区域，实施时长也被限定在72小时之内 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第33条。 。

在“行政行为必要最小限度”原则下制定的《感染症法》取消了防疫行政对患者本人以外人员的强制管控权，也取消了防疫行政对人群聚集活动、公共场所的强制管控权。这表明，日本的防疫行政体系发生了从“大行政权”向“小行政权”的转变。

三、H1N1甲型流感疫情与2012年的《新型流感等特别措施法》立法

2009年，北美报告发生H1N1甲型流感疫情，疫情很快蔓延到日本。据日本学者推算，疫情发生当年日本国内的感染者数就已超过1 500万［10］。据日本劳动厚生省资料，截止到2010年3月底，日本因H1N1甲型流感住院治疗的患者累计达17 646人［11］。2009年开始的H1N1甲型流感疫情在日本迁延反复，直到2011年以后才渐趋平缓。重症病例和死亡病例的出现，更引起了日本社会的极大震动。2009年的H1N1甲型流感疫情来势迅猛、波及面广，但日本的行政系统反而出现各地防控紧缓不一、全国缺少有效协调的局面，甚至负责制定全国防疫指针的厚生劳动省内部也曾出现过意见不一的现象［12］。造成这种局面的根本原因在于日本防疫基本法《感染症法》对行政行为明确作出了“必要最小限度”的要求 日本『感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律』（1998年法律第104号）第34条。 。这使得日本地方行政机构、厚生劳动省内部的部分官员在如何认定“必要最小限度”的标准上出现分歧。疫情严重地区的行政首长所认定的“必要最小限度”，在疫情不太严重的地区未必就是“必要最小限度”。比如，2009年5月厚生劳动省出台“各地可向学校提出临时停课的协作请求”的防控指针后，兵库县等地采取了这一措施，但更多地区的学校并未停课［13］。

2009—2011年的H1N1甲型流感疫情促使日本政府、社会重新审视“小行政权”架构的防疫体系。是否应对防疫行政体系进行必要的立法补充成为当时日本各界讨论的焦点问题。2011年11月，日本内阁官房新型流感等对策室决定召开一系列政界、法律界、医学界、经济界等多界别人士参加的对策会议与协商会议。议题即为如何就新型流感等特殊传染病进行特别立法。对策室还专门将行政方面是否可实施具有强制性的“人群聚集活动管控”“公共场所管控”“学校停课”“福利院停业”“区域封锁”等防疫措施列入了具体的讨论事项［14］。2012年3月，野田佳彦内阁决定向国会提出《新型流感等对策特别措施法案》。法案模仿1961年制定的《灾害对策基本法》和2004年制定的《国民保护法》设置了“紧急事态条款”。2012年4月，法案通过，法律的名称为《新型流感等对策特别措施法》（简称《新型流感等特别措施法》）。法律名称中的“特别措施”主要体现在“紧急事态条款”上。

针对H1N1甲型流感疫情中暴露出来的行政机构公共活动管控力度不足的问题，“紧急事态条款”明确授予都道府县知事对大型公共场所、公众活动的强制管控权。根据“紧急事态条款”授权，都道府县知事在“新型流感等”疫情防控需要时，可要求达到法定规模的学校、福利设施、公共设施、娱乐场所及“政令指定的其它人群聚集场所”的管理者停止或限制相关场所的使用，要求在上述场所举办活动的举办者停止活动的举办或限制活动的规模 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第45条第2項。 。相关管理者、举办者未执行都道府县知事要求时，知事可采取具有强制效力的行政措施 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第45条第3項。 。在个人活动管控方面，都道府县知事可发出要求辖区内居民停止一切非必要外出的协作请求 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第45条第１項。 。这种“请求”虽然不具有强制性，但毕竟也比没有此项授权的《感染症法》更能有效应对新发、突发传染病在人群中的扩散。

