以需求为导向的高校财务“放管服”改革探析

江林　肖杉　孙其苓

摘要：党中央、国务院明确提出深化高等教育领域“放管服”改革。高校经费管理是高校“放管服”的重要内容之一，对于深化高等教育综合改革具有重要意义。以需求为导向，梳理“放管服”改革中各利益相关者的需求，探讨如何落实“放”的手段、“管”的依据和“服”的规范，以落实和扩大高校办学自主权，实现财务管理质量和服务效率双提升。

关键词：“放管服”改革；高校财务；利益相关者；需求导向；办学自主权

0引言

2015年5月12日，国务院召开电视电话会议，针对简政放权、放管结合职能转变工作，首次提出了“放管服”改革的概念。以“放”为核心、以“管”为抓手、以“服”为支撑的“放管服”改革，是新时代实现政府治理能力和治理水平现代化的必然要求，同时也是激发市场和社会活力的必要之举。新一代信息技术与“放管服”改革措施的深度融合，以及“以人为本”理念的深化，进一步推动“放管服”改革深化。

2017年，教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》指出，深化高等教育领域“放管服”改革，是党中央、国务院的明确要求，是深化高等教育综合改革的重要举措，是落实和扩大高校办学自主权的必然要求。高等教育领域“放管服”内容涵盖学科专业设置、高校编制及岗位管理、进人用人、教师职称评审、薪酬分配、经费使用管理等方面。上述“放管服”内容均与高校经费管理密切相关，因此，推进高校财务“放管服”改革对于深化高等教育综合改革具有重要意义。

1高校财务“放管服”改革的需求

高校财务管理的内容涉及学校各项活动，规范财务管理，激发高校活力，提高资金的效益与效率，提升高校综合竞争力，都需要通过高校财务“放管服”改革来实现。

1.1满足扩大办学自主权的需求

目前，高校在经费方面存在的主要问题包括：资金筹措渠道窄、压力大，难以保障高校的健康发展；高校自主创收收入的分配方式受限，激励方式单一，导致创收积极性不高；高校财务在经费管理上灵活性不够，难以激发二级部门在教学、科研、办班方面的活力。因此，高校亟待通过财务“放管服”改革来扩大办学自主权，依托高校财务在经费使用方面和院系在业务开展方面的灵活性，拓宽筹资渠道，缓解资金筹措压力；通过重心下移、权力下放，将“大学办大学”模式转变为“学院办大学”模式，解决目前“等、靠、要”的问题，使得高校能更加自主地分配和使用经费，激发院系在教学、科研、办班方面的活力，进而改善高校的教学成果、科研效益。

1.2满足财务信息公开的需求

随着云计算、人工智能、大数据、移动互联网等新一代信息技术的发展，高校利益相关者的信息需求更加多元化，对财务信息提出了更精细化的需求。审计部门需要利用财务信息监督高校经费使用的合理性和合法性；主管部门需要利用财务信息评价高等教育投入与产出的业绩和成效；科研经费提供者需要利用财务信息评价科研经费的使用效率和合规性；社会捐赠人士需要利用财务信息了解受赠资金的去向；教职工需要利用财务信息了解收入及经费使用明细；家长及学生需要利用财务信息了解学校各类收费和使用明细。通过高校财务“放管服”改革，构建智慧财务信息化平台，完善财务信息公开制度，实现利益相关者对财务信息和非财务信息的获取，保证信息的及时性、相关性、可靠性和完整性，满足其监督管理、绩效评价、投资决策的需求。

1.3满足财务管理活动的需求

高校的财务管理活动涵盖预算管理、资金管理、会计核算、财务报告和监督5个方面。预算管理方面，通过财务“放管服”改革，加强事前绩效目标管理，推进事中绩效跟踪监控，扩大事后绩效评价范围，强化绩效结果的应用，加强预算绩效管理；资金管理方面，通过财务“放管服”改革，提升资金支付的效率并合理控制安全性，加强资金管理活动；会计核算、财务报告和监督方面，通过财务“放管服”改革，为师生提供优质、高效的到账认领服务，实现师生跨时间、跨地点报账查询、核算、报告和监督。

1.4满足风险管理的需求

高校的各项业务活动面临预算执行不力风险、资金支付合法性风险、偿债能力风险、资金完整性和流动性风险率。通过财务“放管服”改革，高校可明确各项经济活动的归口管理部门，完善内部监督制度，识别、衡量、评估高效财务管理活动面临的管理过严或管理缺失风险及服务缺位风险等，及时调整相应措施，控制风险。

