地方政府投融资平台公司全面预算管理应用探析

摘要：地方政府投融资平台一直是各地开展投资建设活动的重要主体，在地方公共服务和基础设施等领域发挥重要作用。然而，多数平台公司存在活力不足、效率不高、效益不佳等问题。全面预算管理作为一种先进的管理工具，很早便被应用于企业运营，但实践中由于政企责权利关系不明确、投资边界不清晰、管理体系机制不健全等，存在预算管理松散、流于形式、刚性缺乏等一系列问题，导致预算管理效果达不到预期。从地方政府投融资平台公司全面预算管理应用出发，以A集团公司为例，探析全面预算管理在优化预算资源配置、推动企业全面发展中的重要作用。

关键词：投融资平台公司；全面预算管理；应用路径

0引言

地方政府投融资平台公司（以下简称“平台公司”）是由地方政府注入资本或土地、股权等资产，为满足政府投融资需求而设立的企业法人，承担城市建设、国资运营、产业发展等相关的某种或几种功能。平台公司为地方基础设施建设和新型城镇化作出了巨大贡献，同时也积累了不少问题。在当前经济增长、风险防控双重压力下，平台公司面临新挑战、新机遇，转型发展势在必行。全面预算管理在促进企业发展战略落实、提高企业整体经营效能等方面发挥重要作用。推进全面预算管理，对于企业实现战略目标、提升财务管理水平、提高资金使用效率、防范债务风险等具有重要意义。

1A集团公司经营管理中存在的问题

A集团公司成立于1993年，2020年6月完成全民所有制改制并更名，现注册资本100亿元，主体信用等级为AAA级。A集团公司并表范围包括4家一级子公司及120余家下属二级和三级子公司。截至2022年末，其资产总额超过2600亿元，在职员工近10000人。根据国企改革相关部署，A集团公司于2022年进行了战略性重组和专业化整合。重组后，A集团公司主要承担现代产业发展和民生服务保障两大职能，直接管理的21家企业涵盖高端智能智造、医药健康养老、商贸文创会展、数字科技创新、产业园区开发、乡村振兴发展六大产业板块。A集团公司经营管理中存在职能定位模糊、盈利手段单一、投资扩张过快等诸多问题。

1.1职能定位模糊，市场化运作不强，活力不足

改革后，A集团公司将基础设施建设、公共服务等职能剥离出去，聚焦产业发展主业，但公司的整体运作思路仍然沿袭了原国资运营主体，即以支持政府投融资为导向，对经营性业务的拓展不足，市场定位模糊。另外，由于A集团公司的出资人是区财政局，其战略规划、重要人事任命、融资和投资决策、项目建设、业务运营等重大事项、重要职能都要上报区财政局审批，服从行政管理，没有充分的自主经营权，发展的积极性和主动性受到很大限制，很难成为真正的市场主体。

1.2盈利手段单一，业务基础薄弱，效益不佳

A集团公司本级以开发建设政府准入的公益性项目为主，依靠财政返还弥补项目成本，难以培养自身竞争力。A集团公司下属企业以商业运营和产业投资业务为主，涉及六大板块，行业跨度大，企业规模和历史背景差异大，营业收入分化明显，营业收入最高超4亿元，最低不足1000万元。这些下属企业净利润表现参差不齐，盈利企业数量有限且多为微利，亏损企业数量多且亏损幅度较大，整体盈利能力较差。各下属企业普遍缺乏核心竞争力和市场化运营管理经验，盈利模式单一，业务发展基础薄弱，难以短时间内从激烈的市场竞争中脱颖而出，可持续发展前景堪忧。

1.3投资扩张过快，资金压力沉重，效率不高

近年来，A集团公司以持续滚动的融资支持方式，不断扩大项目投资，连续3年年均计划投资额超过60亿元。资金投向主要是交通基础设施、保障性住房、全域土地整治、产业园区基础设施等。不过，投资规模迅速扩张造成一系列问题。首先，投资规模与自身现金流严重不匹配，投资的计划性不足，缺乏“以收定支、量入为出”理念，内部现金流持续紧张。其次，以融资促投资，风格激进，公司债务负担沉重，刚性利息支出压力大，风险不断积累。特别是剥离政府融资功能和国资担保后，公司融资渠道受限，“借新还旧”的方式难以持续，偿还存量到期债务的压力进一步加大。最后，投资收益水平不高，存在低效甚至无效投资，投入产出不平衡，投资效率也不高。