公共场所、个人活动管控外，“紧急事态条款”还授予都道府县知事多项医疗保障特别措施权。比如，当辖区内医疗设施不足时，都道府县知事可设立临时医疗设施 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第48条第1-2項。 。临时医疗设施建设需要时，都道府县知事可征用土地、住宅及其它有关物资，相关所有权人或占有权人无正当理由不可拒绝 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第49条第1-2項。 。临时医疗设施建设时，在确保安全的前提下，可以不适用《消防法》《医疗法》的常规规定，并可参照适用《建筑基准法》《景观法》中的“非常灾害条款” 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第４章第48条第3-5項。 。此外，在药品、医疗器械等物资保障方面、稳定疫情期间物价等市场秩序保障方面，“紧急事态条款”也授予了行政机构相应的应急权限。应该说《新型流感等特别措施法》授予行政机构的各项特别措施权可以对日本现行“小行政权”防疫体系在防疫应急管控方面的不足形成一定补充。但《新型流感等特别措施法》是针对甲型流感疫情而制定的法律，其适用范围仅限于“新型流感等”范围有限的传染病。

四、2020年针对新冠疫情的特别立法及其先例意义

2020年1月，日本开始出現新冠病例。最初，日本政府根据《感染症法》第6条第8项规定，将新型冠状病毒引起的疾病认定为“指定感染症”，同时成立了“新型冠状病毒感染症对策本部”［15］。2020年2月，“新型冠状病毒感染症对策本部”出台防控疫情的“基本方针”。方针中提到“在患者数继续增加的状况下……都道府县应向学校发出采取临时停课等适当措施的协作请求”［16］。然而，基于《感染症法》制定的防控方针中，不少行政措施是不具强制效力的。在疫情尚未严重暴发的都道府县，知事甚至有权拒绝实施相关措施。

随着疫情扩大，日本政府逐渐认识到基于《感染症法》制定的防疫方针不足以应对这场突发重大疫情。日本政府需要更大的法律授权以应对疫情。然而，可以授予行政机构更大防疫管控权限的《新型流感等特别措施法》仅适用于“《感染症法》第6条第7项规定的新型流感等感染症”及“同条第9项规定的新感染症” 日本『新型インフルエンザ等対策特別措置法』（2012年法律第31号）第1章第2条第1項。 。而新型冠狀病毒引起的疾病已在2020年1月被日本政府认定为“指定感染症”类别。“指定感染症”并不属于《新型流感等特别措施法》的适用范围。因此，日本的行政机构若要行使《新型流感等特别措施法》中的“特别措施权”，就需要解决法律适用的问题。

解决法律适用范围的途径有两种。一是，通过行政手段将已被认定为“指定感染症”类别的新冠感染症重新认定为可适用《新型流感等特别措施法》管控的“新感染症”类别。但这样做可能会遭致部分反对党和社会舆论滥用《感染症法》、滥用行政权的批评，反而会将问题复杂化。二是，通过立法程序修改《新型流感等特别措施法》，将新冠感染症临时纳入其法律适用范围。而这样做的舆论压力和社会阻力都相对较小，也有利于相关政策的迅速实施。2020年3月10日的内阁会议上，安倍晋三内阁决定向国会提出《新型流感等特别措施法》修正案。法案的内容十分简洁明了，就是要将新型冠状病毒引起的疾病临时纳入《新型流感等特别措施法》的适用范围 『新型インフルエンザ等対策特別措置法の一部を改正する法律案』，日本内閣提出法案2020年3月10日。 。日本媒体报道时也会将这一法案称为“新冠特别措施法案”。事实上，日本内阁和国会并没有针对新冠疫情制定一部全新的法律，而只是对现有法律的适用范围作出临时性修改。法案提出3天后即获得众参两院通过。通过后的第二天正式生效。法案的通过，使日本各级行政机构在应对新冠疫情时可以获得《新型流感特别措施法》中“紧急事态条款”的各项特别授权。