1.5满足学生方便、快捷地享用教学资源的需求

学生是高校的服务对象之一，高校对学生的培养应该考虑学生和社会的需求，这不是简单地迎合，而是要有長远的眼光，充分考虑未来。学生和社会对高校财务“放管服”改革的需求更多地体现在如何在教学与财务共享平台上便捷且高效地购买和享用教学资源，包括各类面授课程、网络课程、实践课程及其他教学资源，从而满足其对知识积累和能力提升的需求。高校通过财务“放管服”改革，可满足学生实时缴费、实时掌握缴费和选课信息的需求。

1.6满足高校职能实现的需求

科学研究是高校重要职能之一，高校瞄准国际前沿，主动把握前瞻社会问题，加强基础研究，满足“产学研”相结合的需求。科研经费的提供者对高校财务“放管服”改革的需求体现在高校如何高效使用科研经费、如何规范管理科研经费、如何构建科研成果转化机制等方面，从而激发科研动力、增加科研产出、提高科研成果转化率，借助高校科技创新能力推动创新型国家建设，实现“科技强国梦”。

在“放管服”改革背景下，高校激发人才资源优势，提升创新业务能力，依托学科门类齐全优势支撑高等教育高质量发展；高校的社会服务工作在把握正确的政治方向和价值导向的前提下，更加注重挖掘市场需求，提供精准的社会服务，如满足ACCA（国际注册会计师）培训、CMA（美国注册管理会计师）培训、考研培训等需求，以及场地租用、停车服务等共享高校资源的需求。高校更加注重知识的沉淀、潜能的挖掘和创新思想的培育，进一步助力创新创业，适应市场需求。

2高校财务“放管服”改革现状与问题

2.1部分高校对财务“放管服”的范围理解不到位

自《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等各类简政放权政策文件发布以来，国内科研领域掀起了“放管服”改革新高潮[1]。而高校“放管服”改革的需求绝不只是科研项目的“放管服”，它是惠及全校师生、科研项目负责人的“放管服”。只有这样，才能真正激发学校的活力，充分发挥高校法人主体作用，推进高校在培养人才、科学研究、传播知识、服务社会等方面的自主权。

自科研“放管服”改革以来，虽然大部分审核权限被主管部门下放到项目承接单位，但是并不意味着降低了监管要求。“放管服”改革实际运行过程对高校整体财务业务能力和服务水平提出了更高要求。财务部门需通过创新财务管理，让科研人员脱离冗杂的财务事务，专注科学研究。同时，“放管服”改革对高校绩效管理水平提出了更高要求。但从实际情况来看，不少科研人员对“放管服”理解存在偏差，重“放”“服”，轻监“管”，误把业务管理中的审核、报销情况说明、相关支撑证明材料等监管要求视为对科研人员不信任、不尊重；在“放”权的制度背景下，科研人员在项目内部建立激发活力、提升效率的机制同样关键。因此，高校财务“放管服”改革对全面提升绩效评价提出了更高要求。

2.2高校财务“放管服”改革的主体不明、内容不清目前高校财务“放管服”改革的内容不明晰，研究和实践主要局限在科研经费上，未从需求角度梳理高校财务“放管服”改革的主体和内容，从而导致高校财务管理与新时代高等教育内涵式发展脱节。

2.3高校财务“放管服”改革对“度”的把握研究不够高校财务“放管服”改革的难点和重点在于对“度”的把握。“深化放”和“改进管”是车之两轮、鸟之两翼。深化高校财务“放管服”改革应放管兼顾、同步进行。放管结合与同步需把握“度”，坚持“放手”，但不“甩手”；坚持“出手”，绝不“失手”。如果未准确把握“度”，可能会出现“一放就乱、一管就死”的局面[2]。例如，高校修订了科研差旅的管理办法，同时新办法提升了对财务监督工作的要求。原有财务制度规定出差票据不完整无法报销，但新制度认可出差无法取得完整票据的情况，只要提供相关证明依据，经项目负责人签字确认后，即可按照正常出差报销相关费用。在操作过程中发现，新制度实行后出现报销与课题不相关的单程车票问题。这类差旅费造假问题若不加以管控，可能形成大量金额的违规虚假报销。因此，如何把控高校财务“放管服”改革的“度”，从而满足监督者对财务信息透明化的更高要求，是高校财务“放管服”改革亟待解决的关键问题。