2A集团公司深化推进全面预算管理实践

2.1搭建集团公司全面预算管理体系的重要性

2.1.1有助于实现战略目标，增强公司发展活力

通常，以企业战略为导向是全面预算管理的首义，预算目标则是对战略目标的实践解释。围绕战略目标和业务流程计划，在企业中有条不紊地推进全面預算管理，有利于引导各预算责任主体聚焦战略、专注执行、达成绩效[1]。平台公司在转型之际，应注重战略功能定位与业务发展布局，改变以替政府融资为导向的运作思路，尝试与政府建立市场化的合作机制，逐步从基础设施建设、公共服务等职能中有序退出，提升市场化运作能力。A集团公司的目标定位是“成为多元经营、自负盈亏，有一定核心竞争力的市场化综合性国有资本投资运营平台”，并根据需要，承担产业培育、民生保障等相关功能。A集团公司既体现国企的使命担当，又走好市场化运行的道路，还需要在探索中不断前行。A集团公司构建全面预算管理体系，有助于其实现战略目标。

2.1.2有助于提升经营管理水平，促进经济效益

全面预算管理旨在全员参与，并在预算理念上达成高度统一，业务范围实现全线覆盖，同时建成全流程跟踪的综合管理体系。这有利于员工凝聚共识，在贯穿经营、投资、财务等各项活动、各个环节，以及企业组织各项经济活动的事前、事中和事后全过程中，都为实现预算目标而努力，进而推动企业经济效益提升[2]。全面预算管理可以促使A集团公司提高经营管理水平。例如，通过拓展经营性业务、提升运营管理能力等，提高公司经营效益，实现公司价值最大化；通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式，获取更多、更好的资产资源，做实公司资产，为业务转型提供物质基础。

2.1.3有助于推动投融资活动有序开展，提高运作效率

全面预算管理有利于加强投融资的计划性，遏制过度投资倾向，推动企业健康、可持续发展。目前，A集团公司资金投向主要是城中村拆迁、保障性住房、产业园区等，投资规模与产生的收益无法匹配，债务负担沉重，资金压力较大，因此，需要进一步做好资金管控，提高资金投入管理运作的效能。通过平台全面推进预算管理，A集团公司可严格控制预算期内的资金运作。例如，原则上不支付预算外项目款项，避免不必要支出；加强投资指导，重点投资战略性新兴产业和重点项目，增强抗风险能力；保证每个投资项目都有稳定的还款来源，重视投入产出比，同时争取减少政府对公司投资行为的干预，取得自主投资决策权；把控新增债务规模和融资方式，降低资金成本，做好资金用款计划，减少资金闲置；明确投资退出机制，打通资本运作的良性循环。

2.2构建全面预算管理体系的可行性

2.2.1内部管理制度较为健全

A集团公司的会计核算、内部控制、内部审计、绩效考核和激励相关制度都较为成熟，且预算管理制度出台也已排上日程。全面预算管理中的编制流程、执行控制、分析与报告、组织体系、考评等相关内容都在预算管理制度中有所呈现，这也反向推进了全面预算管理的实施，使其有规可依、有章可循。

2.2.2管理人员重视全面预算管理

现阶段，A集团所在地的区委区政府高度重视预算管理工作，多次召开会议做相关部署。A集团公司高级管理层也多次强调做好全面预算管理工作，全公司上下预算意识明显增强，预算管理能力逐步提升，在公司内部构建全面预算管理体系的可行性大大提高。

2.2.3协同绩效考核同向发力

近年来，A集团公司经营业绩考核体系运作成熟，为绩效与预算联动打下坚实基础。A集团公司在考核指标设计时增加了预算偏离度指标，实现了绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”目标。同时，全员预算管理意识的增强也能够同步加快公司内部构建全面预算管理体系的步伐。

2.3构建全面预算管理体系的应用路径

2.3.1加强组织保障，建立全方位管理格局

一是加强组织领导。A集团公司预算组织体系尚不健全，董事会（决策机构）与各部室和下属单位（执行机构）之间缺少中间层级，不利于信息交互和跨部门协同。平台公司应建立健全预算组织体系，设立预算决策机构、工作机构和执行机构[3]，明确各机构的职责权限、授权批准程序和工作协调机制，确保密切协作、相互配合，有序推进预算管理工作。

二是加强制度体系建设。A集团公司预算制度体系尚不完善，仅制定了《预算管理办法》，还缺少其他配套制度。平台公司应坚持制度先行，建立“1+N”预算管理制度体系，除了预算管理办法，还应该匹配置顶调整制度、分析与报告制度、考评制度和调整制度等一系列管理办法，保障全面预算管理落地见效。