2020年4月7日，日本政府依据《新型流感等特别措施法》第32条第1项发布应对新冠疫情的“紧急事态宣言”。“紧急事态宣言”宣布，自2020年4月7日至5月6日的期间内，在埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县、大阪府、兵库县及福冈县区域内采取“紧急事态措施”［17］。16日，日本政府又将进入“紧急事态”的范围扩展至日本全国。需要注意的是，《新型流感等特别措施法》第32条第1项规定，只有被日本政府宣布进入“紧急事态”的都道府县，其知事才可采取“紧急事态条款”中的各项行政措施。因此，在日本全国进入“紧急事态”前，爱知县等县虽然也曾自行发布地方性的“紧急事态宣言”，但这种自行发布的地方性宣言并不是依据《新型流感等特别措施法》作出的，因此，这些地区仍无法采取“紧急事态条款”中的各种特别措施。

《新型流感等特别措施法》规定，日本政府宣布“紧急事态宣言”后，各项具体的特别措施权主要由都道府县知事行使。以东京都为例，2020年4月7日东京都被日本政府宣布进入“紧急事态”。10日，东京都就依据“紧急事态条款”发布了《东京都关于防治新型冠状病毒感染扩大的紧急事态措施》。其核心内容有两项。一是，请求东京都全域内所有居民停止一切不必要的外出，但看病、购买食品、必要的通勤等维持生活的必要活动除外；二是，要求游乐设施、运动设施、剧场、会展设施以及占地面积超1 000平方米的各种学校、大型商业设施、博物馆、美术馆、图书馆等设施的管理者停止设施的使用，相关活动的举办方停止在上述场所举办人群聚集性活动［18］。两项举措中，对大型公共场所的管控具有强制性，对个人活动的管控仍是非强制的。虽然如此，相比于“紧急事态”宣布之前，这样的举措仍可起到减少人际接触的效果。日本政府解除“紧急事态”后，东京确诊人数的反弹也反过来印证了《新型流感等特别措施法》的防疫应急授权的确可以在防控疫情方面发挥积极作用。

《新型流感等特别措施法》虽然扩大了防疫行政的应急管控权限，但是《新型流感特别措施法》的法律适用范围十分狭窄，并不是所有突发、新发重大疫情都可以适用这部法律。2020年日本通过特别立法将新型冠状病毒引起的疾病临时性纳入《新型流感等特别措施法》的法律适用范围，不仅使日本行政机构在应对新冠疫情时获得更多的应急管控权限，也让这部法律的适用对象突破了其立法时所规定的适用范围，为将来日本应对其它类似疫情树立了立法先例。也就是说，当日本今后再次遭遇其它突发、新发重大疫情时，日本内阁和国会仍可援引这次立法先例，让行政机构再次获得“特别措施权”。因此，《新型流感等特别措施法》在立法当初虽仅仅是一部针对“新型流感等”疫情的专项特别立法，但2020年应对新冠疫情的修法，让这部法律在将来演变为一部普通性、恒常性的“防疫应急法”成为可能。

总 结

1897年，日本以《传染病法》为基础，构建了“大行政权”的防疫体系。这一体系的基本架构在战后得到了保留。1999年，在“行政行为必要最小限度”的立法理念下，日本制定了新防疫基本法《感染症法》。《感染症法》下，行政的防疫权限受到较大限制，日本也就此建立“小行政权”的防疫体系。2009年应对H1N1甲型流感疫情过程中，《感染症法》与“小行政权”的防疫体系暴露出了行政应急管控权限不足的问题。为此，2012年日本制定《新型流感等特别措施法》。这部法律虽授予行政机构较大的“应急权限”，但其适用范围受到严格限制。这又导致2020年应对新冠疫情的过程中，日本不得不对《新型流感等特别措施法》进行紧急修改。2012年、2020年，日本两次以立法的形式扩大防疫行政应急权限的事实说明，“小行政权”理念的《感染症法》可能并不足以应对重大新发、突发疫情。一个合理的防疫体系应既能在防控常规疫情时避免过度防疫，同时又能让行政在处遇突发重大紧急疫情时具备必要的防疫应急权限。在任何一个方向上的偏颇，对任何一种立法理念的机械运用都可能会造成制度上的漏洞。所以说，常规性、常态化防疫行政权限与特殊性、应急性防疫行政权限都是筑牢制度防线不可或缺的因素。

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［7］ 菅直人.1996年3月25日衆議院厚生委員会における“らい予防法の廃止に関する法律案（閣案）”に対する厚生大臣菅直人の趣旨説明（国会会議録·衆議院厚生委員1996第6号）［R］.東京：日本国衆議院厚生委員会，1996：2.