2.4不少高校财务人员因法规制度不完善而对财务“放管服”改革有顾虑当前高校发展面临许多新情况和新机遇，原有的财务制度已无法适应新形势发展需要，不能满足和支撑高校持续开展人才培养、科技创新、服务社会经济等发展需求，亟须结合实际情况制定相适应的财务管理制度。部分高校对内部控制体系建设重视度不够，没有形成完整的财务审批流程和报销制度，管理层面和业务层面权责不清，整体运行效率不高。这些问题都给高校财务人员推行“放管服”改革带来顾虑，制约了改革积极性。因此，高校财务“放管服”改革对完善法规制度提出了更高要求。

2.5高校财务信息化水平和服务能力无法支撑“放管服”改革持续推进财务信息化是“放管服”深化改革的基石，持续推动财务信息化建设，有助于“放管服”改革的快速推进。高校财务管理在传统会计核算业务基础上，结合现代信息技术，依据“科学放权、规范管理、高效服务”原则，为人才培养、科技创新、师资队伍建设等提供财务专业智力支持[3]。近年来，高校财务管理业务大幅增长，信息处理日趋复杂，既有财务信息，又有非财务信息，传统作业模式已无法适应日益增长的信息处理要求。一是财务信息自身管理体系落后；二是数据信息横向整合、共享方面存在“数据孤岛”；三是财务信息深度分析评价系统缺失。财务信息化条件不足，也挫伤了财务人员增强服务意识的积极性。因此，加大财务信息化投入和建设，是推进高校财务“放管服”改革的必经之路。

3高校财务“放管服”改革的措施

3.1明确高校财务“放管服”改革主体，探索和完善改革内容高校财务“放管服”改革的主体不只是学校和财务部门，还应提升高校决策机构、归口管理部门、项目责任人的参与度。只有这样，才能实现权责利同步下行。高校财务“放管服”改革应按照“责权利统一”“统一要求，分类管理”等原则，坚持责任主体、管理制度、财务平台“三位一体”整体设计，依法、协同推进“统一领导、归口管理、分级负责”的财务“放管服”改革。高校财务“放管服”改革的内容属于财务管理的范畴，高校可结合现代信息技术、现代市场经济要求及管理需求，从预算管理、资金管理、会计核算、财务报告和监督5个方面进行梳理。例如，预算管理方面的目标制定与分解、预算编制与调整、预算绩效评价与考核，资金管理方面的资金收付及结算方式，会计核算方面的报销制度、审批权限、报销流程、会计核算服务平台，财务报告方面的科研结题、评估检查、验收报告等信息查询与提供，监督方面的会计监督与结果运用等，均可纳入财务“放管服”改革，不断探索和实践财务“放管服”改革，不断丰富和发展改革内容。

3.2做好改革发展规划，完善政策制度

高校财务管理部门应增强“放管服”改革的责任感和使命感，从政策突破、机制创新着手。政策突破主要是获得上级部门授权，争取被纳入改革试点，并在校内开展改革试点。只要有利于发展，就放手探索政策突破点。高校可以高等教育“放管服”改革政策规定为依托，结合自身实际情况，通过顶层设计，把握权力下放尺度，建立和完善財务制度体系，支持现代学校建设发展；通过创新财务迭代机制，让财务管理真正为教学和科研服务。

3.3加强风险管理，合理把控“放管服”的“度”高校推行财务“放管服”改革，需从风险与收益对等角度，权衡责权利与风险，合理把握“放管服”的“度”，协同推动“放管服”改革深化升级。同时，通过加强风险管理，对风险实施有效控制，并妥善处理损失。

首先，高校财务应识别财务管理过程中各环节可能存在的风险，比如预算编制与高校目标发展不一致风险、高校资金管理效益低风险、会计核算机制不健全风险、各类报告不及时和不明晰风险、会计监督力度不够风险等，并分析其发生的可能性，评价其所带来后果的严重程度。

其次，高校财务应权衡风险与收益。风险总是与收益并存，而收益是指高校财务管理目标的达成情况及任务的完成情况。所谓权衡，就是将高校控制风险所付出的人力、物力、财力等成本与之所带来的资金效益、服务质量改善和服务效率提升、学校目标任务的实现等方面的收益相比较。