三是加强人员保障。A集团公司预算管理相关人员多为兼职，人员力量配备不充足。平台公司应强化团队预算管理力量，提升相关人员的专业预算技能，采用多种形式组织全面预算管理宣传和培训工作，增强全员预算意识，營造良好的舆论氛围。

2.3.2突出关键环节，建立全过程管理链条

一是预算编制有目标。为解决经营自主性弱导致存在战略规划执行不到位的问题，A集团公司应进一步落实政企分开，大力提升企业自负盈亏、自主市场化运作的权能和动能，以战略规划和经营目标为导向设定预算目标，即由董事会按照“战略目标—年度经营目标—预算目标”的路径层层分解，明确预算目标，各预算执行机构以预算目标为起点编制预算，通过预算工具牵引战略目标实现。

二是预算执行有控制。为解决预算控制规则不明确、预算约束力不足和流于形式等问题，A集团公司应建立差异化管控机制：针对超预算审批事项，执行额外的审批流程，根据权限规定的额度分级审核；针对预算外审批事项，严格控制，防范风险，若因行政指令等不可控因素必须支出的，应比照超预算审批事项，执行最高层级审批。

三是预算完成有评价。A集团公司按季开展预算执行分析，但预算分析的深度和成果应用还不够。该公司应建立预算执行分析评价制度，通过报告、会议、调研等多种形式，及时分析和评价预算执行情况，找出预算执行差异形成的原因，针对性地提出对策建议，提高预算管理对业务的控制能力[4]。

2.3.3强化激励约束，建立全覆盖管理体系

一是建立预算考核机制。A集团公司尚未实施全面预算考核，影响了预算管理作用的发挥。该公司应建立全面预算考核机制，将预算安排与绩效指标设定挂钩，将预算考核结果与政策调整挂钩，为企业实施奖惩和激励提供依据，切实提高资源配置效率和使用效益，促进企业绩效提升。

二是强化预算责任制。A集团公司普遍存在预算主体责任意识不强的问题，不利于预算绩效的提升。平台公司应进一步落实预算主体责任，公司整体预算绩效与集团主要负责人挂钩，部门和单位的预算绩效对应部门和单位主要负责人，项目预算绩效问责项目负责人，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。

三是实现全方位考核。A集团公司的全面预算考核内容应至少涵盖两个方面：预算目标完成情况和预算工作组织情况。该公司应以预算目标完成情况为核心，以预算工作组织情况为补充，既评价各预算执行机构的工作业绩，又评价预算管理工作机构的工作质量。通过全方位考核，加强对全面预算管理各环节、全流程的监督，有助于实现预算目标。

2.3.4推进技术驱动，建立一体化预算系统

一是夯实数据基础。A集团公司子公司数量多，行业跨度大，不同企业之间的数据格式、口径不一致，数据传输不及时，不利于预算数据的精准性。平台公司应利用信息技术手段，如预算管理系统的网络报表体系和灵活、方便的报表定义机制、数据上报和数据接受机制等，实现数据口径从上到下的一致性，建立数据标准，解决上下级之间的数据传输问题。

二是打通“信息孤岛”。A集团公司业务系统、会计系统和办公系统相互独立、无法交互，不利于预算数据采集和交叉核对。该公司应利用预算管理系统开放的数据接口功能，实现从会计信息系统或业务系统提取数据、与电子表格无缝连接、以文本的方式导出和引入各种数据等，实现数据共享与流通。

三是提高整合效率。A集团公司预算表单复杂，数据源于多个职能部门和子公司。该公司应利用预算管理系统高效的汇总、审核、分析和数据挖掘功能，实现数据填报从上到下层层灵活扩展，数据上报从下到上层层自动裁减和过滤，提高上级部门汇总和审核预算表的效率和准确性。

3结语

平台公司的转型发展是一个需要长期探索的过程。在新的发展阶段，平台公司要结合地方实际和平台现状，统筹谋划，直面经营管理过程中存在的问题，抓住新机遇，迎接新挑战。平台公司可高效利用全面预算这一工具，走上可持续高质量发展轨道，为地方经济发展继续贡献力量。

参考文献[1]郭斌.浅谈全面预算管理在国有集团公司应用中存在的问题：以政府投融资平台公司为例[J].会计师，2019（7）：29-30.

[2]吴明静.政府融资平台公司的预算管理探索[J].当代会计，2019（1）：20-21.

[3]随晓艳.国有平台公司全面预算管理困境及对策[J].管理论坛，2019，13（22）：280，282.

[4]苏丹.A平台公司全面预算管理体系构建[D].郑州：郑州大学，2021.

收稿日期：2023-03-16

作者简介：

韩金蓉，女，1992年生，本科，会计师，主要研究方向：全面预算管理。