［8］ 小泉純一郎.1998年4月10日参議院国民福祉委員会における“感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律案（閣案）”に対する厚生大臣小泉純一郎の趣旨説明（国会会議録·参議院国民福祉委員会1998年第6号）［R］. 東京：日本国参議院国民福祉委員会，1998.

［9］ 長勢甚遠.1998年9月24日参議院国民福祉委員会における“感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律案”に対する衆議院の修正部分についての衆議員長勢甚遠の内容説明（国会会議録·参議院国民福祉委員会第1998年第4号）［R］.東京：日本国参議院国民福祉委員会，1998：2.

［10］ 上田博三.新型インフルエンザ対策の経緯［J］.日本公衛誌，2010（3）：157-164.

［11］ 日本厚生労働省.日本におけるインフルエンザ A（H１N１）の新型インフルエンザによる入院患者数の概況［EB/OL］.（2010-03-31）［2023-05-25］. https：//www.mhlw.go.jp/bunya/kenkou/kekkaku-kansenshou04/rireki/100331-02.html.

［12］ 田村大輔.厚生労働省の新型インフルエンザ対策について［J］.インフルエンザ，2016（3）：185-190.

［13］ 田辺正樹.わが国の新型インフルエンザ対策［J］.日本胸部臨床，2015（12）：1339-1351.

［14］ 日本内閣官房新型インフルエンザ等対策室.新型インフルエンザ 対策のために必要な法制度の論点整理［EB/OL］.（2011-11-10）.［2023-05-25］. https：//www.cas.go.jp/jp/seisaku/ful/housei/ronten.pdf.

［15］  日本労働厚生省.新型コロナウイルス感染症を指定感染症として定める等の政令（日本内閣『官報』2020年1月28日号外特第4号）［EB/OL］.［2023-05-25］.https：//kanpou.npb.go.jp/old/20200128/20200128t00004/20200128t000040002f.html.

［16］ 日本新型コロナウイルス感染症対策本部.新型コロナウイルス感染症対策の基本方針 ［EB/OL］.［2023-05-25］. https：//www.mhlw.go.jp/content/10900000/000599698.pdf.

［17］ 日本政府.新型コロナウイルス感染症緊急事態宣言 ［EB/OL］. （2020-04-07） ［2023-05-25］. https：//corona.go.jp/news/pdf/kinkyujitai_sengen_0407.pdf.

［18］ 東京都庁.新型コロナウイルス感染拡大防止のための東京都における緊急事態措置等［EB/OL］. （2020-04-10） ［2023-05-25］.

https：//www.bousai.metro.tokyo.lg.jp/1007617/index.html.

［责任编辑 王雅坤］

Administrative Authority Issues in Japanese Epidemic Prevention Legislation

LI Wenming

（Institute of World History， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100101， China

Abstract：   In 1999， Japan made a change in the epidemic prevention legislation system by abolishing the Infectious Diseases Law of “great executive power” and implementing the Infectious Diseases Law of “small executive power”. Although this change avoids the malpractice of “excessive epidemic prevention” in some infectious diseases that can be effectively controlled by the Infectious Diseases Law， it also causes the problem of insufficient emergency authority of Japanese epidemic prevention administration in response to special major epidemics. After that， Japan supplemented this deficiency by enacting the New Influenza Special Measures Act. In 2020， Japan passed special legislation to expand the scope of application of the New Influenza Special Measures Act， which not only gives administrative agencies certain special measures in response to the coronavirus pandemic， but also sets a legislative precedent for responding to other major emerging infectious disease outbreaks in the future.

Key words：  administrative authority; epidemic prevention legislation; declaration of emergency