最后，高校财务应在识别和权衡风险的基础上，评估承担风险的能力，以此确定“放管服”改革的“度”。既然高校财务要简政放权，就不应该拒绝风险、排斥风险，如果风险全为零，就会放不开、管太死，失去灵活性、积极性和创造性。而适合高校的风险管理策略主要有风险承担、风险规避和风险控制。对于识别出的高校能够接受和承担的风险，可以选择风险承担策略，大胆放权，提高效率；对于识别出的高校不愿承担的风险，如可能导致贪腐的环节，可以选择风险规避策略，不予放权，严格把关；对于识别出的高校可控风险，根据风险收益的原则选择风险控制策略，适度把控，兼顾安全、效率和质量。同时，高校还应建立容错纠错机制，落实“放”的标准和口径、“管”的依据和内容、“服”的意识和水平。

3.4呼吁上级部门下放高校经费自主权，扩大高校预算自主权上级部门应考虑高校各院系之间投入的均衡性和教师之间的公平性，取消经费使用管理限制，如某些学科教育生均投入的经费限制，不应用某学科生均投入经费的多少来评价该学科的教学成果，而应取消限制，将经费自主权下放给高校，由高校根据自身经费实际情况开展教育教学。上级部门可从教学质量评估结果等方面把握高校对该学科的重视程度。

当前形势下，高校多渠道筹措资金的压力越来越大，通过“放管服”改革，可扩大高校的预算自主权，激励高校扩大收入。比如学院的办学收入，在绩效核定的情况下，不利于激发教师的积极性；高校国有资产让渡使用权的房租收入，上级财政按规定用途来下拨，限定了高校各经济分类的使用比例，影响了高校增收积极性。因此，开展增收项目的专项绩效核增工作，扩大高校进人用人、薪酬分配、经费使用管理自主权，有利于激发高校创业创新和增收活力。

3.5加强对二级部门的放权和对归口管理部门的监管高等教育领域的“放管服”改革，不仅是教育主管部门面向高校的改革，而且是高校面向院系师生的改革。高校通过“放管服”改革，重构传统治理模式，将工作管理重心下移，下沉至基层，激活院系活力，将“大学办大学”模式转变为“学院办大学”模式，把传统的“内燃机车头牵引模式”转变为全方位发力的“动车模式”，增强内生动力，强化内部运营机制。高校内部的“放管服”改革，从学校层面来讲，通过破解体制给予活力，使放权放得彻底有序、管理管得科学有效、服务做得精准到位；从院系层面来讲，通过优化机制产生动力，使接权接得有力、治理治得顺畅、目标定得精准。尤其是在经费使用方面，对于具有部门特色的专项、拥有专业胜任能力的人员，根据项目特色调配资金，财务在政策法规上提供支撑，进而提高资金的使用效率。二级部门只有在经费使用上拥有更多自主权，才能更具活力。

高校财务加强对二级部门放权的同时，对于有主管部门的项目，也应加强对归口管理部门的指导和监管。项目归口管理部门要按批复的预算，对项目的绩效目标设定、组织实施、结果验收、评价考核及结果运用等进行监管。比如，学校批复给所有校内单位的经费中安排了设备经费的，均要报设备部门。设备部门要对本部门设备经费及其他部门预算经费中安排的信息网络设备经费、教学学科设备经费、后勤安保设备经费等进行监管。

4结语

在“放管服”改革背景下，各高校应制定“放管服”工作手册，明确财务管理各流程、各环节放权的口径，监管的标准、范围及服务流程，将制度固化在流程上，使项目负责人明确项目放权后面临的风险，提升项目负责人接受监督的能力，有效防范和化解人力和人为风险，保障高校财务“放管服”工作有章可循。同时，高校还应加强服务手册的宣传力度，便于全校师生及社会公众学习该手册，使其及时了解高校财务“放管服”改革的内容，同时便于接受社会公众监督，让高校财务“放管服”改革走上“放而有序、管而有方、服而有心”之路。

参考文献[1]祝元法，秦锂.“放管服”背景下高校财务监管模式探析[J].教育财会研究，2018，29（1）：27-30，51.

[2]刘永林，周海涛.深化高等教育“放管服”改革的思考[J].复旦教育论坛，2017，15（5）：5-8，16.

[3]陈俊忠.高校财务管理“放管服”改革研究[J].新会计，2019（11）：51-53.

收稿日期：2023-03-24

作者簡介：

江林，男，1969年生，硕士研究生，主要研究方向：高校财务管理。

肖杉，女，1992年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：高校财务管理。

孙其苓，女，1988年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：高校财务管理。